“一帶一路”視域下公平公正待遇條款的審視與修訂

姬云香+趙勇

摘 要：“一帶一路”的戰(zhàn)略規(guī)劃必須增強規(guī)則制定能力，對有關(guān)投資規(guī)則重新審視與修訂。公平公正待遇條款在仲裁中易引發(fā)適用分歧和相反的結(jié)果，不符合“公正”建設(shè) “一帶一路”的戰(zhàn)略目標。國際法規(guī)范的公正論證是實現(xiàn)公正的途徑，為實現(xiàn)公平公正待遇穩(wěn)定與變革之間適當(dāng)平衡的公正論證，應(yīng)具體化條款的義務(wù)內(nèi)容。因此，公平公正待遇條款的完善應(yīng)保證條約規(guī)則具體化，同時為應(yīng)對復(fù)雜的投資監(jiān)管措施留有空間，努力實現(xiàn)條約規(guī)范的確定性與靈活性的統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：國際法規(guī)范；“一帶一路”；投資協(xié)定；公平公正待遇條款

中圖分類號：F114.4文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2017）09-0083-06

引言

2017年5月，北京舉行聲勢盛大的“一帶一路”國際合作高峰論壇，宣告中國將為整個世界經(jīng)濟的發(fā)展搭建一個更開放、更包容的大平臺?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略是我國參與全球治理，試圖成為全球治理架構(gòu)極點之一的開端，[1]所有國家將不分大小、強弱、貧富，平等相待共同參與，是各個國家共商、共建、共享，一起來商量全球應(yīng)該如何治理的合作。[2]習(xí)近平強調(diào)，“要提高我國參與全球治理的能力，必須著力增強規(guī)則制定能力……”[3]因此，“一帶一路”的戰(zhàn)略規(guī)劃包含投資規(guī)則的重新審視與修訂之任務(wù)。

公平公正待遇（The fair and equitable treatment）條款是國際投資協(xié)定的核心條款。2014年，Patrick Dumberry依據(jù)貿(mào)發(fā)會議網(wǎng)站的條約數(shù)據(jù)庫，檢索了1964 個雙邊投資協(xié)定，[4]其中，僅有50個雙邊投資協(xié)定中不包括公平公正待遇條款。①公平公正待遇也是國際投資協(xié)定最具有爭議和被投資者援引最多的條款。2014-2015年國際投資爭端解決中心（簡稱ICSID）出具的6份裁決書中，全部涉及公平公正待遇條款，②但有關(guān)學(xué)說和實踐對公正公平待遇的概念與范圍一直存有分歧。[5]東道國履行何種義務(wù)才算符合為投資者提供了“公平公正”待遇，是國際投資爭端的爭議焦點?！皣H社會里，所需要的不是各個國家更多的自由，而是加強它們之間的聯(lián)系，不是強調(diào)它們的權(quán)利，而是多著重它們的義務(wù)?！盵6]“一帶一路”是“公平公正”的發(fā)展之路，是共享新增利益的“公正”之路，[7]“一帶一路”視域下的國際投資協(xié)定中的公平公正待遇條款的研究，是遵循Franck “公正”論證理論，明確東道國義務(wù)內(nèi)容的修訂之路。

一、國際法規(guī)范的“公正”論證

Thomas M. Franck認為，國際法規(guī)范的正當(dāng)性或者公正的國際法規(guī)范包括兩個方面：第一個方面，合法性要求，公正的程序內(nèi)容，即關(guān)注整個系統(tǒng)內(nèi)實現(xiàn)合法性手段的“正確的過程”；第二個方面，公正的實質(zhì)內(nèi)容，包含分配正義和公平的觀念。公正的這兩個方面，即合法性要求與實質(zhì)性要求的發(fā)展方向并非總是統(tǒng)一的，因為合法性的考慮傾向于法律制度內(nèi)的穩(wěn)定和秩序保持，而公平正義的考慮面則有利于或者傾向于系統(tǒng)內(nèi)的再分配變革。[8]9Franck指出，“在復(fù)雜和牽涉過多領(lǐng)域的背景之下，‘硬而快（hard and fast）的分配規(guī)則只能導(dǎo)致道德上的憤怒和法律的歸謬證明（laws reductio ad absurdum）。在這個意義上，旨在將合法的必要性與正義的義務(wù)聯(lián)系起來的‘公正性論證目的，并非破壞而是兌現(xiàn)法律?！盵8]79與那些規(guī)定明確、清晰的“硬而快”規(guī)則相比，“公平公正待遇條款，一方面，為多領(lǐng)域適用規(guī)范留下更多空間，另一方面允許通過直接援引公平標準來產(chǎn)生更合理和公正的答案?！盵8]33

