破產(chǎn)法仍有困境待破

文 《法人》記者 肖岳

破產(chǎn)法仍有困境待破

文 《法人》記者 肖岳

《破產(chǎn)法》實踐的10年間，取得了矚目的成績，但一些尚待解決的問題也暴露出來了

10年前，為規(guī)范企業(yè)破產(chǎn)程序，公平清理債權(quán)債務，保護債權(quán)人和債務人的合法權(quán)益，維護社會主義市場經(jīng)濟秩序，《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》（下稱《企業(yè)破產(chǎn)法》）應運而生，并于2007年6月1日起施行。

相較1986年頒布的《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》（下稱“舊《企業(yè)破產(chǎn)法》”），新《企業(yè)破產(chǎn)法》有136條條款，而舊《企業(yè)破產(chǎn)法》僅有43條條款。但僅僅是條款設置篇幅上的增加，顯然并不足以使《企業(yè)破產(chǎn)法》頒布伊始便備受好評。更重要的是，新《企業(yè)破產(chǎn)法》與舊《企業(yè)破產(chǎn)法》相比，無論是在立法理念、制度設置等方面都頗具創(chuàng)新與突破。

《企業(yè)破產(chǎn)法》施行10年，使得破產(chǎn)理念深入人心，企業(yè)家也不再談之色變。

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央高度重視發(fā)展和完善社會主義市場經(jīng)濟；此后2013年11月黨的十八屆三中全會提出，健全優(yōu)勝劣汰市場化退出機制，完善企業(yè)破產(chǎn)制度；而在黨的十八屆五中全會中更是指出，要更加注重運用市場機制、經(jīng)濟手段、法治辦法化解產(chǎn)能過剩，加大政策引導力度，完善企業(yè)退出機制；2016年2月，中央政法工作會議中也提出，加強企業(yè)破產(chǎn)案件審理、依法處理“僵尸企業(yè)”。

無論是為了貫徹落實黨中央推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重大決策性部署，還是適應國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)，都對《企業(yè)破產(chǎn)法》進一步深化到實踐層面和全國法院審判破產(chǎn)案件提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

可圈可點的10年

被稱為“舊《企業(yè)破產(chǎn)法》”的《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》總會被拿來與《企業(yè)破產(chǎn)法》進行對比，而舊《企業(yè)破產(chǎn)法》于1986年12月2日經(jīng)第六屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過，后被新《企業(yè)破產(chǎn)法》所替代。

立法從舊到新的轉(zhuǎn)變，最重要的變化是新《企業(yè)破產(chǎn)法》除了將破產(chǎn)的適用范圍擴大、適用依據(jù)統(tǒng)一外，還引進了國際上破產(chǎn)法律比較成熟的制度，這也是新《企業(yè)破產(chǎn)法》頒布之初，外界稱其為“中國第一部全新的破產(chǎn)法”的真正原因。

在《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》中第一章總則第一條為“為了適應社會主義有計劃的商品經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟體制改革的需要，促進全民所有制企業(yè)自主經(jīng)營，加強經(jīng)濟責任制和民主管理，改善經(jīng)營狀況，提高經(jīng)濟效益，保護債權(quán)人、債務人的合法權(quán)益，特制定本法?！?/p>

而在《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》（新《企業(yè)破產(chǎn)法》）總則的第一條則為：“ 為規(guī)范企業(yè)破產(chǎn)程序，公平清理債權(quán)債務，保護債權(quán)人和債務人的合法權(quán)益，維護社會主義市場經(jīng)濟秩序，制定本法?！?/p>

可見新舊法律在立法所處的經(jīng)濟背景上有所差異，舊《企業(yè)破產(chǎn)法》是在雙軌制經(jīng)濟背景下產(chǎn)生的，處于計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制過渡的時期，且使用范圍局限于國有企業(yè)。而新《企業(yè)破產(chǎn)法》不再對所有制進行區(qū)分，適用范圍從全民所有制企業(yè)擴大到所有的企業(yè)法人，企業(yè)包括國有企業(yè)、私有企業(yè)、外資企業(yè)、上市公司、非上市公司、有限責任公司與股份有限公司，甚至經(jīng)營范圍特殊的金融機構(gòu)也包含在內(nèi)。

簡而言之，新《企業(yè)破產(chǎn)法》讓破產(chǎn)不再是國企的“專利”，同時也使得國有企業(yè)的破產(chǎn)從行政破產(chǎn)走向市場化的破產(chǎn)。

此外，新《企業(yè)破產(chǎn)法》中的制度引入也在當時被外界連連稱道，比如重整制度、管理人制度等等。其中管理人制度更是打破了舊《《企業(yè)破產(chǎn)法》中由政府有關(guān)部門組成的清算組來承擔各種破產(chǎn)事務的局面，使破產(chǎn)程序更符合市場經(jīng)濟發(fā)展的需求，也更具專業(yè)化。

