生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制與經(jīng)營(yíng)管護(hù)研究

彭小明+李振林

生態(tài)公益林是為了改善自然緩解，保護(hù)生態(tài)平衡以及物種多樣性，從而提供公益性產(chǎn)品或服務(wù)的森林。我國(guó)在1990年提出了林業(yè)分類(lèi)的概念，將森林分為公益林和商業(yè)林。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是我國(guó)林業(yè)發(fā)展的重要核心，已成為林業(yè)研究的熱點(diǎn)。如何利用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，促使公益林的可持續(xù)發(fā)展，成為現(xiàn)在迫切需要解決的問(wèn)題。

1 生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制與經(jīng)營(yíng)管護(hù)中主要存在的問(wèn)題

1.1 生態(tài)公益林的區(qū)分不明確

由于生態(tài)公益林都是在林業(yè)改革之前就已經(jīng)劃分界定完畢，當(dāng)時(shí)大部分公益林都是由集體組織進(jìn)行工藝經(jīng)營(yíng)管護(hù)的，且商業(yè)林的效益也沒(méi)有展現(xiàn)出來(lái)，公益林與商業(yè)林之間的利益沖突不甚明顯。此外生態(tài)林的劃分主要是根據(jù)生態(tài)區(qū)位確定的，加上森林類(lèi)型界定有時(shí)間短、任務(wù)重的特點(diǎn)，當(dāng)時(shí)對(duì)于自然生態(tài)來(lái)說(shuō)比較重要的林地都被強(qiáng)行劃入公益林的范疇。集體制度改革之后，商業(yè)林的經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)高于公益林，因此部分林農(nóng)要求將自己名下的公益林劃分為商業(yè)林。

1.2 公益林生態(tài)補(bǔ)償金額較低

由于國(guó)家財(cái)政有限，對(duì)于公益林的補(bǔ)償金額較少。雖然部分地區(qū)為了提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，緩解公益林運(yùn)營(yíng)管護(hù)壓力，出臺(tái)了“政府投入為主，受益者合理承擔(dān)”的政策，但這個(gè)金額仍舊包含公益林的看管費(fèi)。大部分地區(qū)的公益林的租金往往要高于補(bǔ)償金，且公益林本身的收益也較低，無(wú)法讓林農(nóng)增收，甚至可能出現(xiàn)賠本的現(xiàn)象。

1.3 公益林改造難度大

部分公益林是人工種植的經(jīng)濟(jì)林，且有些經(jīng)濟(jì)林在進(jìn)入衰產(chǎn)期之后需要進(jìn)行改造，不然很可能會(huì)向荒山發(fā)展。但若改造為經(jīng)濟(jì)林，當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門(mén)是不允許的；如若讓租戶(hù)進(jìn)行改造，政府對(duì)于公益林本身的補(bǔ)償金額較少，加上經(jīng)濟(jì)收益甚至低于改造費(fèi)用，租戶(hù)對(duì)于改造的積極性將下降，甚至導(dǎo)致林地的質(zhì)量不斷下降。

1.4 公益生態(tài)林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于僵硬

目前政府對(duì)于公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施統(tǒng)一的補(bǔ)償政策，無(wú)論公益林的生長(zhǎng)情況，也不管林分的級(jí)別，沒(méi)有根據(jù)質(zhì)量理論進(jìn)行補(bǔ)償。補(bǔ)償金管理也較為模糊，使得生態(tài)補(bǔ)償金的使用過(guò)程中出現(xiàn)了許多空白地段，這無(wú)疑降低了林農(nóng)對(duì)于公益林經(jīng)營(yíng)管護(hù)的熱情。

1.5 生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制尚未成熟

目前生態(tài)公益林的補(bǔ)償金主要是由國(guó)家財(cái)政以及地方財(cái)政支出的，且財(cái)政通常都是有限的。許多地區(qū)對(duì)于受益者合理承擔(dān)這一政策尚未明確，并且國(guó)家對(duì)于具體補(bǔ)償方法也未進(jìn)行說(shuō)明，使得公益林補(bǔ)償機(jī)制的發(fā)展受到限制。

2 公益生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制與經(jīng)營(yíng)管護(hù)對(duì)策

建立長(zhǎng)效生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制，在林業(yè)改革的背景下，實(shí)現(xiàn)公益林與商業(yè)林經(jīng)濟(jì)收入的平衡，需要保障公益林經(jīng)營(yíng)管護(hù)的可持續(xù)發(fā)展，從而真正改善生態(tài)平衡、林農(nóng)增收。貫徹落實(shí)以人為本的觀(guān)念，秉持著公平公正的理念，建立完善的管理制度，不以犧牲老百姓的利益為代價(jià)來(lái)維護(hù)生態(tài)平衡安全。

