國外生態(tài)流量政策法規(guī)及啟示

陳昂, 王鵬遠(yuǎn), 吳淼, 孟現(xiàn)勇

(1.中國長江三峽集團(tuán)公司 水電環(huán)境研究院,北京 100012; 2.清華大學(xué) 土木水利學(xué)院,北京100084; 3.河海大學(xué) 水文水資源學(xué)院,江蘇 南京 210098; 4.中國水利水電科學(xué)研究院 流域水循環(huán)模擬與調(diào)控國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,北京 100038)

國外生態(tài)流量政策法規(guī)及啟示

陳昂1,2, 王鵬遠(yuǎn)1, 吳淼3, 孟現(xiàn)勇4

(1.中國長江三峽集團(tuán)公司 水電環(huán)境研究院,北京 100012; 2.清華大學(xué) 土木水利學(xué)院,北京100084; 3.河海大學(xué) 水文水資源學(xué)院,江蘇 南京 210098; 4.中國水利水電科學(xué)研究院 流域水循環(huán)模擬與調(diào)控國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,北京 100038)

系統(tǒng)地梳理了國外生態(tài)流量相關(guān)的政策法規(guī)及其主要內(nèi)容,識(shí)別了國外規(guī)定對(duì)生態(tài)流量過程的要求和河道內(nèi)生態(tài)基流的確定標(biāo)準(zhǔn)；通過梳理我國生態(tài)流量相關(guān)政策、法規(guī)、導(dǎo)則和指南，識(shí)別了我國目前存在的不足;通過分析國外生態(tài)流量政策法規(guī)對(duì)我國的啟示,提出了完善生態(tài)流量管理指南、實(shí)施生態(tài)流量分區(qū)分類差異化管理、完善河流生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測體系、加強(qiáng)全過程管理的建議。該研究可為生態(tài)流量紅線約束標(biāo)準(zhǔn)的制定提供依據(jù),促進(jìn)河流水能資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)流域可持續(xù)發(fā)展。

生態(tài)需水;生態(tài)基流;綠色水電;低影響水電;生態(tài)調(diào)度

筑壩使河流的生態(tài)環(huán)境發(fā)生顯著變化。與天然河流生態(tài)系統(tǒng)相比,筑壩河流的連通性、生境完整性及水文節(jié)律都受到了一定的影響[1-2]。下泄生態(tài)流量是河流生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)的關(guān)鍵指標(biāo),可在一定程度上保障區(qū)域或敏感河段的生態(tài)系統(tǒng)健康。洪水脈沖、河流連續(xù)體等理論的提出，以及河流健康指標(biāo)體系的發(fā)展，促進(jìn)了河流生態(tài)需水從維持河道內(nèi)一定水量到維持一定流量過程的轉(zhuǎn)變,為我國水利水電工程建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)及流域綜合調(diào)控提供了科學(xué)依據(jù)[3-5]。盡管我國在水利水電工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)、后評(píng)價(jià)及水庫調(diào)度運(yùn)行等方面已發(fā)布了一些指導(dǎo)性法規(guī)及準(zhǔn)則[6-7],但通常僅推薦了基本計(jì)算方法,未見對(duì)生態(tài)流量標(biāo)準(zhǔn)的明確規(guī)定,使確定生態(tài)流量時(shí)出現(xiàn)主觀化、隨意化和簡單化的現(xiàn)象[8-10]。由于不同國家學(xué)者對(duì)河道內(nèi)生態(tài)需水的認(rèn)識(shí)不同,環(huán)境流、生態(tài)基流、生態(tài)敏感需水等多個(gè)定義被引入到河道內(nèi)生態(tài)需水研究體系中,使管理實(shí)踐過程變得更加復(fù)雜化。

