智慧中國(guó)空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃研究

薛 梅，汪 偉，駱成鳳，王曉萌

(1.重慶市勘測(cè)院，重慶 401121；2.天津市測(cè)繪院，天津 300381；3.中國(guó)測(cè)繪科學(xué)研究院，北京 100830；4.北京市規(guī)劃委員會(huì)，北京 100045)

0 引 言

空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施（Spatial Data Infrastructure，SDI）作為利益相關(guān)者共享交換空間數(shù)據(jù)的平臺(tái)[1]，從20世紀(jì)90年代在全球廣泛推廣，2002年超過(guò)100個(gè)國(guó)家啟動(dòng)了國(guó)家SDI建設(shè)[2]，歐盟委員會(huì)26個(gè)成員國(guó)及2個(gè)自貿(mào)區(qū)分別在歐盟空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施（INSPIRE）框架下建立了國(guó)家級(jí)SDI節(jié)點(diǎn)[3]。為構(gòu)建中國(guó)SDI，中國(guó)國(guó)家測(cè)繪地理信息局于2006年啟動(dòng)了數(shù)字中國(guó)地理空間框架建設(shè)[4]，至2015年底，地級(jí)市以上城市全面完成數(shù)字城市地理空間框架建設(shè)，形成了國(guó)家、省、市三級(jí)節(jié)點(diǎn)的互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)體系。近年來(lái)，圍繞測(cè)繪地理信息工作轉(zhuǎn)型升級(jí)的需求，國(guó)家測(cè)繪地理信息局提出了“構(gòu)建智慧中國(guó)、監(jiān)測(cè)地理國(guó)情，壯大地信產(chǎn)業(yè)、建設(shè)測(cè)繪強(qiáng)國(guó)”的總體發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建智慧中國(guó)成為新時(shí)期測(cè)繪地理信息轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要內(nèi)容，國(guó)家測(cè)繪地理信息局面臨著將數(shù)字中國(guó)升級(jí)為智慧中國(guó)的重要任務(wù)，需要建立科學(xué)的規(guī)劃評(píng)估體系，明確中國(guó)SDI未來(lái)的發(fā)展戰(zhàn)略。

經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展，在國(guó)際上已經(jīng)形成了較為完善的空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施理論和方法體系。在空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)成方面，Rajabifard[5]等提出空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施是由人、數(shù)據(jù)、政策、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)五個(gè)部分組成的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)；在發(fā)展階段方面，Masser[6]等將SDI分為生產(chǎn)驅(qū)動(dòng)模型、過(guò)程驅(qū)動(dòng)模型兩個(gè)階段，在此基礎(chǔ)上，針對(duì)近年出現(xiàn)的志愿者地理信息(Volunteered Geographic Information, VGI)、商業(yè)地圖等現(xiàn)象，Budhathoki[7]等又提出了第三代空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施——生產(chǎn)用戶(hù)模型；在數(shù)據(jù)質(zhì)量方面，Van Loenen[8]等提出了數(shù)據(jù)可知、可獲取、可用的數(shù)據(jù)質(zhì)量模型；在空間基礎(chǔ)設(shè)施評(píng)價(jià)方面，Grus[9-10]等提出了多模型綜合評(píng)價(jià)方法等。這些理論研究成果為空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和持續(xù)完善提供了支撐。歐盟、美國(guó)、澳大利亞、加拿大等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和國(guó)家以理論為指導(dǎo)，結(jié)合自身情況，定期調(diào)整相關(guān)戰(zhàn)略和實(shí)施計(jì)劃，形成了完善的SDI規(guī)劃、實(shí)施和評(píng)估體系。其SDI發(fā)展呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：在組織方面，等級(jí)、市場(chǎng)、網(wǎng)絡(luò)機(jī)制共同作用，且近年來(lái)網(wǎng)絡(luò)機(jī)制不斷加強(qiáng)，建立了利益相關(guān)者的廣泛合作聯(lián)系；在應(yīng)用層面，從法規(guī)和項(xiàng)目?jī)煞矫娼⒘薙DI和電子政務(wù)戰(zhàn)略緊密聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)了地理信息和自然人、法人、房地產(chǎn)登記等信息的緊密對(duì)接；在政策層面，不斷加大政府開(kāi)放數(shù)據(jù)力度，提高了公共部門(mén)信息的價(jià)值；在宣傳層面，重視SDI在全社會(huì)的普及和推廣。