國際法規(guī)范的公正論證是條款推理和談判的過程，旨在平衡穩(wěn)定性（表達合法性，正確的程序，良好的秩序和安全為目標）與改變（表達正確的財富再分配和資源）。[8]7其先決條件是：第一，世界資源的中度稀缺性，因此這些資源將被分配。只有當(dāng)每個人都希望有份額，但沒有人能期望擁有所有，這種資源分配中的公平問題就出現(xiàn)了。第二，存在一個全球性共同體，堅持共同的“無條件不公正”的基本認知。[8]10-11公平公正待遇條款的適用滿足這樣的先決條件，投資者與東道國的爭端歸根結(jié)底是因為對資源的爭奪，國際投資法的相關(guān)資源一方面是資本，另一方面是自然資源、廉價雇員和購買力。雖然共同體是否在國際層面存在依然有爭議，但國際投資法似乎已經(jīng)對被認為顯然不公正的問題形成了基本認識。[8]12例如，投資爭端仲裁中不斷發(fā)展的一些傳統(tǒng)議題，比如最低待遇標準，這些傳統(tǒng)的議題代表最小的公正重疊共識，其意義在于審查是否某種類型行為最終是公正的。③“公正論證的過程是一般性和規(guī)范性的，涉及變革與穩(wěn)定之間的抉擇關(guān)系，法律對政治或經(jīng)濟的反映程度，以及促進資本增長的社會需要與再分配正義的政治要求間的平衡關(guān)系。盡管投資爭議很激烈，但是制度的利害關(guān)系比爭議當(dāng)事方的具體利益更為重要。貧窮國家最重要的發(fā)展資本來源是富有的發(fā)達國家，這使得建立投資者和東道國政府之間的跨國契約成為全球優(yōu)先事項。投資協(xié)定、公約、國際慣例，都需要在文本的適用中理解公平性給予它所需的彈性，以適應(yīng)政治拉動變革和經(jīng)濟理性穩(wěn)定之間不可避免的張力。”[8]441在具體的案例中，一些論據(jù)支持穩(wěn)定，而另一些論據(jù)則致力于變革，那么必須決定哪些論據(jù)將最終勝出。

公平公正待遇條款的適用中，仲裁決策過程的特征在于平衡和權(quán)重過程。平衡的重要性得到投資法庭的承認，例如，Saluka 案仲裁庭提出，“確定是否違反‘公平公正待遇時，一方面是索賠人的合理的期望，另一方面，是被訴國的合法監(jiān)管利益，需要在這兩者之間進行平衡?！惫焦稣撟C中存在的特定論據(jù)（要素或者內(nèi)容），必須經(jīng)歷權(quán)衡推理過程，確定基于對話方式確定的重疊共識。因此，仲裁法庭需要解釋為什么根據(jù)具體案件的事實，一個論據(jù)勝過另一個論據(jù)，證明其特定的權(quán)重分配是合理的。除了案件的事實外，這種理由必須符合在有關(guān)協(xié)定和先例的文本中，已經(jīng)確定的優(yōu)先關(guān)系以及比較法方法。大多數(shù)情況下，一個特定論據(jù)的權(quán)重不會要求另一個論據(jù)作為一個整體被拋棄，而只會在某種程度上要求有效性，而這種有效性是由具體情況下的具體權(quán)重分配決定的，這意味著，仲裁員應(yīng)該以一種方式實現(xiàn)所有沖突論據(jù)的和解，使每項按照其相對重要性盡可能地得到承認。當(dāng)然，在沖突的論據(jù)或要素之間，實現(xiàn)這種平衡的決定必須被認為是公正的，說明它們同時有利于穩(wěn)定和變化。然而，鑒于國內(nèi)法律傳統(tǒng)之間相當(dāng)大的差異，以及對外國投資的可能完全不同的態(tài)度，上述所確定的要素，可能不能完全代表最低限度的共識，這也是事實。因此，接受這種重疊共識并不標志著論證的結(jié)束，而是在公平公正待遇的范圍內(nèi)對這些要素的合理具體化和適用的公正論證的開始。公平公正待遇穩(wěn)定與變革之間適當(dāng)平衡的討論，本質(zhì)是仲裁員選擇特定決定，并提供理由證明其這一點的個人評估過程。即通過最大化的適用“義務(wù)從輕解釋原則”（in dubio mitius），仲裁人決定根據(jù)哪個標準，界定司法自我克制的領(lǐng)域，或贊成積極的改變方法，并通過適當(dāng)?shù)耐评磉^程來證明結(jié)果的正當(dāng)性。endprint