為此,本文系統(tǒng)地梳理了國內(nèi)外河道內(nèi)生態(tài)流量相關(guān)的政策法規(guī),總結(jié)了目前我國生態(tài)流量相關(guān)規(guī)定的不足,從不同國家和地區(qū)的規(guī)定中提煉出了對(duì)我國制定生態(tài)流量規(guī)范的啟示。為我國生態(tài)流量標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范的制定提供技術(shù)支撐。

1 國外政策法規(guī)

1.1 政策法規(guī)依據(jù)

國外生態(tài)流量方面的法律法規(guī)不斷完善,包括美國、加拿大、歐盟等在內(nèi)的許多國家或組織均頒布了保障生態(tài)流量的相關(guān)政策、法規(guī)或?qū)t(表1)。美國有11個(gè)州制訂了明確的水資源管理?xiàng)l例[11-12];法國《水法》保證了水資源的統(tǒng)一管理,將河流最小生態(tài)流量放在僅次于飲用水的優(yōu)先地位[13];澳大利亞在1999年、2002年、2006年和2011年頒布了一系列環(huán)境流導(dǎo)則來管理水資源,2004年4月,推行可持續(xù)的水資源管理政策提高了用水效率。有些國家(如德國)水資源較豐富,沒有全國統(tǒng)一的生態(tài)流量管理規(guī)定,水資源管理職權(quán)下放到各州甚至是區(qū)、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)[14]。加拿大生態(tài)流量的相關(guān)法律與政策主要有1970年的《水法》、1985年的《環(huán)境法》、1999年的《環(huán)境保護(hù)法》以及1987年的《聯(lián)邦水事政策》,各省水資源法律與政策未統(tǒng)一。坦桑尼亞通過頒發(fā)“用水許可證”來管理水資源,2009年的《水資源管理法》明確提出在頒發(fā)用水許可證時(shí)須考慮生態(tài)流量。除此之外,國際水電協(xié)會(huì)(International Hydropower Association,IHA)、世界銀行、聯(lián)合國等國際組織也頒布了與保障生態(tài)流量相關(guān)的政策文件,但尚沒有專門針對(duì)生態(tài)流量閾值作出規(guī)定,在標(biāo)準(zhǔn)確定和執(zhí)行方面存在一定不足。

表1 國外部分國家保障河道內(nèi)生態(tài)需水的政策法規(guī)

從國外保障生態(tài)流量的政策法規(guī)中看出,《水法》是保障各國水資源的基本依據(jù),《水資源法》是河流生態(tài)流量的重要管理依據(jù)。由于生態(tài)流量的時(shí)空差異特征,各國制訂了基于本國國情的生態(tài)流量管理制度或政策,尤其是基于生態(tài)流量適應(yīng)性管理方法的實(shí)踐,有效地保障了河流的生態(tài)健康。

