通過(guò)租賃他人房屋從事餐飲業(yè)需執(zhí)行環(huán)評(píng)和“三同時(shí)”制度嗎？

文|張軍

通過(guò)租賃他人房屋從事餐飲業(yè)需執(zhí)行環(huán)評(píng)和“三同時(shí)”制度嗎？

文|張軍

基本案情

2015年5月23日，A市B區(qū)環(huán)保局對(duì)租賃該市某商業(yè)樓負(fù)一層場(chǎng)地的C酒吧有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：C酒吧）在未經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)審批，擅自設(shè)置以1臺(tái)炸爐、2臺(tái)煤氣爐、3個(gè)全音音箱、4個(gè)低音音箱和5個(gè)DJ臺(tái)為主體工程的餐飲場(chǎng)所項(xiàng)目，且在需配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成的情況下即投入使用的違法行為，依據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第十六條、第二十八條的規(guī)定做出停止使用上述設(shè)備和罰款7萬(wàn)元的行政處罰。

其后，C酒吧不服上述行政處罰，于2015年7月15日訴至B區(qū)人民法院，2016年1月10日該院以“原告認(rèn)為被告處罰決定沒(méi)有事實(shí)和法律依據(jù)，要求撤銷(xiāo)的理由不充分”為由，判決駁回其訴訟請(qǐng)求。

C酒吧隨即上訴至A市中級(jí)法院，該院于2016年6月16日以定性及適用法律錯(cuò)誤為由，判決撤銷(xiāo)上述行政處罰決定及一審判決。主要理由如下：一是經(jīng)營(yíng)者租賃他人房屋從事餐飲業(yè)（酒吧）經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不涉及主體工程改變的，不屬于《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》規(guī)定的“三同時(shí)”完成環(huán)境保護(hù)設(shè)施配套建設(shè)的建設(shè)項(xiàng)目范圍。C酒吧領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照前，作為其經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的建筑物主體工程已經(jīng)建成，其客觀上不可能按照“三同時(shí)”的要求與“主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用”，也不可能做到與主體工程同時(shí)竣工驗(yàn)收。二是2006年11月27日《最高人民法院行政審判庭關(guān)于工商行政管理部門(mén)審查頒發(fā)個(gè)體工商戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照是否以環(huán)保評(píng)價(jià)許可為前置條件問(wèn)題的答復(fù)》（〔2006〕行他字第2號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《答復(fù)》）明確規(guī)定，公民個(gè)人租賃住宅開(kāi)辦個(gè)體餐館的，不屬于環(huán)境影響評(píng)價(jià)法第十六條第三款關(guān)于“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)名錄”規(guī)定中的“建設(shè)項(xiàng)目”，無(wú)須執(zhí)行環(huán)評(píng)和“三同時(shí)”制度。

通過(guò)租賃他人房屋從事餐飲業(yè)是否需要執(zhí)行環(huán)評(píng)和“三同時(shí)”制度？

由于通過(guò)租賃他人房屋從事餐飲業(yè)的情況在全國(guó)范圍內(nèi)較為普遍，故該案的二審判決結(jié)果及判例的示范效應(yīng)，將對(duì)環(huán)保系統(tǒng)查處通過(guò)租賃他人房屋從事餐飲業(yè)相關(guān)環(huán)境違法行為產(chǎn)生較大影響。因此，有必要對(duì)該案涉及的有關(guān)法律適用問(wèn)題進(jìn)行分析研究。

本案中，A市中級(jí)法院認(rèn)為，經(jīng)營(yíng)者租賃他人房屋從事餐飲業(yè)（酒吧）經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不涉及主體工程改變的，不屬于《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》規(guī)定的“三同時(shí)”完成環(huán)境保護(hù)設(shè)施配套建設(shè)的建設(shè)項(xiàng)目范圍。

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理名錄》等環(huán)境法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定，開(kāi)發(fā)建設(shè)建筑物和利用已建成的建筑物建設(shè)列入名錄的餐飲場(chǎng)所、娛樂(lè)場(chǎng)所等屬于不同的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)分別實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”行政許可。