國際投資法的廣度和復(fù)雜性日益增加，并伴隨著越來越多的對該法律體系公平性的關(guān)注。只有國際投資法普遍被認為是公正的，并且表現(xiàn)出即使在危急情況下仍然產(chǎn)生公正結(jié)果的能力，才能持續(xù)的被接受。法律制度的公正性，取決于它是否有能力將財富和資源重新分配，以及對秩序和合法性重新分配。公平公正待遇判斷納入平衡穩(wěn)定和變革爭議的公正論證模式，是提高法律推理和決策質(zhì)量的關(guān)鍵，也是公平公正待遇被廣泛接受的原因?；谏鲜龉龂H法規(guī)范公正論證的要求和公平公正待遇條款的爭議現(xiàn)狀，完善公平公正待遇條款的首要任務(wù)是明確條款的具體義務(wù)內(nèi)容。

二、我國投資協(xié)定中公平公正待遇條款現(xiàn)狀

（一）公平公正待遇條款規(guī)定差異較大

現(xiàn)有資料顯示，我國簽訂的131個雙邊投資協(xié)定中，約有6個不包含公平公正待遇條款，④約有20個開放規(guī)定公平公正待遇條款，約有10個僅對公平公正待遇條款規(guī)定適用例外，⑤約有48個規(guī)定公平公正待遇不低于最惠國待遇、國民待遇，⑥僅規(guī)定公平公正待遇禁止歧視的協(xié)定約有11個，⑦聯(lián)系國際法規(guī)定公平公正待遇條款的協(xié)定約有7個。⑧

可見，我國協(xié)定中公平公正待遇條款主要以開放規(guī)定和限定為不低于最惠國待遇和國民待遇為主。需要說明的是，這種將公平公正待遇與國民待遇、最惠國待遇結(jié)合，只有將公平公正待遇明確規(guī)定為“就是指”或者“等同于”國民待遇或最惠國待遇，才能夠有效地限定公平公正待遇的含義范圍，但這種規(guī)定方式使得公平公正待遇條款的存在不再有任何實際意義。而且，除非投資協(xié)定明確做此規(guī)定，否則不能將公平公正待遇等同于國民待遇或最惠國待遇，因為這將違反協(xié)定的善意解釋原則。因此，這種條款在進入21世紀基本被拋棄。同樣，開放規(guī)定公平公正待遇條款也存在系列弊端，如投資者投機式的濫訴；留給仲裁庭擴大自由裁量權(quán)；導(dǎo)致公平公正待遇擴張解釋可能；仲裁庭對東道國立法、司法、行政等活動的不當(dāng)審查等等。上述結(jié)果并非是締約國締結(jié)投資協(xié)定的初衷，也會干擾東道國正常的管理活動，導(dǎo)致“從一個為投資者提高最低待遇的‘盾變成一個攻擊東道國政府措施的‘矛?！盵9]基于這樣的原因，這種開放規(guī)定的公平公正待遇條款也基本被締約國拋棄。

（二）公平公正待遇條款術(shù)語使用不嚴謹

我國公平公正待遇條款術(shù)語使用并不固定，最早使用的是“公平合理”。如1982年中國-瑞士BIT第2條規(guī)定，“締約各方應(yīng)始終保證公平合理地對待締約另一方投資者的投資?！贝蟛糠諦ITs則使用術(shù)語“公正和公平”，如1985年中國-奧地利BIT第2條 “締約任何一方對該種投資在任何情況下應(yīng)給予公正和公平的待遇”。部分投資協(xié)定中還使用了“公平與平等”，如2001年中國-塞拉利昂共和國BIT第3條，“投資待遇締約一方的投資者在締約另一方的領(lǐng)土內(nèi)的投資應(yīng)始終享受公平與平等的待遇?！睆淖置嫔峡?，“公平合理”“公平公正”“公平平等”并無實質(zhì)區(qū)別，都為說明對投資者的保護需要達到公正的水平。但官方本文出現(xiàn)術(shù)語差別的原因并不清楚，由于還未出現(xiàn)上述條款在仲裁中的適用實踐，所以無法預(yù)料這樣的差別會產(chǎn)生怎樣的后果。鑒于我國絕大部分條款都使用“公正和公平的待遇”，一般也認為“公平公正待遇”已經(jīng)成為一個固定術(shù)語。建議我國投資協(xié)定的簽訂和修訂應(yīng)該統(tǒng)一術(shù)語，使用習(xí)慣術(shù)語“公正和公平的待遇”。

還需指出的是，我國部分投資協(xié)定中，將公平公正待遇與國際法、國際法原則、國際法規(guī)則結(jié)合規(guī)定，這種模糊的表述，使仲裁庭完全可以認為，此時的公平公正待遇應(yīng)該結(jié)合包括協(xié)定、習(xí)慣、一般法律原則等在內(nèi)的所有國際法淵源來予以識別、解釋、認定，這無異于開放理解公平公正待遇條款包含的內(nèi)容。也正是因為如此，NAFTA締約方三國才通過解釋性規(guī)定將公平公正待遇限定在習(xí)慣國際法最低待遇標準之內(nèi)，而且美國、加拿大等國隨后的BIT范本和投資實踐中，不但將公平公正待遇限定在習(xí)慣法最低待遇標準的范圍之內(nèi)，而且明確強調(diào)習(xí)慣國際法的認定必須依據(jù)國家實踐本身和國家法律要素。[10]

