我國水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制框架研究

張叢林 ，喬海娟 ，董磊華

（1.中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，100190，北京；2.水利部農(nóng)村電氣化研究所，310012，杭州；3.中國電建集團(tuán)北京勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司，100024，北京；4.水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，100011，北京）

我國水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制框架研究

張叢林1，喬海娟2，董磊華3，4

（1.中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，100190，北京；2.水利部農(nóng)村電氣化研究所，310012，杭州；3.中國電建集團(tuán)北京勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司，100024，北京；4.水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，100011，北京）

目前，我國水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作取得了一些進(jìn)展，但也存在一些問題?；谝延袑?shí)踐成果，從法律法規(guī)、補(bǔ)償資金、補(bǔ)償方式以及理論研究等方面分析了存在的問題，繼而從主要目標(biāo)、基本原則、有關(guān)概念、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償客體、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等方面闡明了改革思路，提出了構(gòu)建水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的總體框架，并有針對性地提出了相關(guān)政策建議。

水流；生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償；框架；改革思路；政策建議

一、研究現(xiàn)狀

水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的重要內(nèi)容，是加快水資源領(lǐng)域生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，是逐步實(shí)現(xiàn)對水生態(tài)、水環(huán)境消費(fèi)的“約束”和相關(guān)保護(hù)行為的“激勵(lì)”，為水安全提供保障。建立水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，有利于平衡保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，使各利益相關(guān)方公平、協(xié)調(diào)發(fā)展。

構(gòu)建水流生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)水治理體系和治理能力現(xiàn)代化，已經(jīng)成為水資源領(lǐng)域生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一，越來越受到黨和國家的高度重視，但各方面工作進(jìn)展不盡相同（見表 1）。

二、存在的問題

1.缺少國家層面的法律法規(guī)依據(jù)

有關(guān)水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定散見于有關(guān)法律法規(guī)中，僅有原則性、鼓勵(lì)性內(nèi)容而無具體的財(cái)稅和體制機(jī)制等安排條款。對于江河源頭區(qū)和集中式飲用水水源地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償以及重要水生態(tài)修復(fù)治理生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，所涉及的補(bǔ)償主體和補(bǔ)償客體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等均未在國家層面法律法規(guī)中得到充分說明。

2.補(bǔ)償資金來源較為單一、總量不足且持續(xù)性較差

實(shí)踐中，各地實(shí)施水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償所需資金主要通過申請財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或生態(tài)工程項(xiàng)目撥款實(shí)現(xiàn)，缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性。

對水流生態(tài)系統(tǒng)的整體性考慮不足，補(bǔ)償工作偏重于經(jīng)濟(jì)價(jià)值而較少考慮其固有的生態(tài)價(jià)值?？傮w補(bǔ)償范圍狹窄、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，不同領(lǐng)域的資金存在重疊使用或使用不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象。

本應(yīng)在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中居重要地位的“受益者付費(fèi)，保護(hù)者受償”的責(zé)權(quán)統(tǒng)一的市場化運(yùn)行機(jī)制未能全面構(gòu)建。

3.補(bǔ)償方式較為單一

水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主要以有時(shí)效性的生態(tài)建設(shè)工程為載體，以資金補(bǔ)償為主，以政策補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、智力補(bǔ)償?shù)葹檩o。這種補(bǔ)償方式?jīng)]有實(shí)現(xiàn)保護(hù)和發(fā)展的協(xié)調(diào)，更沒有實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)方的廣泛參與，使得受補(bǔ)償區(qū)域自我積累、自我創(chuàng)新、自我發(fā)展的“造血”功能嚴(yán)重弱化。

4.理論研究滯后于實(shí)踐工作

總體來看，我國水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的總體框架尚未建立。對水土保持生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償概念、標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施途徑等缺乏深入、系統(tǒng)的研究，對與能源開發(fā)相關(guān)的水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究滯后于實(shí)踐需要。

我國重要水生態(tài)修復(fù)治理生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)娜舾申P(guān)鍵科學(xué)問題研究尚不深入，包括：概念的明確和細(xì)化、水生態(tài)功能區(qū)的空間劃定、補(bǔ)償主體和客體的識別、指標(biāo)體系的構(gòu)建和量化、監(jiān)測方法的建立、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定等。

