PPP模式在污水處理廠中的應(yīng)用管理分析

莫愛(ài)華　胡代

摘要：在介紹了PPP模式的應(yīng)用特征和模式功能的基礎(chǔ)上，以某縣城污水處理廠采用PPP模式運(yùn)營(yíng)為實(shí)例，分析了該模式在政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)中的特點(diǎn)，提出了該項(xiàng)目的監(jiān)督缺陷和一些運(yùn)營(yíng)建議。

關(guān)鍵詞：ppp；應(yīng)用分析；污水處理廠

PPP這個(gè)詞是從上世紀(jì)90年代初出現(xiàn)的，在英語(yǔ)中是Public Private Partnerships的縮寫(xiě)，在國(guó)內(nèi)一般將其翻譯為政府和社會(huì)資本的合作模式，這種模式在特許經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，政府通過(guò)和私營(yíng)企業(yè)建立一種利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共同承擔(dān)的合作管理經(jīng)營(yíng)模式建立合作伙伴關(guān)系。從而達(dá)到緩解政府資金投入壓力，達(dá)到一種互贏共利的作用。

自國(guó)家發(fā)改委2014年12月2日發(fā)布《關(guān)于發(fā)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)文）以來(lái)，發(fā)改、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部等相關(guān)職能部門(mén)陸續(xù)出臺(tái)了一系列PPP相關(guān)政策，進(jìn)一步體現(xiàn)了PPP模式具有極大的推廣價(jià)值。

一、PPP模式的應(yīng)用基礎(chǔ)

（一）PPP模式特征

合作伙伴關(guān)系是該模式應(yīng)用的最基本特征，在通過(guò)簽訂協(xié)議等方式來(lái)建立的這種合作伙伴關(guān)系上，政府結(jié)合社會(huì)資本，能滿足在提供管轄地基礎(chǔ)設(shè)施過(guò)程中的資金需求，而私營(yíng)企業(yè)也能從PPP模式中實(shí)現(xiàn)企業(yè)的利益追求。能使社會(huì)資源的配置更加趨近于合理化，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。

資金杠桿和投資公平效應(yīng)。PPP模式提高了社會(huì)資本對(duì)于國(guó)有資本的杠桿效應(yīng)，和以往的BT模式相比，PPP模式不僅有社會(huì)資本的加入，同時(shí)也有了政府資金的加入，這種模式進(jìn)一步提高了國(guó)有資金的使用效率。而以往的BT模式由于沒(méi)有政府資金的投入，在招投標(biāo)等項(xiàng)目前期運(yùn)行中容易產(chǎn)生不公平現(xiàn)象，監(jiān)督管理也容易存在盲區(qū)從而影響工程質(zhì)量，容易產(chǎn)生質(zhì)量安全隱患。

（二）PPP模式功能

融資是PPP模式最重要的一項(xiàng)功能，由于城市基礎(chǔ)設(shè)施供給要求越來(lái)越高，城市發(fā)展也越來(lái)越迅速，政府對(duì)于公共事業(yè)建設(shè)的資金壓力也越來(lái)越大，傳統(tǒng)的建設(shè)模式和融資模式已經(jīng)無(wú)法承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)的資金壓力，以往政府采用城投公司融資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，，長(zhǎng)期的使用融資方式容易導(dǎo)致城投公司負(fù)債率過(guò)后高，無(wú)法繼續(xù)承受間接融資的成本，導(dǎo)致地方政府壓力過(guò)大，原有的城建融資模式地方財(cái)政維系艱難。PPP模式引入社會(huì)資本，為政府建設(shè)提供了足夠的資金后盾，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，降低了政府的資金壓力，是一種比較創(chuàng)新的政府融資模式。

而且采用公私合作的方式，不僅引入了社會(huì)資本，同時(shí)也引進(jìn)了先進(jìn)的技術(shù)管理團(tuán)隊(duì)，政府在PPP模式的運(yùn)作中，引進(jìn)民營(yíng)專(zhuān)業(yè)研究PPP模式的管理團(tuán)隊(duì)，比如先進(jìn)的專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)公司參與整個(gè)項(xiàng)目的前期方案制定、管理與運(yùn)營(yíng)提供技術(shù)咨詢(xún)，能使項(xiàng)目運(yùn)作更具效率。成立公私共同參與管理的項(xiàng)目公司，政府和私人企業(yè)具有利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作關(guān)系。

二、某縣城污水處理廠PPP模式應(yīng)用

（一）工程概況

為了保護(hù)水體水質(zhì)和生態(tài)環(huán)境，保障城鎮(zhèn)居民生活飲用水安全，提高環(huán)境質(zhì)量，某縣城啟動(dòng)污水處理廠的建設(shè)項(xiàng)目，該項(xiàng)目占地面積22300平方米，廠區(qū)及配套工程建設(shè)投資3736萬(wàn)元，按照發(fā)展和改革局批復(fù)內(nèi)容，該項(xiàng)目的建設(shè)資金有當(dāng)?shù)刈》亢统青l(xiāng)建設(shè)局自籌，為了降低政府方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，盤(pán)活存量資產(chǎn)，采用PPP模式運(yùn)作。