（三）公平公正待遇條款的配置不統(tǒng)一

我國極少數(shù)的投資協(xié)定中，將公平公正待遇條款依然規(guī)定在序言中，部分協(xié)定則將公平公正待遇納入投資促進和保護條款中；特殊的是1995年摩洛哥和1997年加蓬的BIT，分別在“投資促進和保護”和“投資待遇”中同時規(guī)定公平公正待遇，即在同一個BIT中兩次出現(xiàn)公平公正待遇的內(nèi)容，非常罕見。

可見不同時期，我國對公平公正待遇條款的認識和定位并不明確。雖然國家之間簽訂投資保護協(xié)定，本是在不同經(jīng)濟、文化背景下的特殊談判之結(jié)果，內(nèi)容有差別，措辭不固定是正?，F(xiàn)象，但公平公正待遇條款存在的上述問題可能導(dǎo)致我國在投資爭端中處于不利地位。

隨著我國海外投資不斷向新領(lǐng)域、新區(qū)域拓展，以及國際、國內(nèi)環(huán)境與人權(quán)保護呼聲的日漸高漲，各國管理國際投資的措施或五花八門或推陳出新。面對新的國際和國內(nèi)環(huán)境以及各締約國的不同要求和認識，我國投資協(xié)定完善應(yīng)符合以下新要求：保證條約規(guī)則具體化，同時為應(yīng)對復(fù)雜的投資監(jiān)管措施留有空間，努力實現(xiàn)條約規(guī)范的確定性與靈活性的統(tǒng)一。 [11]

三、 公平公正待遇條款的具體修訂策略

（一）堅持公平公正待遇條款的可訴性，統(tǒng)一性質(zhì)與術(shù)語

公平公正待遇成為國際投資仲裁中投資者與東道國博弈的焦點，是投資者贏得投資仲裁的重要籌碼，條款可訴性已經(jīng)成為不可爭辯的事實和趨勢，即堅持公平公正待遇條款的可訴性是現(xiàn)實需求，也是我國加大海外投資保護不可或缺的工具。堅持公平公正待遇條款的可訴性，即要求不可“回歸式”原則化條款，固定公平公正待遇投資待遇條款位置，統(tǒng)一條款術(shù)語為“公平與公正待遇”。

（二）避免形成過高保護待遇，封閉列舉“東道國義務(wù)”

1.封閉列舉“義務(wù)”。公平公正待遇作為義務(wù)性規(guī)范，其內(nèi)容意味著國家“可以”或者“應(yīng)該”行為的范圍，這些內(nèi)容體現(xiàn)著東道國在投資的法律、政策和措施的作為與不作為方面的權(quán)衡與抉擇。公平公正待遇條款雙刃劍的特點，要求締約國謹慎列舉公平公正待遇內(nèi)容，考慮海外投資保護的必要性與投資者濫訴的可能性。endprint

近年來，國際社會普遍意識到我國的崛起是不可避免的，尤其是我國提出的“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略，引起一些國家的擔(dān)憂和警惕。例如，2016年6月9日，美國《華爾街日報》稱，美私營鐵路公司西部快線終止與中國在美國首個高鐵項目上的合作；[12]6月10日，德國《時代周刊》消息，德國政府考慮收緊外商投資法規(guī)，以保護本國企業(yè)不受中國投資者收購等。為此，我國在強調(diào)保護對外投資方面，應(yīng)注意避免加劇某些國家對中國崛起的憂慮。同時，我國雖然已經(jīng)成為資本輸入與輸出大國，但國內(nèi)經(jīng)濟與政治體制改革尚未完成，參與國際仲裁的經(jīng)驗還不足，優(yōu)秀涉外法律服務(wù)人才儲備不足，因此，在海外投資利益的高度保護與防范投資者濫訴、避免背負不必要的國際責(zé)任之間，應(yīng)選擇后者，這也是我國投資協(xié)定談判一貫的立場。我國與美國BIT談判七年未盡之旅，爭議焦點之一便是公平公正待遇條款的高標準保護與我國限定公平公正待遇條款之間的討論。基于上述考慮，公平公正待遇條款應(yīng)以近幾年簽訂的投資協(xié)定中公平公正待遇內(nèi)容表述為基礎(chǔ)，合理吸收其他中外投資協(xié)定以及其他締約方間投資協(xié)定的有益經(jīng)驗，防止公平公正待遇條款被擴大解釋，避免形成過高保護待遇，封閉列舉“東道國義務(wù)”。