區(qū)域間橫向水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的研究相對滯后，由區(qū)域間各利益相關(guān)方廣泛參與的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制尚未完全建立。

三、改革思路

1.主要目標(biāo)

建立水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，總體目標(biāo)是平衡涉水開發(fā)利用與保護(hù)修復(fù)行為之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展。其各組成部分的目標(biāo)為：

①實(shí)施大江大河重要蓄滯洪區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，旨在保障蓄滯洪區(qū)的正常運(yùn)用，確保受洪水威脅的重點(diǎn)地區(qū)的防洪安全，并使蓄滯洪區(qū)內(nèi)居民于災(zāi)后迅速恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序和水平。

②建立江河源頭區(qū)和集中式飲用水水源地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，目的是有效調(diào)動(dòng)江河源頭區(qū)和集中式飲用水水源地以及受水地區(qū)的積極性，加強(qiáng)水源保護(hù)，確保水質(zhì)、水量達(dá)標(biāo)。

③實(shí)施水土保持生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，旨在有效協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，促進(jìn)水土流失預(yù)防和治理，改善生態(tài)環(huán)境。

④建立重要水生態(tài)修復(fù)治理生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，目的是推進(jìn)江河湖庫水生態(tài)修復(fù)和保護(hù)，維護(hù)國家水生態(tài)安全，保持和提高水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。

2.基本原則

權(quán)責(zé)統(tǒng)一，合理補(bǔ)償?？茖W(xué)界定保護(hù)者與受益者權(quán)利義務(wù)，加快形成受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行機(jī)制。

表1 各類型水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐進(jìn)展

政府主導(dǎo)，社會(huì)參與。由政府加強(qiáng)制度建設(shè)，完善法規(guī)政策，創(chuàng)新體制機(jī)制，拓寬補(bǔ)償渠道，加大政府購買服務(wù)力度，引導(dǎo)社會(huì)公眾積極參與。

統(tǒng)籌兼顧，轉(zhuǎn)型發(fā)展。將水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃、集中連片特困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)等有機(jī)結(jié)合，逐步提高受補(bǔ)償區(qū)域基本公共服務(wù)水平，促進(jìn)其轉(zhuǎn)型綠色發(fā)展。

3.基本理念

水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是指由于行為主體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，增強(qiáng)或削弱了涉水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，對其他利益相關(guān)方產(chǎn)生影響，從而在利益相關(guān)方之間進(jìn)行利益調(diào)整的一種方式。水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制包括以下方面：

①大江大河重要蓄滯洪區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是指大江大河蓄滯洪區(qū)由于承擔(dān)防御洪水保障安全功能，必須分蓄洪水而使得當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展機(jī)會(huì)受到一定限制等情況，政府從資金、實(shí)物等方面給予特殊優(yōu)惠，確保當(dāng)?shù)鼐用裆钏降玫奖Ｕ系南嚓P(guān)活動(dòng)的總稱。

②江河源頭區(qū)和集中式飲用水水源地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是指運(yùn)用資金、實(shí)物、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)等補(bǔ)償方式，讓生態(tài)服務(wù)的受益者對生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)者提供補(bǔ)償，以期維持和改善江河源頭區(qū)和集中式飲用水水源區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

③水土保持生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是指通過調(diào)整水土保持相關(guān)群體之間的利益關(guān)系，對自然生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行適度干預(yù)，以有效預(yù)防和控制水土流失，實(shí)現(xiàn)水土資源的可持續(xù)利用和生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)與改善。根據(jù)水土流失發(fā)生發(fā)展特點(diǎn)、利益相關(guān)方關(guān)系和防治對策的不同，可分為預(yù)防和治理類以及生產(chǎn)建設(shè)類：

前者主要適用于：在對于國家和區(qū)域生態(tài)安全具有重要作用的區(qū)域，由于具有發(fā)生水土流失的潛在風(fēng)險(xiǎn)，原狀地貌一旦破壞，生態(tài)恢復(fù)十分困難；或在土壤侵蝕強(qiáng)度為輕度以上的區(qū)域，水土流失主要由歷史或自然原因造成，責(zé)任主體不明確。

