強(qiáng)化涉漁工程監(jiān)管落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探索和思考

文/索維國(guó) 袁 暉 宋駿馳

強(qiáng)化涉漁工程監(jiān)管落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探索和思考

文/索維國(guó) 袁 暉 宋駿馳

江蘇省的高郵湖、寶應(yīng)湖與邵伯湖一起統(tǒng)稱為高寶邵伯湖，高寶邵伯湖總面積960.71平方千米，是淮河下游的入江口，雨季淮河上游的80%的洪水通過太平河、金灣河、鳳凰河等受以萬福閘為主控制的河道直接進(jìn)入長(zhǎng)江，是長(zhǎng)江下游地區(qū)唯一的直接通江湖泊。同時(shí)高寶邵伯湖是江蘇重要的漁業(yè)水體，是長(zhǎng)江多種魚類的洄游通道，歷史上的資源調(diào)查顯示湖區(qū)內(nèi)存在著長(zhǎng)江洄游性魚類，包括刀鱭、花鱸、鰣魚等重要長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)魚類。因此，高寶邵伯湖是長(zhǎng)江生態(tài)系統(tǒng)不可或缺的組成部分。

漁業(yè)生態(tài)是漁業(yè)產(chǎn)業(yè)的載體，是漁業(yè)發(fā)展的基本保障。近年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，高寶邵伯湖內(nèi)港口航道、道路橋梁、化工電力等涉漁工程逐年增多。在這些工程大量興建的同時(shí)，也帶來了水體隔絕、洄游通道阻斷、水文環(huán)境改變等可能會(huì)對(duì)漁業(yè)生態(tài)和資源產(chǎn)生極大負(fù)面影響的問題。在大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的歷史時(shí)期，涉漁工程執(zhí)法管理工作應(yīng)盡快走上制度化和規(guī)范化軌道。

一、涉漁工程相關(guān)概念及強(qiáng)化工程監(jiān)管的意義

涉漁工程，一般是指在建設(shè)過程或者運(yùn)營(yíng)階段可能對(duì)漁業(yè)生態(tài)環(huán)境、漁業(yè)資源及漁業(yè)生產(chǎn)有直接影響或者間接影響的建設(shè)項(xiàng)目工程。涉漁工程在獲得經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)不可避免地波及生態(tài)價(jià)值，導(dǎo)致了從開發(fā)水域活動(dòng)中獲得的利益在保護(hù)者、受害者、受益者等不同主體間的不均衡分配。這樣一種生態(tài)和經(jīng)濟(jì)利益的扭曲，必然導(dǎo)致水域生態(tài)保護(hù)面臨困境，也不利于不同地區(qū)和不同利益主體之間的和諧發(fā)展。因此，必須要引入生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

生態(tài)補(bǔ)償是世界各國(guó)為應(yīng)對(duì)全球生態(tài)危機(jī)和環(huán)境污染而提出的一種公共政策工具，目的是鼓勵(lì)生產(chǎn)者保護(hù)生態(tài)環(huán)境，同時(shí)提高環(huán)境保護(hù)者的積極性，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，國(guó)內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制劃分為政府付費(fèi)型和使用者( 受益者)付費(fèi)型。由于目前涉漁工程多為政府主導(dǎo)，且涉漁工程屬于流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，借鑒流域生態(tài)服務(wù)的內(nèi)容可知，流域生態(tài)補(bǔ)償一般由政府倡導(dǎo)、政府付費(fèi)。

合理利用公權(quán)力調(diào)整相關(guān)主體環(huán)境及經(jīng)濟(jì)方面利益的分配關(guān)系，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源有償使用的制度和手段，建立生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制，是漁政部門依法履行法律賦予職責(zé)的表現(xiàn)，是以實(shí)際行動(dòng)策應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的重要體現(xiàn)，有利于推進(jìn)大水域周圍特定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，對(duì)建設(shè)美麗中國(guó)，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代具有重要的意義。