在我國(guó)，數(shù)字中國(guó)地理空間框架投入巨大，其結(jié)合國(guó)情，在理念、內(nèi)容、保密、服務(wù)、應(yīng)用等方面開(kāi)展了創(chuàng)新，取得了顯著成效[11]，但國(guó)內(nèi)相關(guān)研究主要集中在標(biāo)準(zhǔn)體系、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和軟硬件等技術(shù)和功能層面[12]，缺少對(duì)中國(guó)SDI戰(zhàn)略目標(biāo)、體制機(jī)制、實(shí)施評(píng)價(jià)及后續(xù)規(guī)劃的系統(tǒng)性研究。本文在聯(lián)合國(guó)、國(guó)家測(cè)繪地理信息局“中國(guó)及其他發(fā)展中國(guó)家地理信息管理能力提升”項(xiàng)目資助下，以構(gòu)建智慧中國(guó)空間信息支撐為目標(biāo)，以用戶(hù)分析調(diào)查為基礎(chǔ)，基于國(guó)際空間數(shù)據(jù)框架研究理論體系開(kāi)展了中國(guó)SDI評(píng)價(jià)及規(guī)劃研究。通過(guò)開(kāi)展用戶(hù)問(wèn)卷調(diào)查和多角度綜合評(píng)估，本文分析了我國(guó)空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重視數(shù)據(jù)和服務(wù)等技術(shù)層面內(nèi)容，但相對(duì)忽略組織措施和公共政策等非技術(shù)內(nèi)容的現(xiàn)狀，并認(rèn)為該現(xiàn)狀影響了其空間數(shù)據(jù)的應(yīng)用推廣和廣泛參與；提出了智慧中國(guó)空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的總體建設(shè)任務(wù)，并從政策、組織、財(cái)政、數(shù)據(jù)、溝通五個(gè)方面將任務(wù)分解為具體目標(biāo)，結(jié)合中國(guó)現(xiàn)狀和歐美國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為中國(guó)SDI發(fā)展提出了具有可行性的實(shí)施建議。

1 研究方法

基于文獻(xiàn)分析、問(wèn)卷調(diào)查、專(zhuān)家訪(fǎng)談等方法的主要研究路線(xiàn)如圖1所示。利用SDI準(zhǔn)備度、數(shù)據(jù)中心適宜度、組織管理和綜合現(xiàn)狀評(píng)估方法建立多角度綜合評(píng)價(jià)體系，對(duì)中國(guó)SDI現(xiàn)狀進(jìn)行定量評(píng)估；開(kāi)展中國(guó)SDI用戶(hù)調(diào)查及分析，明確用戶(hù)需求及改進(jìn)建議；基于現(xiàn)狀評(píng)估和用戶(hù)分析結(jié)果，制定智慧中國(guó)SDI發(fā)展任務(wù)，并從政策法規(guī)、組織協(xié)作、財(cái)政、數(shù)據(jù)、培訓(xùn)宣傳五個(gè)方面對(duì)任務(wù)進(jìn)行分解，針對(duì)每個(gè)目標(biāo)進(jìn)行現(xiàn)狀和目標(biāo)對(duì)比分析，給出具體的發(fā)展建議；最后對(duì)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行逐項(xiàng)落實(shí)并形成智慧中國(guó)SDI發(fā)展路線(xiàn)圖。

圖1 中國(guó)SDI發(fā)展規(guī)劃研究路線(xiàn)Fig.1 The research route of the Chinese SDI strategy plan