后者主要適用于：在容易發(fā)生水土流失的區(qū)域開展生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目或活動(dòng)，損壞水土保持設(shè)施和地貌植被，加劇土壤侵蝕或存在造成水土流失的風(fēng)險(xiǎn)。

④重要水生態(tài)修復(fù)治理生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是指對流域水生態(tài)保護(hù)修復(fù)以及開發(fā)建設(shè)引起的水生態(tài)系統(tǒng)功能作用改變引發(fā)的損益關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)，以保持和增強(qiáng)水生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能。根據(jù)流域水生態(tài)系統(tǒng)的特點(diǎn)、利益相關(guān)方活動(dòng)類型和造成的影響，可分為保護(hù)與修復(fù)類以及開發(fā)與建設(shè)類：

前者主要適用于：水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能必須得到保護(hù)的區(qū)域，或由于自然或人為原因，導(dǎo)致水生態(tài)惡化，水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能受到嚴(yán)重影響，但難以追溯責(zé)任主體的區(qū)域。

后者主要適用于：行為主體以獲取經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益為主要目標(biāo)，在開發(fā)流域自然資源或進(jìn)行生產(chǎn)建設(shè)的過程中，降低了水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的區(qū)域。

4.補(bǔ)償主體、客體和范圍

（1）大江大河重要蓄滯洪區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

補(bǔ)償主體：原則上應(yīng)以中央財(cái)政和省級財(cái)政為主進(jìn)行補(bǔ)償，但應(yīng)積極吸引更多利益相關(guān)方作為補(bǔ)償主體參與補(bǔ)償。

補(bǔ)償客體：因蓄滯洪水而受益的地方政府，生活在大江大河重要蓄滯洪區(qū)的企業(yè)、團(tuán)體和個(gè)人。

補(bǔ)償范圍：因大江大河重要蓄滯洪區(qū)運(yùn)用帶來的居民生命、健康和財(cái)產(chǎn)損失。

（2）江河源頭區(qū)和集中式飲用水水源地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

補(bǔ)償主體：一切從江河源頭區(qū)和集中式飲用水水源地保護(hù)中受益的單位和個(gè)人，主要包括：中央政府、江河源頭區(qū)和集中式飲用水水源地地方政府以及受水地區(qū)的單位和個(gè)人。其中，中央政府對跨流域、跨區(qū)域的調(diào)水工程水源和國家重要水源地負(fù)有補(bǔ)償義務(wù)；提供清潔的水源是江河源頭區(qū)和集中式飲用水水源地地方政府應(yīng)盡的職責(zé)，當(dāng)?shù)卣鄳?yīng)當(dāng)對從事生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的單位和個(gè)人提供補(bǔ)償。

補(bǔ)償客體：在江河源頭區(qū)和集中式飲用水水源地，為保障水資源可持續(xù)利用而做出發(fā)展?fàn)奚膯挝缓蛡€(gè)人，主要包括地方政府、企業(yè)和居民。

補(bǔ)償范圍：考慮到現(xiàn)實(shí)可操作性，現(xiàn)階段補(bǔ)償范圍主要關(guān)注由江河源頭區(qū)和集中式飲用水水源地所提供的水質(zhì)和水量。

（3）水土保持生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

①預(yù)防和治理類水土保持生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償

補(bǔ)償主體：享受保護(hù)與治理行為帶來生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能保持和改善的受益者，包括中央政府、其他因水土流失預(yù)防和治理而受益的單位和個(gè)人。

補(bǔ)償客體：開展水土流失預(yù)防和治理的單位和個(gè)人，或發(fā)展權(quán)利因水土流失預(yù)防和治理而受限的單位和個(gè)人。

②生產(chǎn)建設(shè)類水土保持生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償

補(bǔ)償主體：因開展生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，損壞水土保持設(shè)施和地貌植被、不能恢復(fù)原有水土保持功能的生產(chǎn)建設(shè)單位和個(gè)人。

