基層環(huán)保初始排污權(quán)分配工作的思考與建議

趙敏　潘盛

摘要：如何保證排污權(quán)有償使用順利實施，排污權(quán)的初始分配是關(guān)鍵。介紹了目前溫嶺市初始排污權(quán)分配方法及其進展，分析了初始排污權(quán)分配環(huán)節(jié)中存在的問題，對排污權(quán)初始分配的發(fā)展提出了建議。

關(guān)鍵詞：初始排污權(quán)；分配；建議

由于環(huán)境容量具有稀缺性，而隨著環(huán)境容量商品屬性的凸顯，對排污權(quán)初始分配進行收費則更能體現(xiàn)社會公平。為積極有序推進排污權(quán)有償使用和交易試點工作，規(guī)范排污權(quán)有償使用和交易行為，初始排污權(quán)是指按照排污許可證規(guī)定有總量控制要求的現(xiàn)有排污單位，按環(huán)境保護行政主管部門核定和分配的主要污染物排放總量指標(biāo)向環(huán)境直接或間接排放主要污染物的權(quán)利。排污權(quán)的初始分配是保證排污權(quán)有償使用順利實施的關(guān)鍵，初始排污權(quán)有償使用工作是環(huán)境管理和總量控制的創(chuàng)新工作，任務(wù)重，難度大。現(xiàn)結(jié)合溫嶺市開展的初始排污權(quán)核定分配工作，介紹溫嶺市初始排污權(quán)分配方法及其進展，分析在實踐過程存在的問題，并提出相應(yīng)建議。

1 初始排污權(quán)分配方法及其進展

（1）分配方式。

目前，溫嶺市根據(jù)浙江省、臺州市相關(guān)規(guī)定，實行排污權(quán)初始分配有償制度。初始排污權(quán)分配核定指標(biāo)為4項納入總量控制的主要污染物：化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物。

（2）分配范圍。

分配范圍為現(xiàn)有排污單位，指初始排污權(quán)分配時已投入生產(chǎn)的工業(yè)排污單位，包括已獲得建設(shè)項目環(huán)境影響評價批復(fù)的工業(yè)新建項目。享有初始排污權(quán)的排污單位是A類許可證管理工業(yè)排污單位，具體是指按照排污許可證管理制度的規(guī)定，由環(huán)境保護行政主管部門發(fā)放A類排污許可證，并予以單獨分配初始排污權(quán)的現(xiàn)有工業(yè)排污單位。

（3）核定方法。

根據(jù)《浙江省主要污染物初始排污權(quán)核定和分配技術(shù)規(guī)范（試行）》要求，為規(guī)范主要污染物初始排污權(quán)的核定和分配，委托專業(yè)研究單位開展重點企業(yè)初始排污權(quán)的調(diào)查核算工作，并作為最后核定各企業(yè)初始排污權(quán)的參考依據(jù)。主要核定原則有以下兩種：一種是已制定污染物排污績效行業(yè)核算方法：按排污績效計算的排污權(quán)，與排污單位項目環(huán)境影響評價批復(fù)進行比較，初步確定初始排污權(quán)；另一種是未制定排污績效標(biāo)準(zhǔn)行業(yè)核算方法：原則上以環(huán)評批復(fù)允許排放量為主，同時參考2010年污染源普查動態(tài)更新調(diào)查數(shù)據(jù)、原排污許可證許可排放量、“三同時”竣工驗收監(jiān)測報告和滿負荷生產(chǎn)情況下的實際排放量，確定初始排污權(quán)指標(biāo)。

2 初始排污權(quán)分配環(huán)節(jié)中存在的問題

溫嶺市在排污權(quán)初始分配和排污權(quán)交易方面的實踐過程中遇到一些問題，主要體現(xiàn)在法律法規(guī)及配套政策制度不完善、分配企業(yè)合法合規(guī)性、分配公平性及合理性、排污權(quán)交易二級市場活躍性等方面。

（1）法律法規(guī)及配套政策制度不完善。

我國在20世紀80年代即開始大氣排污權(quán)試點工作，“此后，排污權(quán)交易制度逐步拓展到了水污染、汽油鉛污染、機動車污染等控制項目中?！盵1]雖然如此，但我國在排污權(quán)交易制度上并未建立系統(tǒng)的法律體系，更多依靠政府政策在推行，這無疑違背了依法治國的理念[2]。

（2）初始排污權(quán)分配企業(yè)范圍有待進一步細化。

目前，原則上要求分配給合法企業(yè)。但是部分企業(yè)由于種種原因，未具備完整的環(huán)評審批手續(xù)就已經(jīng)建成投運，但已經(jīng)過環(huán)保等相關(guān)部門的整治驗收。不解決核定對象的合法性問題，初始排污權(quán)的核定范圍就無從確定，給核定工作帶來一定的困擾。