2 中國(guó)空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀評(píng)估

建立有效的評(píng)估體系是保證空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)良性發(fā)展的基礎(chǔ)。評(píng)估現(xiàn)狀有利于發(fā)現(xiàn)其需要改進(jìn)和提升的方面[7],是制定后續(xù)發(fā)展策略的重要輸入。由于SDI的動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性，單一評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)很難反映其現(xiàn)狀[13]。Grus等提出了綜合利用SDI準(zhǔn)備度、數(shù)據(jù)中心適宜度、組織評(píng)價(jià)方法和綜合現(xiàn)狀評(píng)價(jià)方法的綜合評(píng)價(jià)體系[9]，并在歐洲、北美等50多個(gè)國(guó)家進(jìn)行了廣泛評(píng)價(jià)和論證，為各國(guó)的空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)建設(shè)提供了重要支撐。本文通過(guò)文獻(xiàn)查閱、專(zhuān)家調(diào)查等方式，應(yīng)用綜合評(píng)價(jià)體系進(jìn)行了2016中國(guó)SDI現(xiàn)狀評(píng)估，評(píng)估結(jié)果見(jiàn)表1。

表1 中國(guó)SDI現(xiàn)狀多角度評(píng)估Tab.1 The multi-aspects evaluation of the Chinese SDI

在SDI準(zhǔn)備度方面，中國(guó)SDI得分53，其中“技術(shù)基礎(chǔ)”分項(xiàng)得分72，表明中國(guó)SDI技術(shù)準(zhǔn)備度比較成熟，然而領(lǐng)導(dǎo)力、愿景、法律框架、社會(huì)參與度等非技術(shù)指標(biāo)得分相對(duì)較低，影響了中國(guó)SDI準(zhǔn)備度整體得分；在數(shù)據(jù)中心適宜度方面，由于中國(guó)SDI在技術(shù)層面處于較為先進(jìn)水平，評(píng)估得分74；組織管理評(píng)估得分63，中國(guó)SDI發(fā)展愿景、領(lǐng)導(dǎo)力、溝通等方面有待進(jìn)一步加強(qiáng)；應(yīng)用綜合現(xiàn)狀評(píng)估方法評(píng)估得分53。通過(guò)對(duì)以上四個(gè)方法得分進(jìn)行平均，得出2016中國(guó)SDI整體評(píng)分為61，且具有典型的不平衡特點(diǎn)：網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)、元數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)集、標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)層面指標(biāo)得分較高，但組織、法律框架、財(cái)政支持、溝通等非技術(shù)方面亟需提升。

3 用戶(hù)調(diào)查及需求分析

用戶(hù)調(diào)查及需求分析是開(kāi)展SDI發(fā)展規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)，開(kāi)展用戶(hù)調(diào)查及需求分析，有助于明確問(wèn)題和合理的解決方案[14]。為了獲取用戶(hù)對(duì)中國(guó)SDI的意見(jiàn)和建議，課題組于2016年初設(shè)計(jì)了中國(guó)SDI調(diào)查問(wèn)卷，包括9個(gè)封閉問(wèn)題（選擇題），2個(gè)開(kāi)放問(wèn)題（問(wèn)答題），并通過(guò)微信、qq、郵件等方式面向中國(guó)測(cè)繪地理信息行業(yè)學(xué)者、管理人員、技術(shù)人員發(fā)放問(wèn)卷，共獲取253份有效反饋，反饋者分組情況見(jiàn)表2。

表2 中國(guó)SDI調(diào)查問(wèn)卷反饋者分組Tab.2 The feedback groups of the Chinese SDI survey