二、高寶邵伯湖落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探索實(shí)例分析

自黨的十八大做出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策以來，江蘇省高寶邵伯湖漁政監(jiān)督支隊(duì)（以下簡(jiǎn)稱“高寶湖漁政”）在上級(jí)的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在影響湖區(qū)漁業(yè)生態(tài)環(huán)境的涉漁工程監(jiān)管及漁業(yè)污染事故的查處等方面進(jìn)行了有益的探索，減少了工程對(duì)漁業(yè)資源的破壞，征收了漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金。經(jīng)過幾年的實(shí)踐，已形成一套較為完整并行之有效的監(jiān)管涉漁工程、落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償辦法。

2014年1月，中石化石油工程地球物理有限公司江蘇分公司2180隊(duì)在高郵湖進(jìn)行地震勘探采集工程爆破作業(yè)，導(dǎo)致湖區(qū)魚類大量死亡。高寶湖漁政經(jīng)依法進(jìn)行調(diào)查取證，對(duì)其后續(xù)勘探行為進(jìn)行全程監(jiān)控，組織有資質(zhì)的單位對(duì)資源損失進(jìn)行科學(xué)鑒定，征收生態(tài)補(bǔ)償資金590.5萬元；同時(shí)在爆破作業(yè)施工時(shí)組織鎮(zhèn)村干部和漁民代表對(duì)施工進(jìn)行全程監(jiān)督，促進(jìn)施工單位嚴(yán)格按規(guī)范作業(yè)，降低了漁業(yè)資源損失。

2015年1月至6月，國(guó)家電網(wǎng)“1000KV淮南-南京-上海工程線路工程”在高郵湖北部建設(shè)施工。高寶湖漁政及時(shí)介入監(jiān)管，委托農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)江中下游漁業(yè)環(huán)境檢測(cè)中心對(duì)該工程進(jìn)行評(píng)估，并出具《“1000KV淮南-南京-上海工程線路工程”對(duì)高郵湖漁業(yè)生態(tài)環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告》。根據(jù)報(bào)告，國(guó)家電網(wǎng)揚(yáng)州公司支付了工程對(duì)高郵湖漁業(yè)生態(tài)環(huán)境影響的生態(tài)補(bǔ)償資金298.6萬元。

2015年2月，611省道向陽(yáng)河特大橋工程項(xiàng)目根據(jù)省、市主管部門批準(zhǔn)需在邵伯湖尤家灣向陽(yáng)河水域進(jìn)行施工，導(dǎo)致湖區(qū)漁業(yè)資源損失。為保護(hù)邵伯湖漁業(yè)資源，修復(fù)湖泊生態(tài)環(huán)境，高寶湖漁政根據(jù)《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》《江蘇省漁業(yè)管理?xiàng)l例》等相關(guān)規(guī)定，與揚(yáng)州市公路管理處向陽(yáng)河特大橋工程項(xiàng)目管理辦公室進(jìn)行多次協(xié)商，工程建設(shè)方采取了恢復(fù)漁業(yè)資源的相關(guān)措施并進(jìn)行了生態(tài)補(bǔ)償，對(duì)其施工過程進(jìn)行全程監(jiān)管。

由上述系列案例可見，高寶湖漁政在涉漁工程監(jiān)管方面已初步實(shí)現(xiàn)了“及時(shí)發(fā)現(xiàn)、科學(xué)評(píng)估、合理協(xié)調(diào)、嚴(yán)格監(jiān)管”的機(jī)制，可及時(shí)發(fā)現(xiàn)并減輕涉漁工程對(duì)漁業(yè)資源的損害。在生態(tài)補(bǔ)償方面征收的生態(tài)補(bǔ)償資金通過調(diào)整財(cái)政預(yù)算返還后，主要采取增殖放流、建立人工魚礁等方式恢復(fù)漁業(yè)生態(tài)環(huán)境。這屬于典型的“政府倡導(dǎo)，使用者（受益者）付費(fèi)”型生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。該機(jī)制可促成涉漁工程受益者為漁業(yè)生態(tài)環(huán)境支付相應(yīng)成本，短時(shí)間內(nèi)最大限度地保障漁業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益和漁業(yè)環(huán)境的生態(tài)效益。