補(bǔ)償客體：因水土保持功能降低或喪失受到直接和間接負(fù)面影響的單位和個(gè)人。

補(bǔ)償范圍：水土保持服務(wù)功能，包括凈化水質(zhì)、涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、維持土地生產(chǎn)力、環(huán)境景觀等。

（4）重要水生態(tài)修復(fù)治理生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

①保護(hù)與修復(fù)類水生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償

補(bǔ)償主體：享受水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)帶來水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能保持和改善的受益者，主要包括中央政府、其他因水生態(tài)保護(hù)和修復(fù)而受益的單位和個(gè)人。

補(bǔ)償客體：開展水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作的單位和個(gè)人，或發(fā)展權(quán)利因水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)而受限的單位和個(gè)人。

②開發(fā)與建設(shè)類水生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償

補(bǔ)償主體：因開發(fā)與建設(shè)活動(dòng)，致使水生態(tài)惡化，不能恢復(fù)原有水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的生產(chǎn)建設(shè)單位和個(gè)人。

補(bǔ)償客體：因水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能降低或喪失受到直接和間接負(fù)面影響的單位和個(gè)人。

補(bǔ)償范圍：水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，包括維持生物多樣性、景觀休閑、水文調(diào)節(jié)、環(huán)境調(diào)節(jié)等。

5.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

各種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定方法各具特點(diǎn)，應(yīng)根據(jù)實(shí)際問題，將不同方法相互結(jié)合，取長補(bǔ)短，以得到較為合理的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（見表2）。

水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定方法主要包括：①定值補(bǔ)償。指對農(nóng)作物和經(jīng)濟(jì)林等實(shí)行的畝均定值補(bǔ)償、對專業(yè)養(yǎng)殖實(shí)行的分類定值補(bǔ)償?shù)?。②?shí)物價(jià)格補(bǔ)償。指根據(jù)實(shí)物價(jià)格按照一定比例實(shí)行的補(bǔ)償。③生命健康補(bǔ)償。對因?qū)嵤┺D(zhuǎn)移致病、致傷的蓄滯洪區(qū)常住人口，通過協(xié)商由財(cái)政負(fù)擔(dān)其部分醫(yī)療費(fèi)用；對因?qū)嵤┺D(zhuǎn)移致死的蓄滯洪區(qū)常住人口，通過協(xié)商由財(cái)政給予適當(dāng)數(shù)額補(bǔ)償。④生態(tài)功能服務(wù)價(jià)值法。指根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)提供的各種生態(tài)功能實(shí)行的補(bǔ)償。⑤生態(tài)保護(hù)成本法。生態(tài)保護(hù)成本包括直接成本和機(jī)會(huì)成本。直接成本為保護(hù)和治理生態(tài)環(huán)境而投入的建設(shè)成本和管理成本；機(jī)會(huì)成本為保護(hù)生態(tài)環(huán)境所犧牲掉的一系列發(fā)展機(jī)會(huì)，計(jì)算中選取可行的經(jīng)濟(jì)效益最大的替代方案。⑥水質(zhì)—水量補(bǔ)償法。指綜合考慮水質(zhì)和水量兩個(gè)指標(biāo)來計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行超標(biāo)罰款、達(dá)標(biāo)補(bǔ)償?shù)姆椒?。⑦支付意愿法。指采用直接調(diào)查或問卷的方式，了解補(bǔ)償主體對生態(tài)環(huán)境保護(hù)所產(chǎn)生成本的支付意愿，或?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境質(zhì)量下降所造成損失的賠償意愿。

表2 水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法

表3 水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式

圖1 水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制框架

6.補(bǔ)償方式

對補(bǔ)償客體實(shí)施的水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)是機(jī)制化、長效性的，不同補(bǔ)償方式有各自的適用范圍，在實(shí)踐中應(yīng)因地、因時(shí)制宜，將不同補(bǔ)償方式結(jié)合運(yùn)用，相互補(bǔ)充（見表3）。

7.總體框架

基于以上分析，提出建立我國水流生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架（見圖1）。

四、政策建議

1.對相關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行修訂

（1）加快制定《水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》

明確水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、補(bǔ)償范圍、資金來源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、績效評估機(jī)制、相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)以及責(zé)任追究機(jī)制等。