對(duì)調(diào)查問(wèn)卷中的封閉性問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析得出如下結(jié)論：①目前測(cè)繪地理信息行業(yè)對(duì)中國(guó)SDI的重視度有待提高。51%的反饋者表示聽(tīng)說(shuō)過(guò)中國(guó)SDI或數(shù)字中國(guó)地理空間框架，35%表示從未聽(tīng)說(shuō)過(guò)，14%表示不清楚。對(duì)高校、企業(yè)、用戶(hù)三個(gè)組別的132名被調(diào)查者開(kāi)展進(jìn)一步統(tǒng)計(jì)，僅有43%的被調(diào)查者聽(tīng)說(shuō)過(guò)；②共享氛圍不足（54%）、不知道在哪獲取數(shù)據(jù)（49%）、法律法規(guī)限制（35%）被認(rèn)為是獲取、共享和使用地理空間信息的主要障礙。次要障礙按照選擇人數(shù)排序分別是：數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不同甚至矛盾、數(shù)據(jù)現(xiàn)勢(shì)性不夠、價(jià)格太高。③國(guó)家測(cè)繪地理信息局在中國(guó)SDI中的建設(shè)和協(xié)調(diào)地位得到較高認(rèn)可。100%反饋者認(rèn)為國(guó)家測(cè)繪地理信息局應(yīng)當(dāng)參與到SDI的建設(shè)和協(xié)調(diào)中，65%反饋者認(rèn)為國(guó)家測(cè)繪地理信息局應(yīng)當(dāng)主導(dǎo)和負(fù)責(zé)SDI。其他應(yīng)當(dāng)參與到SDI建設(shè)中的單位包括（按照得票數(shù)量降序排序）：科研機(jī)構(gòu)（69%）、相關(guān)部委（62%）、地方政府（61%）、行業(yè)協(xié)會(huì)（54%）、企業(yè)（53%）、任何感興趣的人（37%）。④在數(shù)據(jù)開(kāi)放度方面，61%反饋者認(rèn)為政府空間信息應(yīng)當(dāng)完全免費(fèi)，23%反饋者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)僅開(kāi)放給政府部門(mén)。⑤大多數(shù)反饋者希望在政策、財(cái)政、標(biāo)準(zhǔn)、開(kāi)放性等方面改善中國(guó)SDI。在回答中國(guó)SDI的必要保障措施時(shí)，按照得票過(guò)半的答案排序依次是：健全法律法規(guī)體系（85%）、建立可持續(xù)財(cái)政支持（70%）、建立數(shù)據(jù)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（65%）、提供基礎(chǔ)地理空間數(shù)據(jù)下載功能（57%）、減少數(shù)據(jù)價(jià)格版權(quán)等的限制因素（55%）、擴(kuò)展應(yīng)用領(lǐng)域（53%）。

通過(guò)用戶(hù)調(diào)查開(kāi)放性問(wèn)題“中國(guó)SDI亮點(diǎn)”和“中國(guó)SDI發(fā)展建議”發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)用戶(hù)對(duì)于中國(guó)SDI的數(shù)據(jù)覆蓋范圍和豐富程度比較認(rèn)可，但是同時(shí)認(rèn)為非技術(shù)層面的內(nèi)容：數(shù)據(jù)共享開(kāi)放、價(jià)格、宣傳、多方參與等方面有待改善和提高。

4 智慧中國(guó)空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施任務(wù)和目標(biāo)

4.1 任務(wù)概述

在現(xiàn)狀評(píng)估和用戶(hù)調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，課題組內(nèi)部開(kāi)展多次討論，并征求了歐盟空間數(shù)據(jù)委員會(huì)、荷蘭代爾夫特理工大學(xué)、國(guó)家測(cè)繪地理信息局等相關(guān)專(zhuān)家意見(jiàn)，形成了智慧中國(guó)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的任務(wù)建議：“智慧中國(guó)空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施將建立持續(xù)高效的空間數(shù)據(jù)訪(fǎng)問(wèn)、共享和使用平臺(tái)，面向政府、企業(yè)、高校和市民提供開(kāi)放、標(biāo)準(zhǔn)、可靠的空間數(shù)據(jù)服務(wù)，以支持國(guó)家可持續(xù)發(fā)展和市民更好生活?！痹撊蝿?wù)被進(jìn)一步分解為五大目標(biāo)和十三項(xiàng)措施建議。