經(jīng)過近三年的探索和宣傳，高寶湖漁政對(duì)涉漁工程的監(jiān)管已經(jīng)有效促使了受益者主動(dòng)提前為漁業(yè)生態(tài)環(huán)境開展專項(xiàng)評(píng)估，提前支付相應(yīng)使用成本的行為。從流域生態(tài)補(bǔ)償“通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)來改變相關(guān)利益主體行為，以減少污染物排放，增加環(huán)保投入，改善流域水環(huán)境”的初衷來說，已經(jīng)初步達(dá)到目標(biāo)。

三、強(qiáng)化涉漁工程監(jiān)管，落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膸c(diǎn)思考

（一）涉漁工程監(jiān)管應(yīng)從建設(shè)“生態(tài)安全屏障”的高度統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)。

習(xí)近平總書記指出：“生態(tài)文明建設(shè)事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展和‘兩個(gè)一百年’奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力，把不損害環(huán)境作為發(fā)展的底線?！焙吹人w不僅僅是“資源庫(kù)”，同時(shí)也是天然的生態(tài)屏障。我們應(yīng)像重視森林、草原一樣重視湖泊等水體，像重視“三農(nóng)”一樣重視“三漁”，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)與人民致富三者的關(guān)系，把綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展作為基本途徑，把培育生態(tài)文化作為重要支撐，使青山常在、清水長(zhǎng)流、魚躍水中。

涉漁工程相關(guān)的各部門都應(yīng)認(rèn)識(shí)到漁業(yè)生態(tài)環(huán)境也屬于生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。而在實(shí)踐中，開發(fā)者、工程方甚至環(huán)評(píng)、審批相關(guān)部門往往忽視了這一點(diǎn)，環(huán)評(píng)中缺少針對(duì)漁業(yè)生態(tài)環(huán)境的評(píng)估。或是受益方為保障自身利益，評(píng)估中片面減弱了對(duì)漁業(yè)生態(tài)環(huán)境的影響，減少生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)措施，導(dǎo)致涉漁工程對(duì)漁業(yè)生態(tài)環(huán)境帶來難以消除的負(fù)面影響。

因此，在今后涉漁工程的環(huán)評(píng)中，各相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)意識(shí)到漁業(yè)生態(tài)環(huán)境的重要性，將漁業(yè)生態(tài)環(huán)境的專項(xiàng)評(píng)估列為環(huán)評(píng)的必備項(xiàng)，提前充分評(píng)估工程帶來的影響并采取有效事前補(bǔ)償手段，有利于漁業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

邵伯湖

（二）涉漁工程生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)研究建立長(zhǎng)效機(jī)制。

由于湖泊等水體生態(tài)系統(tǒng)的生物和環(huán)境因子相比于耕地、草原、森林等生態(tài)系統(tǒng)因子有其獨(dú)特性和復(fù)雜性，其生態(tài)價(jià)值的損失和計(jì)算、水生生物資源的修復(fù)和養(yǎng)護(hù)研究仍處于不斷探索的階段。特別是生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问?，目前在湖泊水體中較常用的是在涉漁工程實(shí)施地附近進(jìn)行增殖放流、人工魚礁建設(shè)等，主要針對(duì)漁業(yè)資源修復(fù)，但針對(duì)環(huán)境承載力方面損失的全面補(bǔ)償機(jī)制和實(shí)施方法還在摸索中。

建立涉漁工程生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制，首先需要重視生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的組織結(jié)構(gòu)和制度基礎(chǔ)建設(shè)。在參與主體上，除了理順政府部門—政府部門、政府部門—企業(yè)等權(quán)責(zé)利益關(guān)系，還應(yīng)發(fā)揮科研院所作用，探索科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償方法。同時(shí)，重視生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范化與制度化，完善和出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建涉漁工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)、稅費(fèi)調(diào)節(jié)等制度，為建立統(tǒng)一的涉漁工程生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制提供制度支撐。