（二）項(xiàng)目運(yùn)作方式

該項(xiàng)目由縣人民政府授權(quán)住建局作為實(shí)施主體，財(cái)政局、城建開(kāi)發(fā)公司配合推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)程，聘用第三方PPP咨詢(xún)機(jī)構(gòu)提供技術(shù)服務(wù)。社會(huì)投資人與政府股東按照9：1的比例共同出資組建項(xiàng)目公司，縣住建局與項(xiàng)目公司簽署《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》授予項(xiàng)目公司的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)污水處理廠的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、更新等具體工作，并根據(jù)合同約定獲得污水處理服務(wù)費(fèi)。項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期為28年，由縣住建局及環(huán)保部門(mén)根據(jù)部門(mén)規(guī)章及合同約定對(duì)污水處理廠的污水處理情況進(jìn)行監(jiān)管。特許經(jīng)營(yíng)期末，項(xiàng)目公司在恢復(fù)性大修后將符合合同約定標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目資產(chǎn)、設(shè)施及相關(guān)資料無(wú)償移交給縣住建局。

三、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與績(jī)效管理

（一）處理水量風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

為了分擔(dān)該污水處理廠處理水量的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)可能發(fā)生的處理水量不足和過(guò)多的情況作出了約定，采用可行性缺口補(bǔ)助的回報(bào)機(jī)制，政府向項(xiàng)目公司支付污水處理服務(wù)費(fèi)，其資金來(lái)源于使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助兩個(gè)部分，其中使用者付費(fèi)主要來(lái)源于征收的污水處理費(fèi)，在污水處理費(fèi)不足的情況下，政府以財(cái)政資金作為可行性缺口補(bǔ)助給項(xiàng)目公司。本項(xiàng)目設(shè)計(jì)處理水量未1萬(wàn)立方米/日，結(jié)合可行性研究報(bào)告預(yù)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，基本出水量設(shè)置在特許經(jīng)營(yíng)第一年為設(shè)計(jì)處理水量的60%，第二年為80%，三年至經(jīng)營(yíng)期滿為設(shè)計(jì)處理水量。

實(shí)際處理水量小于年基本量則補(bǔ)償至基本水量與實(shí)際水量質(zhì)監(jiān)的差額投資回收及利潤(rùn)，不考慮變動(dòng)經(jīng)營(yíng)成本呢。如果實(shí)際處理量超過(guò)基本水量，則按污水處理服務(wù)單價(jià)一定比例進(jìn)行計(jì)算，原則上僅保障變動(dòng)經(jīng)營(yíng)成本的收回。

（二）績(jī)效管理機(jī)制

績(jī)效管理主要針對(duì)運(yùn)營(yíng)期的出水水質(zhì)進(jìn)行檢測(cè)，確認(rèn)項(xiàng)目公司提供符合標(biāo)準(zhǔn)的污水處理服務(wù)。縣住建局委托具有檢測(cè)資質(zhì)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)按照檢測(cè)規(guī)范要求對(duì)污水處理廠的進(jìn)水和出水水質(zhì)進(jìn)行抽查檢測(cè)，檢測(cè)數(shù)據(jù)作為對(duì)污水處理廠的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)工作監(jiān)管依據(jù)。

四、運(yùn)營(yíng)建議

（1）關(guān)于監(jiān)督管理。該項(xiàng)目的監(jiān)管架構(gòu)由縣政府委托住建局作為甲方與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，并作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理，屬于監(jiān)管方與甲方身份重合的方式。這種監(jiān)管方式在出現(xiàn)糾紛時(shí)無(wú)法保證私營(yíng)企業(yè)的利益，也無(wú)法有效控制現(xiàn)今普遍存在的政府失信行為，而且在專(zhuān)業(yè)上也無(wú)法達(dá)到監(jiān)督水平。在監(jiān)管上，建議監(jiān)管部門(mén)獨(dú)立，形成專(zhuān)業(yè)的監(jiān)管力量，對(duì)政府方和項(xiàng)目公司平等進(jìn)行監(jiān)管，以保證雙方的權(quán)利和義務(wù)。

（2）關(guān)于觀念轉(zhuǎn)變。PPP模式實(shí)際上是一種公私公共服務(wù)市場(chǎng)化的管理模式，而不能認(rèn)為是一種單一的融資手段，政府在引進(jìn)社會(huì)資本的同時(shí)，需考慮投資回報(bào)吸引力的保持方式和投資方的利益維護(hù)，不僅在合約的簽訂上端正自身合作的姿態(tài)，也必須嚴(yán)格遵守合約精神，落實(shí)好各自的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)當(dāng)。

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