4.2 目標(biāo)1：建立智慧中國(guó)空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施政策法規(guī)框架

當(dāng)前，歐盟、美國(guó)、加拿大、澳大利亞等經(jīng)濟(jì)共同體和國(guó)家十分重視SDI立法工作，專(zhuān)門(mén)針對(duì)SDI建設(shè)制定了完善的法律法規(guī)保障體系。如歐盟的INSPIRE法規(guī)(2007/2/EC)包含了元數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)和報(bào)告、數(shù)據(jù)共享、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)等五方面，迄今還在不斷地更新和完善[3]。在我國(guó)，以《中華人民共和國(guó)測(cè)繪法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《測(cè)繪法》）為核心，包括四部行政法規(guī)、三十五部地方法規(guī)、六部部門(mén)規(guī)章、近百部地方政府規(guī)章的測(cè)繪地理信息法律體系，對(duì)基礎(chǔ)測(cè)繪、地圖管理、測(cè)量標(biāo)志保護(hù)、測(cè)繪成果管理進(jìn)行了規(guī)范。

盡管數(shù)字中國(guó)地理空間框架建設(shè)工作已逾十年，然而其建設(shè)和應(yīng)用工作主要通過(guò)指導(dǎo)文件方式下發(fā)，如《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字中國(guó)地理空間框架建設(shè)與應(yīng)用服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于開(kāi)展數(shù)字城市地理空間框架建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》《關(guān)于全面加強(qiáng)數(shù)字城市地理空間框架建設(shè)試點(diǎn)與推廣工作的通知》等。作為面向政府、企業(yè)和公眾提供空間信息服務(wù)的基礎(chǔ)性設(shè)施，目前還沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的部門(mén)規(guī)章保障其財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持、組織管理、數(shù)據(jù)共享和應(yīng)用服務(wù)。因此，在構(gòu)建智慧中國(guó)的新形勢(shì)下，亟需啟動(dòng)對(duì)智慧中國(guó)空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施法規(guī)框架的論證和研究工作，通過(guò)立法手段保障中國(guó)SDI的可持續(xù)發(fā)展。

智慧中國(guó)空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施政策法規(guī)框架包含以下層面：①通過(guò)修訂《測(cè)繪法》，明確中國(guó)空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)目標(biāo)和作用、國(guó)家測(cè)繪地理信息局和相關(guān)部委的責(zé)任、以及持續(xù)投入的經(jīng)費(fèi)保障；②由國(guó)家測(cè)繪地理信息局和相關(guān)部委聯(lián)合制定專(zhuān)門(mén)的中國(guó)SDI行政法規(guī)，基于空間數(shù)據(jù)“一次創(chuàng)建、多次重用”的原則，規(guī)定中國(guó)SDI的組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)保障、數(shù)據(jù)訪(fǎng)問(wèn)、數(shù)據(jù)重用和共享、定期報(bào)告和監(jiān)測(cè)等方面的內(nèi)容，為SDI的長(zhǎng)期維護(hù)與不斷完善提供支持；③地方政府根據(jù)《測(cè)繪法》和行政法規(guī)等上位法，結(jié)合本地實(shí)際情況制定SDI地方法規(guī)。

政策法規(guī)框架需要重點(diǎn)解決以下問(wèn)題：①數(shù)據(jù)保密規(guī)定和開(kāi)放共享需求的矛盾問(wèn)題，在不違背現(xiàn)有保密規(guī)定基礎(chǔ)上，盡可能擴(kuò)展數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的范疇；②政府信息共享不足與重復(fù)性建設(shè)問(wèn)題，通過(guò)法律法規(guī)強(qiáng)制規(guī)定相關(guān)部門(mén)必須共享、不得重復(fù)建設(shè)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)內(nèi)容，減少信息孤島；③SDI與電子政務(wù)、大數(shù)據(jù)、智慧城市等政府信息化戰(zhàn)略的結(jié)合問(wèn)題，在法規(guī)中制定SDI與電子政務(wù)、大數(shù)據(jù)、智慧城市緊密結(jié)合的戰(zhàn)略，規(guī)定SDI提供的空間數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)作為電子政務(wù)和公共管理的信息基礎(chǔ)。