建立利益相關(guān)方之間良性的互動(dòng)機(jī)制和全社會(huì)參與的社會(huì)資本投入市場化機(jī)制。

（2）對水土保持生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)的規(guī)范性文件進(jìn)行修訂

在《水土保持法》中增加預(yù)防和治理類水土保持生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)條款，在《水土保持法實(shí)施條例》中對有關(guān)內(nèi)容具體化，明確其補(bǔ)償主體、補(bǔ)償客體、補(bǔ)償方式等。

在《水土保持費(fèi)征收使用管理辦法》中明確預(yù)防和治理類水土保持生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償費(fèi)的征收、繳庫、使用管理和法律責(zé)任等內(nèi)容。

在 《水土保持補(bǔ)償費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》中增加預(yù)防和治理類水土保持生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

（3）完善與重要水生態(tài)修復(fù)治理生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)的規(guī)范性文件

在開展試點(diǎn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在《水法》《水污染防治法》修訂時(shí)增加重要水生態(tài)修復(fù)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制相關(guān)的條款。

編制《重要水生態(tài)修復(fù)治理生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施辦法》，對補(bǔ)償主體和補(bǔ)償客體、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等內(nèi)容作出規(guī)定。

修訂《全國主體功能區(qū)劃》，補(bǔ)充重要水生態(tài)功能區(qū)的相關(guān)內(nèi)容，或由水行政主管部門組織編制《全國重要江河湖泊水生態(tài)功能區(qū)劃》。

2.積極拓展補(bǔ)償資金來源并擴(kuò)大資金規(guī)模

（1）設(shè)立水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金

由補(bǔ)償資金建立資金池，同時(shí)廣泛吸收國內(nèi)外社會(huì)資本和公益捐款，建立水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金，聘請專業(yè)基金公司進(jìn)行管理，既可對生態(tài)保護(hù)工作提供資金支持，又可以投資生態(tài)友好型項(xiàng)目，還可以購買國家債券等低風(fēng)險(xiǎn)投資實(shí)現(xiàn)保值、增值，從而形成持久、穩(wěn)定的資金來源。

（2）適當(dāng)擴(kuò)大大江大河重要蓄滯洪區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償范圍

2010年1月頒布的《國家蓄滯洪區(qū)修訂名錄》距今已有7年，應(yīng)根據(jù)最新情況進(jìn)行修訂。對于未被列入《國家蓄滯洪區(qū)修訂名錄》但在特殊或緊急情況下破口或開閘運(yùn)用的蓄滯洪區(qū)，也應(yīng)參照執(zhí)行國家相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

應(yīng)結(jié)合農(nóng)村實(shí)際情況，將糧食和土地生產(chǎn)力等列入補(bǔ)償范圍。

對大江大河重要蓄滯洪區(qū)內(nèi)的居民，在轉(zhuǎn)移過程中因?yàn)?zāi)致病、致傷，應(yīng)由國家和省級政府給予必要的醫(yī)療救助；因?yàn)?zāi)致死的，由國家和省級政府給予適當(dāng)補(bǔ)償。

（3）拓展補(bǔ)償資金來源，增加資金投入規(guī)模

鼓勵(lì)補(bǔ)償主體和補(bǔ)償客體在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上簽訂協(xié)議，實(shí)施橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。

創(chuàng)新補(bǔ)償資金來源，從礦產(chǎn)資源開采、能源開發(fā)、水電企業(yè)發(fā)電等收入中提取一定比例的資金，作為水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金。

3.探索多樣化補(bǔ)償方式

（1）創(chuàng)新大江大河重要蓄滯洪區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式

建議根據(jù)蓄滯洪區(qū)的運(yùn)用概率，分類施策：對于運(yùn)用概率相對較低的蓄滯洪區(qū)，可以允許適度、有序發(fā)展，蓄滯洪區(qū)運(yùn)用后給予合理補(bǔ)償；對于運(yùn)用概率相對較高、具備移民條件的蓄滯洪區(qū)，應(yīng)鼓勵(lì)居民搬遷安置，由國家和省級政府對蓄滯洪區(qū)周邊地區(qū)采取政策傾斜，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，吸納移民；對于運(yùn)用概率較高、但不具備大規(guī)模移民條件的蓄滯洪區(qū)，應(yīng)嚴(yán)格控制人口規(guī)模，同時(shí)在稅收、生產(chǎn)和生活資料、資金等方面給予適當(dāng)補(bǔ)償。

