破產(chǎn)法仍有困境待破

文 《法人》記者 肖岳

破產(chǎn)法仍有困境待破

文 《法人》記者 肖岳

《破產(chǎn)法》實(shí)踐的10年間，取得了矚目的成績(jī)，但一些尚待解決的問(wèn)題也暴露出來(lái)了

10年前，為規(guī)范企業(yè)破產(chǎn)程序，公平清理債權(quán)債務(wù)，保護(hù)債權(quán)人和債務(wù)人的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》（下稱《企業(yè)破產(chǎn)法》）應(yīng)運(yùn)而生，并于2007年6月1日起施行。

相較1986年頒布的《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》（下稱“舊《企業(yè)破產(chǎn)法》”），新《企業(yè)破產(chǎn)法》有136條條款，而舊《企業(yè)破產(chǎn)法》僅有43條條款。但僅僅是條款設(shè)置篇幅上的增加，顯然并不足以使《企業(yè)破產(chǎn)法》頒布伊始便備受好評(píng)。更重要的是，新《企業(yè)破產(chǎn)法》與舊《企業(yè)破產(chǎn)法》相比，無(wú)論是在立法理念、制度設(shè)置等方面都頗具創(chuàng)新與突破。

《企業(yè)破產(chǎn)法》施行10年，使得破產(chǎn)理念深入人心，企業(yè)家也不再談之色變。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央高度重視發(fā)展和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；此后2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)提出，健全優(yōu)勝劣汰市場(chǎng)化退出機(jī)制，完善企業(yè)破產(chǎn)制度；而在黨的十八屆五中全會(huì)中更是指出，要更加注重運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制、經(jīng)濟(jì)手段、法治辦法化解產(chǎn)能過(guò)剩，加大政策引導(dǎo)力度，完善企業(yè)退出機(jī)制；2016年2月，中央政法工作會(huì)議中也提出，加強(qiáng)企業(yè)破產(chǎn)案件審理、依法處理“僵尸企業(yè)”。

無(wú)論是為了貫徹落實(shí)黨中央推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重大決策性部署，還是適應(yīng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，都對(duì)《企業(yè)破產(chǎn)法》進(jìn)一步深化到實(shí)踐層面和全國(guó)法院審判破產(chǎn)案件提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

可圈可點(diǎn)的10年

被稱為“舊《企業(yè)破產(chǎn)法》”的《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》總會(huì)被拿來(lái)與《企業(yè)破產(chǎn)法》進(jìn)行對(duì)比，而舊《企業(yè)破產(chǎn)法》于1986年12月2日經(jīng)第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議通過(guò)，后被新《企業(yè)破產(chǎn)法》所替代。

立法從舊到新的轉(zhuǎn)變，最重要的變化是新《企業(yè)破產(chǎn)法》除了將破產(chǎn)的適用范圍擴(kuò)大、適用依據(jù)統(tǒng)一外，還引進(jìn)了國(guó)際上破產(chǎn)法律比較成熟的制度，這也是新《企業(yè)破產(chǎn)法》頒布之初，外界稱其為“中國(guó)第一部全新的破產(chǎn)法”的真正原因。

在《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》中第一章總則第一條為“為了適應(yīng)社會(huì)主義有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，促進(jìn)全民所有制企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制和民主管理，改善經(jīng)營(yíng)狀況，提高經(jīng)濟(jì)效益，保護(hù)債權(quán)人、債務(wù)人的合法權(quán)益，特制定本法。”

而在《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》（新《企業(yè)破產(chǎn)法》）總則的第一條則為：“ 為規(guī)范企業(yè)破產(chǎn)程序，公平清理債權(quán)債務(wù)，保護(hù)債權(quán)人和債務(wù)人的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，制定本法?！?/p>

可見新舊法律在立法所處的經(jīng)濟(jì)背景上有所差異，舊《企業(yè)破產(chǎn)法》是在雙軌制經(jīng)濟(jì)背景下產(chǎn)生的，處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡的時(shí)期，且使用范圍局限于國(guó)有企業(yè)。而新《企業(yè)破產(chǎn)法》不再對(duì)所有制進(jìn)行區(qū)分，適用范圍從全民所有制企業(yè)擴(kuò)大到所有的企業(yè)法人，企業(yè)包括國(guó)有企業(yè)、私有企業(yè)、外資企業(yè)、上市公司、非上市公司、有限責(zé)任公司與股份有限公司，甚至經(jīng)營(yíng)范圍特殊的金融機(jī)構(gòu)也包含在內(nèi)。

簡(jiǎn)而言之，新《企業(yè)破產(chǎn)法》讓破產(chǎn)不再是國(guó)企的“專利”，同時(shí)也使得國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)從行政破產(chǎn)走向市場(chǎng)化的破產(chǎn)。

此外，新《企業(yè)破產(chǎn)法》中的制度引入也在當(dāng)時(shí)被外界連連稱道，比如重整制度、管理人制度等等。其中管理人制度更是打破了舊《《企業(yè)破產(chǎn)法》中由政府有關(guān)部門組成的清算組來(lái)承擔(dān)各種破產(chǎn)事務(wù)的局面，使破產(chǎn)程序更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，也更具專業(yè)化。

“《企業(yè)破產(chǎn)法》這10年是很值得紀(jì)念的，也是可圈可點(diǎn)的?！敝袊?guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副院長(zhǎng)，中國(guó)民法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)李永軍在《企業(yè)破產(chǎn)法》實(shí)施十周年研討會(huì)上指出，同1986年的舊《企業(yè)破產(chǎn)法》相比，新法進(jìn)步非常大，程序相對(duì)比較完善，可操作性比原來(lái)強(qiáng)很多，比如像貸款申報(bào)程序，和解的程序，還有債權(quán)會(huì)議召開的程序、同等審核操作的程序等等都比較完善。