4.3 目標(biāo)2：提高組織管理和合作水平

國(guó)家SDI的建設(shè)和應(yīng)用離不開(kāi)社會(huì)各界廣泛的參與和合作。在歐洲，根據(jù)SDI法律規(guī)定，國(guó)家SDI由環(huán)保部負(fù)責(zé)，國(guó)家制圖機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)，并成立了專(zhuān)門(mén)的協(xié)調(diào)委員會(huì)，負(fù)責(zé)SDI的建設(shè)和應(yīng)用協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)委員會(huì)的成員包括國(guó)家制圖機(jī)構(gòu)、相關(guān)部委、地方政府、地方政府協(xié)會(huì)和技術(shù)專(zhuān)家等；丹麥等國(guó)家還建立了行業(yè)協(xié)會(huì)觀察制度，由協(xié)會(huì)觀察SDI協(xié)調(diào)委員會(huì)的工作情況，并面向環(huán)保部提交SDI運(yùn)行建議。行業(yè)協(xié)會(huì)成員包括研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)、政府、興趣愛(ài)好者等，行業(yè)協(xié)會(huì)觀察制度保障了SDI的廣泛參與。

中國(guó)SDI的建設(shè)包括國(guó)家、省、地市等層級(jí)，由國(guó)家測(cè)繪地理信息局及省、市測(cè)繪地理信息主管部門(mén)牽頭開(kāi)展技術(shù)實(shí)施和綜合協(xié)調(diào)。為了提升組織管理，促進(jìn)廣泛合作，課題組提出了如圖2所示的組織結(jié)構(gòu)建議。①建立決策層、管理層、建議層、實(shí)施層四級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，通過(guò)成立專(zhuān)門(mén)的SDI決策和協(xié)調(diào)委員會(huì)，相關(guān)部委直接參與到空間數(shù)據(jù)共享、應(yīng)用、財(cái)政支持等事務(wù)的決策和管理工作中，減少部門(mén)之間條塊分割的情況，提高對(duì)國(guó)家SDI建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的綜合協(xié)調(diào)和組織管理能力；②在國(guó)家SDI協(xié)調(diào)委員會(huì)內(nèi)設(shè)專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)SDI的日常管理和協(xié)調(diào)；③設(shè)立技術(shù)、政策、宣傳、推廣工作組，負(fù)責(zé)提供專(zhuān)業(yè)建議和提案；④在實(shí)施層面，加強(qiáng)部委之間、中央/地方、政府/企業(yè)、政府/高校等廣泛合作聯(lián)系。

圖2 中國(guó)SDI組織結(jié)構(gòu)建議Fig. 2 The recommended SDI governance framework for China