1.2 政策法規(guī)內(nèi)容

國外政策法規(guī)主要有2類,一是設(shè)定生態(tài)用水底限的紅線約束管理規(guī)定,二是未設(shè)定生態(tài)用水底限的原則性管理規(guī)定。由于生態(tài)流量涉及多方面內(nèi)容,本文僅梳理了國外部分國家明確規(guī)定河道內(nèi)生態(tài)基流具體數(shù)值的相關(guān)法律、法規(guī)內(nèi)容，見表2。作為評(píng)價(jià)水電站環(huán)境影響的標(biāo)準(zhǔn),美國低影響水電認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)從水質(zhì)、魚道和魚類保護(hù)、瀕危物種保護(hù)等8個(gè)方面設(shè)立水電站的生態(tài)流量，以降低環(huán)境不利影響,如佛羅里達(dá)州的水管理委員會(huì)從流量、持續(xù)時(shí)間和頻率方面設(shè)定了生態(tài)基流閾值,同時(shí)獲認(rèn)證的水電站通過“自愿綠色電力購買計(jì)劃”加價(jià)銷售[15-16]。歐盟水框架指令規(guī)定必須采取補(bǔ)救措施,建立過魚設(shè)施，保障其洄游遷涉[17-18]。澳大利亞在2007年的《水法》中作了原則性要求,在《水資源法》中進(jìn)行了比較詳細(xì)的說明。南非通過建筑堆塊法(Building Block Method,BBM)確定生態(tài)流量,解決很多河流生態(tài)問題,最新流量由一組河流專家確定,但需要長時(shí)間修正。英國在1963年的《水資源法》、1989年的《水法》、1991年的《水資源法》、1990年的《環(huán)境保護(hù)法》和2003年的《水法》中也都作出了對(duì)最小可接受流量的規(guī)定,水庫下泄水量不能低于當(dāng)局規(guī)定的最小流量,通常用自然狀態(tài)下的低流量指標(biāo)Q95確定環(huán)境流量,干旱年流量用年平均最小流量指標(biāo)[19]。法國基本以多年平均流量的10%作為生態(tài)基流[20]。保加利亞《水法》第117條規(guī)定河道內(nèi)生態(tài)需水量不應(yīng)小于75%保證率的月平均流量[21-22]。加拿大的大西洋四省(Atlantic Canada)規(guī)定,25%的平均流量作為保護(hù)水生生物的最小流量。由于缺少監(jiān)測數(shù)據(jù),西班牙通常用年平均流量的10%作為河流最小生態(tài)流量。智利對(duì)生態(tài)流量上限的規(guī)定是最大不應(yīng)大于年平均流量的40%。

瑞士《水保護(hù)法》規(guī)定的生態(tài)基流是與Q347流量值相對(duì)應(yīng)的、必須保證的最小流量值,同時(shí)需要考慮例外情況和利益權(quán)衡。2001年，瑞典建立的“綠色水電”認(rèn)證制度,通過最小流量、調(diào)峰、水庫、泥沙、水電站建筑物設(shè)計(jì)5個(gè)方面的管理措施促進(jìn)了河道內(nèi)生態(tài)基流的改善,并將最小流量與發(fā)電經(jīng)濟(jì)收益相結(jié)合,目前執(zhí)行的最小流量標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于5%發(fā)電收益的流量[23-25]。瑞典《環(huán)境法》規(guī)定優(yōu)先保證發(fā)電機(jī)組最小流量,以確保魚類種群的可持續(xù)性生存[26]。有些電站為改善魚類棲息地和魚類遷徙,通過政府資金補(bǔ)償?shù)念~度甚至大于20%的發(fā)電收益。

表2 國外部分國家關(guān)于生態(tài)流量的政策法規(guī)

從國外生態(tài)流量政策法規(guī)的內(nèi)容可以看出,國外規(guī)定的生態(tài)流量閾值大多為多年平均流量或?qū)崪y徑流量的10%,但最大不超過40%,其他規(guī)定內(nèi)容也有采用Q95或Q347指標(biāo)的例子。