2.以現(xiàn)有規(guī)定為基礎(chǔ)。進入21世紀，我國締結(jié)的BITs及FTAs都顯示出將公平公正待遇列舉為程序性要求的傾向，例如2009年，中國-哥倫比亞BIT規(guī)定公平公正待遇內(nèi)容為“包括禁止在刑事、民事或行政程序中拒絕司法”； 2011年，中國-烏茲別克斯坦BIT封閉式列舉公平公正待遇內(nèi)容為“粗暴地拒絕公正審理，或?qū)嵭忻黠@的歧視性或?qū)嘈源胧保?013年，中國-坦桑尼亞BIT封閉式列舉公平公正待遇內(nèi)容為“拒絕公正審理程序，或?qū)嵭忻黠@的歧視性或?qū)嘈源胧??？梢?，我國近幾年簽訂的投資協(xié)定中公平公正待遇內(nèi)容僅禁止司法不公和歧視，并未承認公平公正待遇包含保護投資者合理期待和透明度義務(wù)，也并未提及正當(dāng)程序要求的行政行為正當(dāng)合理要求。

協(xié)定如此規(guī)定符合我國國情。首先，仲裁庭對正當(dāng)程序清楚和統(tǒng)一的看法還沒有出現(xiàn)，過于開放的正當(dāng)程序義務(wù)可能引發(fā)仲裁庭對東道國行政行為酌處權(quán)的考察，我國行政法理念陳舊，程序正義、人權(quán)保障、平等對待、環(huán)境保護還沒有完全納入到我國的行政立法、執(zhí)法的理念之中，沒有完成權(quán)力導(dǎo)向向規(guī)則導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，[13]過于明確的行政行為義務(wù)將提高我國仲裁風(fēng)險。其次，鑒于投資者合理期待也和公平公正待遇一樣，具有一定的難以確定性，會在很大程度上降低投資者向東道國索賠的門檻。如果在投資協(xié)定中納入保護投資者合理期待的內(nèi)容，會加劇公平公正待遇條款的不確定性，與我國目前限定公平公正待遇內(nèi)容的趨勢不符。目前，將投資者合理期待明確納入公平公正待遇條款的協(xié)定也僅見于歐盟簽訂的系列協(xié)定。例如CETA第8.10條第4款，“當(dāng)適用公平公正待遇義務(wù)時，仲裁庭可考慮締約方是否對投資者做出了特別稱述以誘使此種投資，而該特別稱述造成了正當(dāng)期待，投資者依賴其據(jù)以決定做出或維持投資，但該締約方后來挫敗了此種期待。”歐盟與新加坡FTA第9.4條，“……或者違反了投資者基于一締約方為了吸引投資而做出的并且為投資者所合理依賴的具體的或毫無含糊的陳述所產(chǎn)生的正當(dāng)期待……”最后，關(guān)于透明度義務(wù)，考慮到我國目前大部分協(xié)定中都規(guī)定專門的透明度條款，且仲裁庭對公平公正待遇是否包含透明度依然有異議，目前限定公平公正待遇條款的趨勢，不納入透明度義務(wù)的規(guī)定是謹慎和務(wù)實的考慮。

3. 不宜采用具體修飾詞匯。需要指出的是，投資協(xié)定目的是為促進投資和保護投資，公平公正待遇條款的存在的意義依然是為保障投資，作為義務(wù)性規(guī)范的公平公正待遇條款，規(guī)制對象是東道國整體行為，即以國家對待投資的行為從整體上考察是否達到“不公正、不公平”的程度，而并非是東道國國內(nèi)行為的具體指導(dǎo)。公平公正待遇條款規(guī)定不可如國內(nèi)立法那般“精準、細致”，不可逾越成為管理國家之“國家之法”，也不可給投資者設(shè)置過高的申請門檻，使公平公正待遇條款失去保護投資者之本意。公平公正條款列舉的義務(wù)，不可“絕對性”規(guī)定，需保持一定的一般性、抽象性，給予投資者、東道國、仲裁庭三方根據(jù)具體情形，權(quán)衡各種因素，做出行為選擇和決定的空間?；诖朔N考慮，公平公正待遇條款規(guī)定內(nèi)容不宜采用具體修飾詞匯直接描述和強調(diào)其嚴重程度的表述方式。例如，2015年印度BIT范本草案第3條（待遇標準）規(guī)定，每一締約方不應(yīng)使得另一締約方投資者的投資遭受習(xí)慣國際法中的拒絕司法、未予救濟且極端惡劣的違反正當(dāng)程序以及明顯的粗暴對待（包括持續(xù)的、不正當(dāng)?shù)那伊钊瞬荒苋萑痰膹娭苹蝌}擾）。[14]