4.4 目標(biāo)3：確?？沙掷m(xù)的財(cái)政支持

可持續(xù)財(cái)政支持是SDI建設(shè)和改善的關(guān)鍵性前提條件之一[8]。國(guó)家SDI的財(cái)政模型主要包括開(kāi)放存取（open access）、成本回收（cost recovery）和公私合作（public private partnership）三種模式。其中，開(kāi)放存取模型通過(guò)公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)實(shí)現(xiàn)地理信息數(shù)據(jù)的收集和創(chuàng)建；成本回收模型通過(guò)銷(xiāo)售數(shù)據(jù)以獲得相關(guān)經(jīng)費(fèi)支持；公私合作則是采用公共部門(mén)和民營(yíng)部門(mén)在SDI建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中相互合作的模式。由于三種財(cái)政模型各有優(yōu)劣，目前，歐洲和美國(guó)的SDI建設(shè)采用了多種財(cái)政模型結(jié)合的方式。如在英國(guó)，其國(guó)家SDI建設(shè)主要采用公共財(cái)政投資的開(kāi)放存取模式，避免了數(shù)據(jù)版權(quán)、使用限制等問(wèn)題，使空間數(shù)據(jù)能夠最大程度地面向政府、企業(yè)和公眾開(kāi)放；地方SDI由于數(shù)據(jù)比例尺大、精度高，則采用了成本回收和公私合營(yíng)結(jié)合的模式，通過(guò)引入社會(huì)資金，保證對(duì)地方SDI的持續(xù)投入。

目前，中國(guó)SDI建設(shè)運(yùn)維主要來(lái)自各級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)投資。根據(jù)調(diào)查問(wèn)卷，74%反饋者認(rèn)為中國(guó)SDI的財(cái)政應(yīng)當(dāng)同時(shí)來(lái)源于政府和市場(chǎng)，從一個(gè)側(cè)面反映了市場(chǎng)對(duì)SDI的參與需求。為建立可持續(xù)的財(cái)政模型，課題組建議包括：①在國(guó)家層面，建立起多渠道投資的開(kāi)放存取財(cái)政模型。通過(guò)法規(guī)保障NSDI每年的常規(guī)投入，并強(qiáng)制要求政府部門(mén)應(yīng)用SDI數(shù)據(jù)和服務(wù)，不得重復(fù)建設(shè)；推進(jìn)在一些國(guó)家重要信息化項(xiàng)目中對(duì)SDI的應(yīng)用，如國(guó)家不動(dòng)產(chǎn)登記、地名普查、人口普查、經(jīng)濟(jì)普查等，通過(guò)應(yīng)用從這些主導(dǎo)部門(mén)中獲取經(jīng)費(fèi)支持；基于公共財(cái)政建立的地理空間數(shù)據(jù)，在不違反保密規(guī)定前提下，應(yīng)當(dāng)盡可能減少版權(quán)、價(jià)格等限制，更好地面向企業(yè)和公共開(kāi)放。②在地方（省、地級(jí)市、縣）層面，考慮到各地財(cái)政和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差異性，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有公共財(cái)政投資基礎(chǔ)上探索更多的公私合作機(jī)制。目前，基礎(chǔ)測(cè)繪經(jīng)費(fèi)保障了大部分地區(qū)小比例尺基礎(chǔ)地理自信息數(shù)據(jù)生產(chǎn)建庫(kù)，但大比例尺數(shù)據(jù)需要相關(guān)有實(shí)力的私營(yíng)公司的參與，以減少對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政的壓力。③最后，財(cái)政經(jīng)費(fèi)不應(yīng)當(dāng)僅僅用于數(shù)據(jù)獲取、軟硬件采購(gòu)建設(shè)工作，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)能力建設(shè)和宣傳溝通的經(jīng)費(fèi)投入，以提升社會(huì)對(duì)SDI的認(rèn)識(shí)和接受程度。

4.5 目標(biāo)4：建立開(kāi)放、標(biāo)準(zhǔn)、可靠的空間數(shù)據(jù)服務(wù)

數(shù)據(jù)質(zhì)量問(wèn)題是國(guó)際上SDI建設(shè)的共同問(wèn)題之一。根據(jù)Loenen等的同心圓環(huán)模型[15]，課題組建立了SDI數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)體系見(jiàn)表3，將SDI數(shù)據(jù)質(zhì)量從外到內(nèi)劃分為可知(可識(shí)別、可找到)、可得（可獲取、費(fèi)用可承擔(dān)）、可用（干凈、可靠、可管）3個(gè)同心圈層。為了建立開(kāi)放、標(biāo)準(zhǔn)、可靠的空間數(shù)據(jù)服務(wù)，課題組建議包括：①建立空間數(shù)據(jù)服務(wù)定期評(píng)估和報(bào)告機(jī)制，定期在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布空間數(shù)據(jù)服務(wù)報(bào)告，推進(jìn)空間數(shù)據(jù)及服務(wù)的評(píng)估和改善。②在不違背法律法規(guī)前提下，盡量加強(qiáng)空間數(shù)據(jù)服務(wù)的開(kāi)放性，提供數(shù)據(jù)下載功能。③推進(jìn)專(zhuān)題空間數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)建立和共享服務(wù)。