2 對(duì)我國的啟示

2.1 我國生態(tài)流量管理的有關(guān)規(guī)定

我國生態(tài)流量研究與管理實(shí)踐起步較晚，相關(guān)規(guī)定如圖1所示。2005年以前,未形成統(tǒng)一的生態(tài)流量管理規(guī)定。2005年以后,以《水電水利建設(shè)項(xiàng)目河道生態(tài)用水、低溫水和過魚設(shè)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)指南(試行)》(簡稱《指南》)《關(guān)于加強(qiáng)水電建設(shè)環(huán)境保護(hù)工作的通知》等文件為指導(dǎo),以河道控制斷面多年平均流量的10%作為生態(tài)流量審批的約束紅線,生態(tài)流量管理要求日益提高。隨后,《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水電建設(shè)環(huán)境保護(hù)工作的通知》《關(guān)于深化落實(shí)水電開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施的通知》等文件,提出在流域水電開發(fā)的規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作和水電建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理過程中，加強(qiáng)落實(shí)生態(tài)流量保護(hù)措施的要求和不斷完善下泄生態(tài)流量過程和泄放保障措施要求,使生態(tài)和流量管理內(nèi)容不斷完善。加強(qiáng)水電項(xiàng)目建設(shè)的全過程監(jiān)管,對(duì)環(huán)境影響較大的水電建設(shè)項(xiàng)目，運(yùn)行3～5 a應(yīng)組織開展環(huán)境影響后評(píng)價(jià),對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)已批復(fù)、項(xiàng)目已核準(zhǔn)(審批)的水電工程,經(jīng)回顧性研究或環(huán)境影響后評(píng)價(jià)確定須補(bǔ)設(shè)或優(yōu)化生態(tài)流量泄放措施,同時(shí)確定蓄水期及運(yùn)行期生態(tài)流量專用泄放設(shè)施及保障措施,明確了生態(tài)流量過程和泄放方案,電網(wǎng)調(diào)度中應(yīng)參照電站最小下泄生態(tài)流量進(jìn)行生態(tài)調(diào)度,研究將生態(tài)流量納入建立“綠色水電”指標(biāo)體系和認(rèn)證制度中。

圖1 我國生態(tài)流量相關(guān)管理規(guī)定

2.2 我國現(xiàn)狀生態(tài)流量管理規(guī)定中存在的問題

盡管管理過程中制訂了諸多規(guī)定,但管理實(shí)踐過程中仍面臨很多問題,尤其是涉及到多部門交叉管理職責(zé)范圍的內(nèi)容,往往存在管理難的問題。

1)生態(tài)流量技術(shù)體系有待完善。生態(tài)流量計(jì)算方法需要根據(jù)不同區(qū)域的實(shí)際情況確定參數(shù),適用的計(jì)算方法亦不相同。目前,確定不同區(qū)域生態(tài)流量時(shí)存在一定隨意性。如何科學(xué)量化各項(xiàng)參數(shù)、定量評(píng)價(jià)生態(tài)流量、規(guī)范評(píng)估依據(jù),是生態(tài)流量管理亟須解決的問題。生態(tài)流量保障措施效果評(píng)價(jià)困難,生態(tài)流量計(jì)算方法缺乏對(duì)下游生態(tài)系統(tǒng)特征用水、特殊時(shí)期用水的考慮。未能將生態(tài)流量納入到水資源開發(fā)與配置的總體布局中考慮,生態(tài)流量泄放過程未能納入常規(guī)水庫調(diào)度規(guī)程中,未能建立生態(tài)流量保證率與生態(tài)庫容的概念,難以保障特殊時(shí)段的下泄生態(tài)流量。

2)流域內(nèi)保護(hù)措施實(shí)踐存在不均衡。從行業(yè)看,建設(shè)單位為企業(yè)的水電行業(yè),措施落實(shí)情況較好；而建設(shè)單位為相關(guān)政府部門的水利、交通航運(yùn)等行業(yè),受部門環(huán)保理念、財(cái)政資金等制約,措施落實(shí)相對(duì)較差。從時(shí)間上看,2005年以后的項(xiàng)目環(huán)保措施要求得到加強(qiáng),落實(shí)也相對(duì)較好；2005年以前建設(shè)的項(xiàng)目保護(hù)措施要求較弱,尤其是20世紀(jì)八九十年代建設(shè)的項(xiàng)目,基本沒有相關(guān)要求,這些歷史欠賬已經(jīng)成為流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的短板。從項(xiàng)目規(guī)模上看,大型項(xiàng)目措施要求完善、落實(shí)較好,小型項(xiàng)目措施要求較少、落實(shí)較差。從具體措施上看,涉及地方政府職責(zé)的棲息地保護(hù)等措施,落實(shí)存在一定難度,而企業(yè)自身能夠落實(shí)的其他措施,落實(shí)較好。