（三）基于資本輸出國地位，允許“協(xié)議新增”內(nèi)容

公平公正待遇條款的改進，需符合中國當(dāng)前的國際地位和國家利益訴求。非洲、拉美、中亞是我國重要的對外投資目的地，這些地區(qū)不少發(fā)展中國家的經(jīng)濟政策缺乏穩(wěn)定性，法治化水平也不太高，一些國家的時局時常陷入動蕩，我國在這些地區(qū)的投資可能會面臨較大的商業(yè)和非商業(yè)風(fēng)險。2016年《中國海外投資國家風(fēng)險評級報告》提出，“在中國企業(yè)對外直接投資迅速增長的同時，投資面臨的外部風(fēng)險也在顯著提升。從總的評級結(jié)果來看，發(fā)達國家評級結(jié)果普遍高于新興經(jīng)濟體，投資風(fēng)險較低?！粠б宦穱抑卸酁樾屡d經(jīng)濟體，僅有個別發(fā)達經(jīng)濟體，而且發(fā)達經(jīng)濟體評級結(jié)果普遍好于新興經(jīng)濟體，投資風(fēng)險較低。新興經(jīng)濟體作為‘一帶一路的主體，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施供給嚴重不足，急需外部資金的進入以拉動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，而這也是‘一帶一路戰(zhàn)略實施的基礎(chǔ)。但是由于其內(nèi)部缺乏社會彈性，同時償債能力差，政治風(fēng)險高，尤其是中東國家常年戰(zhàn)亂不止，都為‘一帶一路戰(zhàn)略的實施增添了不確定性?！盵15]

我國是對外投資大國，強調(diào)海外投資保護是公平公正待遇條款改進考慮的國情之一，封閉“列舉”條款固有的缺點是無法窮盡所有可能的不公平不公正行為，這種局限性是締約國限定公平公正待遇內(nèi)容、防止仲裁庭過度解讀對東道國經(jīng)濟監(jiān)管權(quán)力造成干擾的必然結(jié)果。⑨為加大投資者保護力度，緩解“列舉式”僵化性，公平公正待遇條款內(nèi)容應(yīng)允許“協(xié)議新增”內(nèi)容，以個性化方案解決投資保護困境。例如，如果締約國經(jīng)濟政策不穩(wěn)定、法治水平不高，急需外部資金的進入以拉動國內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展，我國可通過談判“協(xié)議新增”保護投資者合理期待內(nèi)容，以提高我國海外投資的保護水平。endprint

允許“協(xié)議新增”公平公正待遇內(nèi)容，也是合理吸收其他中外投資協(xié)定有益經(jīng)驗的要求。例如，2014年談判完成的歐盟與新加坡FTA第9.4條規(guī)定，構(gòu)成違反公平公正待遇的措施是指：……前述未列明的對待也可能構(gòu)成違反公平公正待遇，但需締約方依本協(xié)定程序達成協(xié)議。2014年CETA第8.10條，1.每一締約方應(yīng)在其領(lǐng)土內(nèi)依據(jù)第2款到6款，給予另一方涵蓋投資和投資者公平和公正的待遇和充分的保護和安全。2. 違反公平公正待遇是指構(gòu)成以下情形的一項或者一系列措施：……（3） 締約方應(yīng)定期或應(yīng)一締約方請求評審公平公正待遇義務(wù)內(nèi)容，服務(wù)和投資委員會可以在此方面形成建議并提交給貿(mào)易委員會做出決定。

（四）基于資本輸入國地位，需設(shè)置例外條款

20世紀90年代，公平公正待遇并未引起東道國的關(guān)注，主要因為締約國并未意識到該條款被用作投資者索賠依據(jù)，鑒于目前公平公正待遇的高援引率和索賠成功率，公平公正待遇“敞口”狀態(tài)對締約東道國具有不利影響。因此，基于傳統(tǒng)的資本輸入國地位，公平公正待遇需設(shè)置例外條款。

“例外條款設(shè)置，可以參照其他國際條約或投資條約中其他條款的規(guī)定及國際仲裁經(jīng)驗，例如，參照同樣作為投資者索賠依據(jù)的征收和補償條款，規(guī)定國家為了公共安全和健康、保護環(huán)境、維護公共秩序所采取的措施不屬于違反公平公正待遇。如果上述例外適用于整個條約的話，則不必對公平公正待遇單獨設(shè)立例外條款?！盵5]同時規(guī)定“認定違反投資協(xié)定其他條款或其他條約的條款，不構(gòu)成對公平公正待遇條款的違反”。