表3 中國(guó)SDI數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)體系建議Tab.3 The recommended data and service assessment framework of Chinese SDI

4.6 目標(biāo)5：增強(qiáng)溝通渠道

作為在不同利益相關(guān)者之間共享和交換空間數(shù)據(jù)的平臺(tái)，SDI的建設(shè)和應(yīng)用涉及到?jīng)Q策者、管理者、數(shù)據(jù)提供商、平臺(tái)商、用戶(hù)等龐大的群體。加強(qiáng)SDI溝通渠道有助于獲得參與各方的支持，在財(cái)政、政策、標(biāo)準(zhǔn)等方面取得一致，鼓勵(lì)更多參與，提升全社會(huì)的空間意識(shí)。溝通渠道包括能力建設(shè)和宣傳兩個(gè)部分。通過(guò)加強(qiáng)能力建設(shè)，有助于提升SDI建設(shè)者的技能水平，從決策者獲取財(cái)政和政策支持，提升地理門(mén)戶(hù)的能力和技能培訓(xùn)；通過(guò)加強(qiáng)SDI宣傳，鼓勵(lì)公共部門(mén)、私有單位和學(xué)界參與，加強(qiáng)國(guó)際合作和交流，以及增強(qiáng)全社會(huì)對(duì)空間的認(rèn)識(shí)。通過(guò)對(duì)中國(guó)SDI主要利益相關(guān)者進(jìn)行分類(lèi)，針對(duì)每一類(lèi)利益相關(guān)者制定針對(duì)性的溝通計(jì)劃，推進(jìn)中國(guó)SDI在全社會(huì)的宣傳。

5 結(jié)束語(yǔ)

構(gòu)建智慧中國(guó)是新時(shí)期測(cè)繪地理信息轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要內(nèi)容，需要對(duì)數(shù)字中國(guó)空間信息框架發(fā)展戰(zhàn)略開(kāi)展評(píng)估規(guī)劃，以實(shí)現(xiàn)數(shù)字中國(guó)向智慧中國(guó)的提升。本文基于SDI準(zhǔn)備度、數(shù)據(jù)中心適宜度、組織評(píng)價(jià)方法和綜合現(xiàn)狀評(píng)價(jià)方法的多角度評(píng)價(jià)體系對(duì)中國(guó)SDI現(xiàn)狀進(jìn)行了定量評(píng)價(jià)。基于調(diào)查問(wèn)卷獲取的253份有效反饋，分析當(dāng)前中國(guó)SDI存在的問(wèn)題和需求。針對(duì)重視數(shù)據(jù)和技術(shù)，相對(duì)忽略組織、政策等治理性的問(wèn)題，本文提出了智慧中國(guó)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，并從政策法規(guī)、機(jī)構(gòu)組織、財(cái)政框架、數(shù)據(jù)體系和溝通渠道五個(gè)方面形成了具體的目標(biāo)和實(shí)施建議。

致謝

本文相關(guān)研究獲得聯(lián)合國(guó)和國(guó)家測(cè)繪地理信息局“中國(guó)及其他發(fā)展中國(guó)家地理信息管理能力開(kāi)發(fā)”資助，以及比利時(shí)魯汶大學(xué)Joep Crompvoets教授和荷蘭代爾夫特理工大學(xué)Bastiaan van Loenen博士指導(dǎo)和幫助，在此致謝。