“《企業(yè)破產(chǎn)法》這10年是很值得紀念的，也是可圈可點的?！敝袊ù髮W民商經(jīng)濟法學院副院長，中國民法學會副會長李永軍在《企業(yè)破產(chǎn)法》實施十周年研討會上指出，同1986年的舊《企業(yè)破產(chǎn)法》相比，新法進步非常大，程序相對比較完善，可操作性比原來強很多，比如像貸款申報程序，和解的程序，還有債權(quán)會議召開的程序、同等審核操作的程序等等都比較完善。

仍有困境待破

近幾年，與企業(yè)破產(chǎn)相關(guān)的配套政策也不時出臺，比如在 2013年11月，黨的十八屆三中全會就曾提出，健全優(yōu)勝劣汰市場化退出機制，完善企業(yè)破產(chǎn)制度；在黨的十八屆五中全會中提出，要更加注重運用市場機制、經(jīng)濟手段、法治辦法化解產(chǎn)能過剩，加大政策引導力度，完善企業(yè)退出機制。

2015年12月，在中央經(jīng)濟工作會議中又再次提出，要依法為實施市場化破產(chǎn)程序創(chuàng)造條件，加快破產(chǎn)案件審理。

而到了2016年2月，中央政法工作會議更是提出，加強企業(yè)破產(chǎn)案件審理、依法處理“僵尸企業(yè)”。

可見，政策層面對于企業(yè)破產(chǎn)給予了高度重視，而《企業(yè)破產(chǎn)法》實施十年之際，也難免有一些不完善的地方逐漸顯現(xiàn)。

李永軍指出，在實踐中，《企業(yè)破產(chǎn)法》不完善的地方之一是配套措施不完善。李永軍以破產(chǎn)過程中的逃債問題為例介紹說，其實逃債在每個國家都有發(fā)生，但目前國內(nèi)沒有任何措施對債務人在其他領(lǐng)域進行限制，比如限制其不能擔任政協(xié)委員、不能做公務員、不能當律師、不能做會計師等等。這往往使得發(fā)生逃債問題時，對其制裁的配套措施卻很少。

《法人》記者翻閱有關(guān)《企業(yè)破產(chǎn)法》的相關(guān)報道，近些年來，除對法規(guī)的配套措施進一步完善的呼吁外，“建立個人破產(chǎn)制度”的呼聲也很高。近些年，更已有數(shù)位全國人大代表、政協(xié)委員建議將個人破產(chǎn)納入法律調(diào)整范圍。

個人破產(chǎn)制度如果能得以實施，當出現(xiàn)個人欠債甚至逃債情況時，債權(quán)人可以依法申請宣判債務人破產(chǎn)。另外，如果債務人資不抵債，也可以依法申請破產(chǎn)保護，在生活受到極大限制、個人聲譽受損的條件下，債務可以得到一定免除，并使個人獲得“東山再起”的機會，避免個人因背上沉重債務而自殺或出逃的現(xiàn)象發(fā)生。

實踐中前行

近些年，除了關(guān)于《企業(yè)破產(chǎn)法》如何進一步完善的探討不斷外，在具體破產(chǎn)實踐中扮演著監(jiān)督與指導等重要角色的法院也在不斷地進步與完善定位。

“這幾年，法院在《企業(yè)破產(chǎn)法》的操作成熟方面有很大的進步?！崩钣儡娭赋?，從《企業(yè)破產(chǎn)法》而言，在當時是非常好的法律，但經(jīng)過10年的時間，隨著實踐經(jīng)驗的積累，對理論提出了更多的要求，這就需要修改司法解釋甚至修改法律來完成。

另外在操作方面，近些年，一些法院在《企業(yè)破產(chǎn)法》相關(guān)的問題上雖然有很大進步，但一些當時并不認為是問題的問題，逐漸顯現(xiàn)出來。

相關(guān)資料顯示，在一系列政策的要求下，最高人民法院于2014年底部署開展破產(chǎn)審判改革試點，各地法院根據(jù)改革的側(cè)重點安排進行探索。

2016年6月21日，最高人民法院又下發(fā)了《關(guān)于在中級人民法院設立清算與破產(chǎn)審判庭的工作方案》，其中要求直轄市應當至少明確一個中級人民法院設立清算與破產(chǎn)審判庭，省會城市、副省級城市所在地中級人民法院應當設立清算與破產(chǎn)審判庭；其他中級人民法院是否設立清算與破產(chǎn)審判庭，由各省（區(qū)、市）高級人民法院會同省級機構(gòu)編制部門，綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展水平、清算與破產(chǎn)案件數(shù)量、審判專業(yè)力量、破產(chǎn)管理人數(shù)量等因素，統(tǒng)籌安排。

而截至2017年2月24日，全國共有73家法院新設立了清算與破產(chǎn)審判庭，其中包括4家高級法院、47家中級法院、22家基層法院。