仍有困境待破

近幾年，與企業(yè)破產(chǎn)相關(guān)的配套政策也不時(shí)出臺(tái)，比如在 2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)就曾提出，健全優(yōu)勝劣汰市場(chǎng)化退出機(jī)制，完善企業(yè)破產(chǎn)制度；在黨的十八屆五中全會(huì)中提出，要更加注重運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制、經(jīng)濟(jì)手段、法治辦法化解產(chǎn)能過(guò)剩，加大政策引導(dǎo)力度，完善企業(yè)退出機(jī)制。

2015年12月，在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中又再次提出，要依法為實(shí)施市場(chǎng)化破產(chǎn)程序創(chuàng)造條件，加快破產(chǎn)案件審理。

而到了2016年2月，中央政法工作會(huì)議更是提出，加強(qiáng)企業(yè)破產(chǎn)案件審理、依法處理“僵尸企業(yè)”。

可見，政策層面對(duì)于企業(yè)破產(chǎn)給予了高度重視，而《企業(yè)破產(chǎn)法》實(shí)施十年之際，也難免有一些不完善的地方逐漸顯現(xiàn)。

李永軍指出，在實(shí)踐中，《企業(yè)破產(chǎn)法》不完善的地方之一是配套措施不完善。李永軍以破產(chǎn)過(guò)程中的逃債問(wèn)題為例介紹說(shuō)，其實(shí)逃債在每個(gè)國(guó)家都有發(fā)生，但目前國(guó)內(nèi)沒有任何措施對(duì)債務(wù)人在其他領(lǐng)域進(jìn)行限制，比如限制其不能擔(dān)任政協(xié)委員、不能做公務(wù)員、不能當(dāng)律師、不能做會(huì)計(jì)師等等。這往往使得發(fā)生逃債問(wèn)題時(shí)，對(duì)其制裁的配套措施卻很少。

《法人》記者翻閱有關(guān)《企業(yè)破產(chǎn)法》的相關(guān)報(bào)道，近些年來(lái)，除對(duì)法規(guī)的配套措施進(jìn)一步完善的呼吁外，“建立個(gè)人破產(chǎn)制度”的呼聲也很高。近些年，更已有數(shù)位全國(guó)人大代表、政協(xié)委員建議將個(gè)人破產(chǎn)納入法律調(diào)整范圍。

個(gè)人破產(chǎn)制度如果能得以實(shí)施，當(dāng)出現(xiàn)個(gè)人欠債甚至逃債情況時(shí)，債權(quán)人可以依法申請(qǐng)宣判債務(wù)人破產(chǎn)。另外，如果債務(wù)人資不抵債，也可以依法申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)，在生活受到極大限制、個(gè)人聲譽(yù)受損的條件下，債務(wù)可以得到一定免除，并使個(gè)人獲得“東山再起”的機(jī)會(huì)，避免個(gè)人因背上沉重債務(wù)而自殺或出逃的現(xiàn)象發(fā)生。

實(shí)踐中前行

近些年，除了關(guān)于《企業(yè)破產(chǎn)法》如何進(jìn)一步完善的探討不斷外，在具體破產(chǎn)實(shí)踐中扮演著監(jiān)督與指導(dǎo)等重要角色的法院也在不斷地進(jìn)步與完善定位。

“這幾年，法院在《企業(yè)破產(chǎn)法》的操作成熟方面有很大的進(jìn)步?！崩钣儡娭赋觯瑥摹镀髽I(yè)破產(chǎn)法》而言，在當(dāng)時(shí)是非常好的法律，但經(jīng)過(guò)10年的時(shí)間，隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，對(duì)理論提出了更多的要求，這就需要修改司法解釋甚至修改法律來(lái)完成。

另外在操作方面，近些年，一些法院在《企業(yè)破產(chǎn)法》相關(guān)的問(wèn)題上雖然有很大進(jìn)步，但一些當(dāng)時(shí)并不認(rèn)為是問(wèn)題的問(wèn)題，逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。

相關(guān)資料顯示，在一系列政策的要求下，最高人民法院于2014年底部署開展破產(chǎn)審判改革試點(diǎn)，各地法院根據(jù)改革的側(cè)重點(diǎn)安排進(jìn)行探索。

2016年6月21日，最高人民法院又下發(fā)了《關(guān)于在中級(jí)人民法院設(shè)立清算與破產(chǎn)審判庭的工作方案》，其中要求直轄市應(yīng)當(dāng)至少明確一個(gè)中級(jí)人民法院設(shè)立清算與破產(chǎn)審判庭，省會(huì)城市、副省級(jí)城市所在地中級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)設(shè)立清算與破產(chǎn)審判庭；其他中級(jí)人民法院是否設(shè)立清算與破產(chǎn)審判庭，由各?。▍^(qū)、市）高級(jí)人民法院會(huì)同省級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門，綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、清算與破產(chǎn)案件數(shù)量、審判專業(yè)力量、破產(chǎn)管理人數(shù)量等因素，統(tǒng)籌安排。

而截至2017年2月24日，全國(guó)共有73家法院新設(shè)立了清算與破產(chǎn)審判庭，其中包括4家高級(jí)法院、47家中級(jí)法院、22家基層法院。