筆者認(rèn)為，A市中級(jí)法院對(duì)“建設(shè)項(xiàng)目”“主體工程”以及環(huán)?！叭瑫r(shí)”制度的理解和界定并不完全符合立法原意，把建設(shè)項(xiàng)目主體工程混淆成經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地建筑物的主體結(jié)構(gòu)工程，從而得出租賃場(chǎng)地建設(shè)名錄內(nèi)列明的餐飲場(chǎng)所和娛樂(lè)場(chǎng)所等項(xiàng)目不屬于建設(shè)項(xiàng)目的結(jié)論明顯欠妥。另外，A市中級(jí)法院二審判決書(shū)中引用的2006年11月27日最高人民法院《答復(fù)》，主要針對(duì)福建省高級(jí)人民法院請(qǐng)示的環(huán)評(píng)審批應(yīng)否作為工商行政管理部門(mén)審查頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的前置條件的問(wèn)題做出，且明確提出了只有“公民個(gè)人通過(guò)租賃住宅樓開(kāi)辦個(gè)體餐館的”，才不屬于環(huán)境影響評(píng)價(jià)法第十六條第三款關(guān)于“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)名錄”規(guī)定的“建設(shè)項(xiàng)目”。由此可見(jiàn)，該《答復(fù)》的適用必須同時(shí)滿足三個(gè)條件：一是租賃的主體是公民個(gè)人；二是租賃的對(duì)象是住宅樓；三是開(kāi)辦餐飲的性質(zhì)是個(gè)體工商戶。而本案中，涉案項(xiàng)目C酒吧屬于有限責(zé)任公司，且租賃的對(duì)象是商業(yè)樓。因此，C酒吧無(wú)論從性質(zhì)上還是租賃對(duì)象上看，都屬于建設(shè)項(xiàng)目，理應(yīng)執(zhí)行環(huán)評(píng)和“三同時(shí)”制度。據(jù)此，A市中級(jí)法院引用的《答復(fù)》雖然現(xiàn)行有效，但是C酒吧的環(huán)境違法行為并不適用《答復(fù)》所規(guī)定的情形，即該《答復(fù)》并不適用本案。A市中級(jí)法院引用《答復(fù)》作為C酒吧案件的判決依據(jù)，存在明顯不當(dāng)。

通過(guò)租賃他人房屋從事餐飲業(yè)引發(fā)的環(huán)境問(wèn)題如何處理？

依據(jù)2017年1月20日最高人民法院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”制度有關(guān)問(wèn)題意見(jiàn)的復(fù)函》（法辦函〔2017〕86號(hào)）文件和2017年3月31日環(huán)境保護(hù)部辦公廳《關(guān)于租賃住宅樓從事餐飲業(yè)執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和“三同時(shí)”制度有關(guān)意見(jiàn)的復(fù)函》（環(huán)辦政〔2017〕25號(hào)）的相關(guān)規(guī)定，2006年11月27日最高人民法院的《答復(fù)》雖不屬于司法解釋但是仍然現(xiàn)行有效，對(duì)各級(jí)人民法院審理同類(lèi)案件具有普遍指導(dǎo)意義；且環(huán)境保護(hù)部也將《關(guān)于公民租賃住宅樓開(kāi)辦個(gè)體餐館應(yīng)當(dāng)執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的復(fù)函》（環(huán)辦函〔2009〕1220號(hào)）文件進(jìn)行了廢止，即：已明確“公民個(gè)人通過(guò)租賃住宅樓開(kāi)辦個(gè)體餐館的”，不再屬于環(huán)境影響評(píng)價(jià)法第十六條第三款關(guān)于“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)名錄”規(guī)定的“建設(shè)項(xiàng)目”。

本案中，雖然A市中級(jí)法院引用的2006年11月27日最高人民法院的《答復(fù)》作為C酒吧案件的判決依據(jù)存在明顯不當(dāng)，但是由此案引發(fā)的法律適用問(wèn)題，給環(huán)保部門(mén)監(jiān)管執(zhí)法造成困惑。

筆者認(rèn)為，鑒于目前現(xiàn)狀，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)在對(duì)通過(guò)租賃他人房屋從事餐飲業(yè)產(chǎn)生的環(huán)境違法行為查處時(shí)，應(yīng)分兩種情況分別進(jìn)行處理。第一種情況：對(duì)公民個(gè)人通過(guò)租賃住宅樓開(kāi)辦個(gè)體餐館，且符合上述三個(gè)條件的，建議暫不以違反環(huán)評(píng)和“三同時(shí)”制度進(jìn)行查處；但對(duì)公民個(gè)人租賃住宅樓開(kāi)辦個(gè)體餐館產(chǎn)生環(huán)境噪聲、大氣等污染的，仍應(yīng)依據(jù)《環(huán)境噪聲污染防治法》、《大氣污染防治法》等有關(guān)法律法規(guī)處理。第二種情況：對(duì)不符合最高人民法院《答復(fù)》中明確的 “公民個(gè)人通過(guò)租賃住宅樓開(kāi)辦個(gè)體餐館”情形，通過(guò)租賃他人房屋從事餐飲業(yè)其他情形的，仍屬于建設(shè)項(xiàng)目，必須執(zhí)行環(huán)評(píng)和“三同時(shí)”制度。對(duì)違反環(huán)評(píng)和“三同時(shí)”制度的環(huán)境違法行為可以依據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)進(jìn)行查處。

(作者單位：重慶市永川區(qū)環(huán)境保護(hù)局)