（五）援引公平公正待遇條款需用盡當(dāng)?shù)鼐葷?/p>

規(guī)定援引公平公正待遇條款需用盡當(dāng)?shù)鼐葷膬r值在于：

1.有益于維護當(dāng)事者雙方權(quán)益。用盡當(dāng)?shù)鼐葷?guī)則主要理由是給予東道國自查空間，有機會糾正錯誤，東道國承擔(dān)國家責(zé)任之前獲得充分的機會糾正其錯誤，也是公平的要求。仲裁制度的目的是保障投資者權(quán)益，并非作為國內(nèi)司法程序的上訴程序，如果東道國存在的救濟途徑可以保障投資者權(quán)益，完全可以糾正先前的不當(dāng)行為，投資者也可以節(jié)省昂貴的國際仲裁費用，也表示了對東道國主權(quán)的尊重；同時，考慮到當(dāng)事者雙方都是善意維護自身權(quán)益的本意，東道國有機會糾錯，投資者更愿意保護良好投資關(guān)系以繼續(xù)經(jīng)營，本地救濟是當(dāng)事方效率最大化的選擇。

2.可降低公平公正待遇擴張適用風(fēng)險。投資協(xié)定是締約方共同意愿的體現(xiàn)，也是締約雙方約束條件表達，公平公正待遇被仲裁庭擴張解釋，提高締約方本無意愿提供的投資待遇是東道國最為警惕之事，也是晚近公平公正待遇內(nèi)容被限定在一定范圍之內(nèi)的主要原因。畢竟，“一切皆流，無物常住”，東道國不可能預(yù)見所有的行為后果和風(fēng)險，用盡當(dāng)?shù)鼐葷商崞饢|道國的注意與警惕，比照已有的仲裁經(jīng)驗，修正不當(dāng)行為，降低仲裁庭發(fā)現(xiàn)違反公平公正待遇的可能性。目前，我國還存在約占總數(shù)的15%、對公平公正待遇條款未做任何限定的投資協(xié)定，一旦發(fā)生投資爭端，這種開放式結(jié)構(gòu)的公平公正待遇將給予仲裁庭無限解釋適用的可能，加大我國承擔(dān)國際責(zé)任的風(fēng)險。用盡當(dāng)?shù)鼐葷梢浴熬彌_”這一風(fēng)險，加大投資者濫訴的成本，降低公平公正待遇擴張適用風(fēng)險。

3.用盡當(dāng)?shù)鼐葷俏覈膭?wù)實選擇 。首先，我國雖然成為新近的資本輸出大國，但在今后以及相當(dāng)長的一段時間內(nèi)將仍然保持資本輸入國的身份。我國較少成為被仲裁國家，并非因為外資企業(yè)與中國政府間未發(fā)生爭端，而是因為長期以來我國為吸引外資，以及缺乏國際仲裁經(jīng)驗而采取息事寧人態(tài)度，這也導(dǎo)致國內(nèi)出現(xiàn)對外資長時間受到“高于國民待遇”的批評。1998年7月中國-巴巴多斯BIT的簽訂，標志我國對待國際仲裁的成熟態(tài)度，也預(yù)示著我國對內(nèi)、外資本爭端更加公平的運用規(guī)范司法途徑解決的信心。從“優(yōu)待”到“公平對待”的變化，以及可能的對東道國司法不信任的心理都會促使投資者更愿意將東道國送至國際司法平臺，要求用盡當(dāng)?shù)鼐葷煞乐钩霈F(xiàn)投資爭端井噴式增長。其次，也是最重要的原因，作為發(fā)展中國家，我國在某些領(lǐng)域經(jīng)濟的知識和經(jīng)驗依然不足；⑩締結(jié)條約程序法與國內(nèi)部門法之間還存在法律沖突，缺乏一致性和透明度；司法制度改革尚未完成。如Abhijit P.G. Pandya博士的擔(dān)憂一樣，“發(fā)展中國家的司法系統(tǒng)如果存在以下情形，包括司法機關(guān)缺少司法獨立；無效的資源管理；法律教育的不足；由于高昂的費用，法律服務(wù)難以普及，或者難以滿足程序要求，可能會使糾紛中的投資者遭受損害。因此，一個習(xí)慣適用更好的資源分配系統(tǒng)司法標準的投資者，可能會對訴訟的方式和結(jié)果感到不滿，認為其遭受到不公平不公正的待遇?！盵16]因此，將用盡當(dāng)?shù)氐鼐葷鳛樵焦鰲l款的前置程序和我國當(dāng)前的客觀環(huán)境相符合。

根據(jù)上述討論，公平公正待遇條款改進的具體方案，范例如下：

第X條 公正與公平待遇

一、締約一方應(yīng)該確保給予締約另一方的投資者及在其領(lǐng)土內(nèi)的投資以公正與公平待遇。

二、“公正與公平待遇”是指締約一方不得對締約另一方投資者拒絕公正審理程序，或?qū)嵭忻黠@的歧視性或?qū)嘈源胧?/p>

三、前述未列明的對待也可能構(gòu)成違反公平公正待遇，但需締約方依本協(xié)定程序達成協(xié)議。

四、為了公共安全和健康、保護環(huán)境、維護公共秩序所采取的措施不屬于違反本條款。

五、 認定違反本協(xié)定其他條款或其他條約的條款，不構(gòu)成對本條款的違反。

需要說明的是，這一范例適用于我國締結(jié)的BITs和FTAs，其重要意義在于：用統(tǒng)一的范例來指導(dǎo)“一帶一路”建設(shè)中公平公正待遇條款的談判，更好地平衡東道國與投資者權(quán)益，確保中國有關(guān)外國投資政策的統(tǒng)一。