加強(qiáng)對洪水保險(xiǎn)的研究，加快基礎(chǔ)工作進(jìn)度，建立有法律法規(guī)保障，并能與蓄滯洪區(qū)居民收入水平相適應(yīng)的、操作規(guī)范的洪水保險(xiǎn)制度。

（2）探索多樣化的江河源頭區(qū)和集中式飲用水水源地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式

應(yīng)為江河源頭區(qū)和集中式飲用水水源地居民提供適用的就業(yè)信息、農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)等服務(wù)，加大對農(nóng)戶的小額信貸供給力度。

以生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目帶動(dòng)江河源頭區(qū)和集中式飲用水水源地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局，扶持區(qū)域特色生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（3）豐富重要水生態(tài)修復(fù)治理生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償形式

通過銀行信貸、財(cái)政貼息、投資補(bǔ)貼和稅費(fèi)減免等政策，加對大重要水生態(tài)修復(fù)區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶持力度，在不超過當(dāng)?shù)厮鷳B(tài)承載能力的基礎(chǔ)上，促進(jìn)水生態(tài)友好型的項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

4.加強(qiáng)基礎(chǔ)理論研究

廣泛借鑒國外相關(guān)研究成果，對水土保持生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的概念、內(nèi)涵、特征、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式等開展系統(tǒng)研究，建立水土保持生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)睦碚擉w系。研究能源開發(fā)水土保持生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)路線、檢測評價(jià)方法、績效評價(jià)指標(biāo)體系，為建章立制提供依據(jù)。

對重要水生態(tài)修復(fù)治理生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的理論體系開展深入研究，包括概念、內(nèi)涵、水生態(tài)功能區(qū)的空間劃定、補(bǔ)償主體和客體的識別方法、水生態(tài)功能指標(biāo)體系及其量化方法、水生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等。

加強(qiáng)對跨區(qū)域水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的研究，結(jié)合河長制，探索全流域和跨區(qū)域的利益相關(guān)方識別方法、協(xié)調(diào)機(jī)制、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等。

水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償僅僅是眾多保護(hù)與發(fā)展協(xié)調(diào)制度中的一種，應(yīng)做好與水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)、水資源資產(chǎn)管理體制改革等相關(guān)制度的協(xié)調(diào)工作，發(fā)揮最大的制度合力。

[1]馬超,常遠(yuǎn),吳丹,等.我國水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)狀、問題及對策[J].人民黃河,2015,37(4).

[2]李原園，李愛花，酈建強(qiáng)，等.流域水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)理與總體框架[J].中國水利,2015(22).

Study on the framework of water ecological compensation mechanism in China//

Zhang Conglin,Qiao

Haijuan,Dong Leihua

At present,some progress has been made in the construction of water ecological compensation mechanism in China,but there are still some problems.Based on the previous researches,the problems mentioned above were pointed out from the perspective of laws and regulations,compensation fund,compensation mode and theoretical research.The proposed reform thinking comprised main objectives,basic principles,relevant concepts, compensation subject, compensation object, compensation scope, compensation standard and compensation mode.On this basis,the general framework of China water ecological compensation was built.At last,some policy suggestions were put forwarded to resolve above problems.

water;ecological compensation;framework;reform thinking;policy suggestion

X171.4

B

1000-1123（2017）12-0008-05

2017-03-22

張叢林，博士，助理研究員，主要研究方向?yàn)樗芾響?zhàn)略。

國家自然科學(xué)基金青年基金項(xiàng)目（批準(zhǔn)號：71503245），水利部水生態(tài)文明制度體系構(gòu)建與重大制度設(shè)計(jì)（批準(zhǔn)號：Y600221901），南京水利科學(xué)研究院中央級公益性科研院所基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金（青年基金）項(xiàng)目（批準(zhǔn)號：Y916020）。

責(zé)任編輯 韋鳳年