3)環(huán)保措施落實(shí)與監(jiān)管不到位。從當(dāng)前掌握的情況看,針對(duì)環(huán)保措施,建設(shè)期的監(jiān)管薄弱,而運(yùn)營期的監(jiān)管基本處于空白,全過程的監(jiān)管體系尚未建立。這就導(dǎo)致很多建設(shè)單位在建設(shè)期不按照環(huán)境影響評(píng)價(jià)要求進(jìn)行設(shè)計(jì)和施工；或通過環(huán)保竣工驗(yàn)收后,運(yùn)行期擅自停止環(huán)保措施的運(yùn)營或弱化日常運(yùn)營管理。大量項(xiàng)目由地方環(huán)保部門審批,河流分割管理導(dǎo)致難以形成整體保護(hù)體系,地方各級(jí)環(huán)保部門受限于地方政府,往往難以把控其所審批項(xiàng)目的環(huán)保要求等,難以形成整體的保護(hù)體系和思路。

2.3 國外政策法規(guī)的啟示

1)明確生態(tài)流量內(nèi)涵,完善生態(tài)流量管理指南。借鑒國外生態(tài)流量管理經(jīng)驗(yàn),在我國已有政策法規(guī)基礎(chǔ)上,明確生態(tài)流量內(nèi)涵及管理保護(hù)目標(biāo),識(shí)別統(tǒng)一的管理共性指標(biāo)與區(qū)域特性指標(biāo),形成水利水電工程生態(tài)流量指標(biāo)體系,建立生態(tài)流量管理指標(biāo)數(shù)據(jù)庫,完善生態(tài)流量泄放評(píng)估過程;完善我國生態(tài)流量管理指南,健全工程建設(shè)前、后生態(tài)流量紅線標(biāo)準(zhǔn),建立基于壩下河道生態(tài)系統(tǒng)敏感目標(biāo)的工程運(yùn)行期生態(tài)流量適應(yīng)性管理制度,從政策法規(guī)層面規(guī)范生態(tài)流量管理。

2)繪制水庫工程分類名錄,實(shí)施分區(qū)分類差異化管理。根據(jù)我國不同區(qū)域生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)及水庫工程特征,考慮壩下河段重要保護(hù)目標(biāo)、水庫工程類型、水庫調(diào)節(jié)性能等多項(xiàng)指標(biāo),建立面向生態(tài)流量適應(yīng)性管理的水庫工程分類名錄,繪制分區(qū)分類差異化的生態(tài)流量約束紅線。充分考慮水利工程與水電工程的差異性,引水式、堤壩式與混合式電站的差異性,區(qū)別調(diào)水工程與常規(guī)水電站生態(tài)流量的差異性?？紤]年內(nèi)豐、平、枯水期的水文過程差異,以生態(tài)流量過程約束代替生態(tài)流量閾值約束,將生態(tài)流量過程線納入水庫調(diào)度規(guī)程,提出生態(tài)調(diào)節(jié)庫容要求。

3)落實(shí)生態(tài)流量保障措施,完善河流生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測體系。國內(nèi)水利水電工程現(xiàn)有生態(tài)流量泄放措施多樣,實(shí)際運(yùn)行的泄放效果缺乏跟蹤監(jiān)測,未形成有效的壩下生態(tài)監(jiān)測體系,壩下河道生態(tài)環(huán)境狀況與預(yù)測結(jié)果差距較大。應(yīng)逐步完善生態(tài)流量保障措施與生態(tài)流量監(jiān)測體系建設(shè),根據(jù)目前生態(tài)流量下泄方式,完善生態(tài)流量保障措施。加強(qiáng)生態(tài)流量監(jiān)測措施建設(shè),保障泄放的水量與水質(zhì),建立生態(tài)流量自動(dòng)測報(bào)和遠(yuǎn)程傳輸系統(tǒng)。同時(shí),根據(jù)不同生態(tài)流量保護(hù)目標(biāo)監(jiān)測結(jié)果,開展泄水過程優(yōu)化研究。