（3）初始排污權(quán)分配中的公平性及合理性還需進一步提高。

公平與合理的分配初始排污權(quán)，可以提高企業(yè)治污減排積極性，促使企業(yè)自覺遵守排污規(guī)則。目前，環(huán)境保護行政主管部門在環(huán)評審批、污染源普查、污染減排、環(huán)境統(tǒng)計、排污申報、在線監(jiān)測以及刷卡排污等各個不同的工作范疇中都有與之對應(yīng)的環(huán)保數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)在各自的范疇中發(fā)揮著作用，但各類數(shù)據(jù)并不完全統(tǒng)一，有時還相差較大，給核定工作帶來很大的困擾。

（4）基于企業(yè)的排污權(quán)交易二級市場尚不活躍。

2016年以來，臺州市排污單位通過排污權(quán)交易或初始排污權(quán)有償使用獲得的排污權(quán)指標(biāo)富余閑置量，經(jīng)當(dāng)?shù)丨h(huán)保局核查確定的富余量，均可用于臺州市公共資源交易中心競價拍賣或在項目所在區(qū)域排污單位間進行排污權(quán)轉(zhuǎn)讓，但目前溫嶺市企業(yè)自主的排污權(quán)二級市場交易并不活躍：一是國家排污權(quán)交易政策不明朗，企業(yè)存在“觀望心態(tài)”；二是由于企業(yè)減排壓力大，企業(yè)“惜售”問題突出；三是新、老企業(yè)排污權(quán)在價格、年限、指標(biāo)量等方面具有不一致性的局限，企業(yè)間主動交易的意愿不強，

尤其是受讓方，往往造成出讓方找不到受讓方的困擾。

3 對策和建議

排污權(quán)有償使用工作是環(huán)境管理和總量控制的創(chuàng)新性改革，初始排污權(quán)分配是進行排污權(quán)交易制度的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，必須講究公平、公正、公開和高效。近幾年來，溫嶺市初始排污權(quán)分配工作取得了一定的進展，為更好地推進排污權(quán)有償使用工作，建議通過完善法律法規(guī)政策、加快推進環(huán)保信息大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，提升環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管能力并逐步培育排污權(quán)交易二級市場，以推進排污權(quán)工作的不斷進步和完善，使其發(fā)揮出合理配置環(huán)境資源的作用。

（1）完善法律法規(guī)，加快制定配套政策條例。

在現(xiàn)有法律法規(guī)及配套政策的基礎(chǔ)上，建議上級政府部門自上而下完善排污權(quán)核定的法律法規(guī)以及配套政策條例，出臺科學(xué)的獎懲條例。同時，建立相應(yīng)的激勵機制，對積極減排并作出減排實效的企業(yè)，建立環(huán)境銀行，允許排污權(quán)儲存、借貸，以推進不同時點上的排污權(quán)交易。

（2）加快推進環(huán)保信息大數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)，確保更加合理的總量分配。

目前，環(huán)境保護行政主管部門在環(huán)評審批、污染源普查、污染減排等各個不同的工作范疇中都有與之對應(yīng)的環(huán)保數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)在各自的范疇中發(fā)揮著作用，但各類數(shù)據(jù)并不完全統(tǒng)一，甚至有時還相差較大，因此，構(gòu)建數(shù)據(jù)統(tǒng)一的平臺顯得尤為重要，加快推進環(huán)保信息大數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)，為排污權(quán)核定提供有力的數(shù)據(jù)支撐。

（3）提升環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管能力。

在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，加大對環(huán)境監(jiān)測部門的資金投入，擴大重點監(jiān)控企業(yè)在線監(jiān)控系統(tǒng)及刷卡排污總量管理設(shè)施的覆蓋率，提高在線監(jiān)控設(shè)施的穩(wěn)定運行率和數(shù)據(jù)有效性，使之對監(jiān)管企業(yè)的排污情況、實施超總量處罰監(jiān)管執(zhí)法等發(fā)揮更好的保障作用。

（4）加大宣傳力度、推動公眾參與，培育排污權(quán)二級交易市場。

要加大對排污權(quán)的宣傳，提高公眾參與環(huán)境保護的意識。同時，培育排污權(quán)二級交易二市場，以市場化手段有效配置環(huán)境資源，已達到環(huán)境質(zhì)量改善的目的。

參考文獻：

[1]封凱棟，吳淑，張國林.我國流域排污權(quán)交易制度的理論與實踐[J].經(jīng)濟社會體制比較，2013（2）：205214.

[2]王張弛.排污權(quán)交易制度研究[J].法制博覽，2017，02（下）：185186.

作者簡介：趙敏（1981），女，廣西全州人，碩士，工程師，主要從事環(huán)境管理方面的工作。