注釋：

① 應(yīng)該補充的是，筆者已經(jīng)限制了分析對象僅限于雙邊投資協(xié)定，并沒有檢查多邊投資協(xié)定和自由貿(mào)易協(xié)定是否不包含F(xiàn)ET條款。

② https：//academic.oup.com/icsidreview，訪問時間：2017年5月14日。只統(tǒng)計公開的最終的裁決（包含部分實質(zhì)裁決），而不包括關(guān)于管轄權(quán)，程序事項或與ICSID投資者—國家仲裁請求或其在國家法院執(zhí)行的其他文件的決定。endprint

③ 雖然目前有觀點認為Neer案確立的最低待遇標準已經(jīng)變化，但其對不公平的標準判斷確實對引發(fā)公平公正待遇的判斷有著極其重要的影響。

④ 包括：意大利、日本、捷克和斯洛伐克、白俄羅斯、羅馬尼亞、黎巴嫩。因為無法獲得中國與約旦、巴哈馬、利比亞三國協(xié)定的官方文本，此處數(shù)據(jù)統(tǒng)計并不精準。

⑤ 例如，2003年中國-德國BIT，“第三條 投資待遇 一、締約一方的投資者在締約另一方的境內(nèi)的投資應(yīng)始終享受公平與公正的待遇?！摹⒈緱l第一款到第三款所述的待遇，不應(yīng)解釋為締約一方有義務(wù)將由下列原因產(chǎn)生的待遇、優(yōu)惠或特權(quán)給予締約另一方投資者：（一）任何現(xiàn)存或?qū)淼年P(guān)稅同盟、自由貿(mào)易區(qū)、經(jīng)濟聯(lián)盟以及共同市場的成員；（二）任何雙重征稅協(xié)定或其他有關(guān)稅收問題的協(xié)定。”

⑥ 例如，1994年中國-牙買加BIT，“第三條 一、締約任何一方的投資者在締約另一方的領(lǐng)土內(nèi)的投資和與投資有關(guān)的活動應(yīng)受到公正與公平的待遇和保護。二、本條第一款所述的待遇和保護不應(yīng)低于其給予第三國投資者的投資及與投資有關(guān)的活動的待遇。三、本條第一款和第二款所述的待遇和保護，不應(yīng)適用于締約另一方基于以下給予第三國投資者的優(yōu)惠待遇：（一）關(guān)稅同盟、自由貿(mào)易區(qū)或經(jīng)濟聯(lián)盟成員；（二）避免雙重稅收協(xié)定下的義務(wù)；（三）方便邊境貿(mào)易協(xié)定下的義務(wù)?！?/p>

⑦ 例如，2006年中國-印度BIT，“第三條 投資待遇規(guī)定 一、締約一方應(yīng)保證在其領(lǐng)土內(nèi)給予締約另一方投資者的投資和與該投資相關(guān)的活動公平和平等的待遇。在不損害其法律法規(guī)的前提下，締約方不得采取任何可能阻礙與投資相關(guān)的行為的歧視措施?！?/p>

⑧ 例如，2007年中國-哥斯達黎加BIT，“第三條 投資待遇 一、締約一方的投資者在締約另一方的領(lǐng)土內(nèi)的投資應(yīng)始終享受符合普遍接受的國際法規(guī)則的公正與公平的待遇。”

⑨ 有學(xué)者認為，公平公正待遇作為一個絕對且抽象的待遇標準，除締約雙方可以事先約定哪些情形符合或不符合公平公正待遇標準之外，“列舉式”條款試圖劃定公平公正待遇條款的適用范圍幾乎是不可能的。這種認知并沒有問題，但兩害相權(quán)取其輕，早期公平公正待遇被過度解讀對東道國經(jīng)濟監(jiān)管權(quán)的干涉，現(xiàn)代BIT重在平衡投資者權(quán)益與東道國主權(quán)，不完全解讀或者限定公平公正待遇內(nèi)容，也是現(xiàn)實和無奈之舉。畢竟，“生活并不服從邏輯，反而是邏輯要服從于生活”。

⑩ 例如我國金融監(jiān)管內(nèi)容和手段不夠規(guī)范，服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域技術(shù)水平、管理能力落后。

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【責(zé)任編輯：張亞茹】endprint