4)建立生態(tài)流量適應(yīng)性管理機(jī)制,加強(qiáng)全過程管理。盡快建立水庫生態(tài)調(diào)度準(zhǔn)則和生態(tài)補(bǔ)償措施,完善以生態(tài)流量保護(hù)目標(biāo)為主的河流生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測與水庫生態(tài)調(diào)度實(shí)踐,通過不斷開展水利水電工程的環(huán)境影響后評(píng)價(jià)調(diào)整生態(tài)流量。督促各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門加強(qiáng)水利水電類建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)期全過程監(jiān)管,加大對(duì)違法項(xiàng)目的查處力度。建議制定生態(tài)類項(xiàng)目運(yùn)營期環(huán)境監(jiān)管制度和監(jiān)督技術(shù)指南,強(qiáng)化運(yùn)營期監(jiān)督管理。加強(qiáng)此類項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)工作,加強(qiáng)魚類保護(hù)措施效果評(píng)估,不斷優(yōu)化相關(guān)措施。建立獎(jiǎng)懲機(jī)制,通過經(jīng)濟(jì)、區(qū)域限批等多種手段,激發(fā)建設(shè)單位強(qiáng)化措施落實(shí)和效果發(fā)揮的積極性。

3 結(jié)語

目前，我國河道內(nèi)生態(tài)需水的政策法規(guī)難以保障快速發(fā)展的河流水能資源開發(fā)利用的要求。本文對(duì)國外相關(guān)政策法規(guī)的梳理,旨在為盡快制定我國河道內(nèi)生態(tài)需水標(biāo)準(zhǔn)、建立河道內(nèi)生態(tài)基流約束紅線提供理論依據(jù)和政策建議。制定科學(xué)合理的河道內(nèi)生態(tài)需水規(guī)范,指導(dǎo)河流生態(tài)修復(fù)及保護(hù),從法律層面規(guī)范河流的開發(fā)與保護(hù)是可持續(xù)發(fā)展的必然選擇,盡快建立筑壩河流生態(tài)調(diào)度機(jī)制和補(bǔ)償措施的政策法規(guī)體系。

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EcologicalFlowPoliciesandRegulationsReviewandEnlightenment

CHEN Ang1,2, WANG Pengyuan1, WU Miao3, MENG Xianyong4

(1.Institute of Hydropower and Environment Research, China Three Gorges Corporation, Beijing 100012, China;2.School of Civil Engineering, Tsinghua University, Beijing 100084, China;3.College of Hydrology and Water Resources, Hohai University, Nanjing 210098, China;4.State Key Laboratory of Simulation and Regulation of Water Cycle in River Basin,China Institute of Water Resources and Hydropower Research, Beijing 100038, China)

In this paper, domestic and international policies and related regulations ecological flow and their main content were reviewed, the requirement of ecological flow regime and the criteria of ecological basic flow in river were recognized abroad. By reviewing Chinese policies, laws, regulation and guidelines, their shortages were identified. Through the analysis for foreign ecological flow policies and regulations and enlightenment on China, we put forward some suggestions about improving the guidelines of ecological flow management, implementing different management for divided and classified ecological flow, improving the monitoring system of river ecosystem and strengthening whole process management. The results provides the basis for making the constraint standards of ecological basic flow, the standards can coordinate the relations of the development for river water resources with environment protection, and will benefit to realize the sustainable development of river basin.

ecological water requirement; ecological basic flow; green hydropower; low impact hydropower; ecological operation

2016-12-08

中國博士后科學(xué)基金資助項(xiàng)目(2016M592404);中國長江三峽集團(tuán)公司資助項(xiàng)目(0799556,0799564)。

陳昂(1989—),男,內(nèi)蒙古赤峰人,博士后,從事生態(tài)水文學(xué)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面的研究。E-mail:chen_ang@ctg.com.cn。

10.3969/j.issn.1002-5634.2017.05.006

TV213.4

A

1002-5634(2017)05-0049-05

(責(zé)任編輯宰松梅)