另一方面，建立長(zhǎng)效機(jī)制也需明確生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施主體。從我國(guó)國(guó)情與管理體制出發(fā)，在今后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)政府部門是建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)與關(guān)鍵。但生態(tài)補(bǔ)償本質(zhì)上是一種市場(chǎng)交易行為，即受益者為其占用的生態(tài)資源付費(fèi)，最終應(yīng)當(dāng)回歸于市場(chǎng)手段當(dāng)中。政府部門在其過程中充分發(fā)揮引導(dǎo)作用，利用必要的行政和經(jīng)濟(jì)手段激勵(lì)受益方、受損方甚至包括科研院所、NGO組織等在市場(chǎng)機(jī)制下充分博弈，根據(jù)不同涉漁工程的實(shí)際情況明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施主體，才能使生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在長(zhǎng)期內(nèi)正常運(yùn)作。

目前，高寶湖漁政現(xiàn)階段已初步建立的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，能有效利用生態(tài)補(bǔ)償金，短時(shí)間內(nèi)最大限度地保障漁業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益和漁業(yè)環(huán)境的生態(tài)效益。但在確定生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施主體，針對(duì)環(huán)境承載力方面損失的全面補(bǔ)償機(jī)制和具體實(shí)施方法，避免補(bǔ)償結(jié)束可能出現(xiàn)反彈的生態(tài)問題等方面還需要進(jìn)一步探索。例如涉漁工程建設(shè)單位要設(shè)立專項(xiàng)資金，每年從工程帶來的收益中拿出一定比例，用于開展增殖放流等資源補(bǔ)救、生態(tài)保護(hù)活動(dòng)；組織專業(yè)科研機(jī)構(gòu)定期開展水生生物環(huán)境監(jiān)測(cè)、資源監(jiān)測(cè)，為生態(tài)補(bǔ)償、水生生態(tài)修復(fù)提供科學(xué)依據(jù)等。

高郵湖

（三）涉漁工程主管單位應(yīng)加強(qiáng)自身建設(shè)。

作為涉漁工程監(jiān)管的執(zhí)法主體單位，一要加強(qiáng)宣傳力度，嚴(yán)格貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》確定的“誰(shuí)開發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償、誰(shuí)損害誰(shuí)修復(fù)”的原則，積極協(xié)調(diào)環(huán)評(píng)主管部門和施工業(yè)主單位，依法嚴(yán)格審查涉漁工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告，促進(jìn)涉漁工程建設(shè)與生態(tài)保護(hù)相協(xié)調(diào)；二要提高自身的業(yè)務(wù)水平，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)涉漁工程法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，掌握了解轄區(qū)內(nèi)漁業(yè)資源和水生野生動(dòng)物資源狀況，做到“家底清楚”、“依據(jù)充分”；三要文明執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法，在和業(yè)主單位進(jìn)行溝通時(shí)，做到“有理、有利、有節(jié)”的交涉，力爭(zhēng)最大程度的減少工程項(xiàng)目對(duì)漁業(yè)的影響，做到漁業(yè)生態(tài)保護(hù)措施與工程建設(shè)同步實(shí)施、互相促進(jìn)，努力實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)和資源環(huán)境保護(hù)雙贏局面，提升漁政地位；四要強(qiáng)化管理，敢于碰硬，同時(shí)注意方式方法，妥善處理矛盾，平衡涉漁工程利益相關(guān)方的訴求做到事半功倍；五要加強(qiáng)和科研單位以及其他相關(guān)部門的緊密聯(lián)系，促使科研為實(shí)踐服務(wù)，做到?jīng)Q策科學(xué)化。

涉漁工程的生態(tài)補(bǔ)償最終是通過規(guī)范相關(guān)利益主體的行為，完善涉漁工程相關(guān)部門“責(zé)任—利益”調(diào)節(jié)機(jī)制，以增加環(huán)保投入改善漁業(yè)資源環(huán)境，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，完成生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)。因此，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)繼續(xù)探索，盡快建立相關(guān)配套法律法規(guī)，使其規(guī)范化、權(quán)威化，以推進(jìn)生態(tài)文明的建設(shè)。

作者單位：江蘇省高寶邵伯湖漁政監(jiān)督支隊(duì)