2.1 完善公益林補(bǔ)償制度

根據(jù)《森林法》中的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，從大局角度出發(fā)，制定科學(xué)的《公益林補(bǔ)償管理制度》，從而真正的建立以財(cái)政支出為主，受益者合理承擔(dān)的公益林補(bǔ)償機(jī)制。從水力發(fā)電、旅游、城市用水、工業(yè)用水等眾多受益部門(mén)，同稅收的方式來(lái)征收補(bǔ)償費(fèi)用，再由林業(yè)局根據(jù)各地區(qū)公益林的面積、重要程度等因素進(jìn)行省市分配，并最終讓林農(nóng)能夠獲得補(bǔ)償。

2.2 創(chuàng)新公益林補(bǔ)償機(jī)制

轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制，引入“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”的理論，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，提高林農(nóng)對(duì)于公益林經(jīng)營(yíng)管護(hù)的積極性。首先需要對(duì)各個(gè)地區(qū)的公益林進(jìn)行全面調(diào)查，對(duì)公益林的重要性、林分等級(jí)，制定不同等級(jí)不同林分的補(bǔ)償制度。例如在一些旅游景點(diǎn)中懸崖峭壁上的公益林，林木應(yīng)用價(jià)值低且無(wú)法進(jìn)行改造，除了做好防火、防蟲(chóng)害工作外，幾乎無(wú)其他投入；而對(duì)于河岸兩旁的公益林，由于經(jīng)濟(jì)效益高，且投入成本高，若采用相同的補(bǔ)償機(jī)制，會(huì)挫傷林農(nóng)的積極性。

生態(tài)公益林通常是指能夠起到較好生態(tài)效益的森林，但實(shí)際上有部分公益林由于各種因素的影響，成為無(wú)林地或疏林地。《森林采伐更新管理辦法》中規(guī)定無(wú)論是商業(yè)林還是公益林，若林木在尚未達(dá)到采伐年齡前是不能采伐的，此時(shí)商業(yè)林與公益林的作用是相同的。那么是否需要對(duì)商業(yè)林進(jìn)行補(bǔ)償？有研究指出，公益林在達(dá)到采伐年齡以前的生態(tài)效益最高。筆者根據(jù)多年研究經(jīng)驗(yàn)分析，在未達(dá)到最低采伐條件之前，商業(yè)林與公益林均可不予補(bǔ)充，需要補(bǔ)償?shù)氖沁_(dá)到一到二齡級(jí)期的生態(tài)林。這主要是由于國(guó)家需要公益林來(lái)發(fā)揮生態(tài)保護(hù)效益，而林農(nóng)會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)損失，此時(shí)可以考慮以同期商品林的經(jīng)濟(jì)效益為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償最合適。當(dāng)公益林達(dá)到商品林采伐條件二個(gè)齡級(jí)期之后，可以停止補(bǔ)償或是降低補(bǔ)償金額，因?yàn)榇藭r(shí)的公益林已經(jīng)進(jìn)入過(guò)熟階段，消耗量大于生長(zhǎng)量，允許主伐擇伐或小塊狀皆伐進(jìn)行逐步采伐，然后通過(guò)人工更新的方式恢復(fù)森林，保持經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的平衡，從而調(diào)動(dòng)林農(nóng)對(duì)于公益林經(jīng)營(yíng)管護(hù)的積極性。

2.3 探索新的公益林采伐管理方法

公益林主要是根據(jù)生態(tài)區(qū)位來(lái)劃分的，若達(dá)到商品林相同的采伐條件后，允許林農(nóng)采伐，而政府會(huì)從補(bǔ)償金中抽取部分資金鼓勵(lì)林農(nóng)更新造林，并以針闊混交林和闊葉林為主，緩解生態(tài)破壞引起的壓力。當(dāng)公益林達(dá)到衰產(chǎn)期后，更新資金主要是由政府承擔(dān)的，經(jīng)營(yíng)管護(hù)主要是由林農(nóng)實(shí)現(xiàn)的，收入可由林農(nóng)獲得。可先在部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)應(yīng)用，成功后再向全國(guó)進(jìn)行推廣。

公益林對(duì)于生態(tài)環(huán)境具有重要影響，關(guān)系著我國(guó)的公益事業(yè)，需要通過(guò)完善補(bǔ)償機(jī)制，提高林農(nóng)對(duì)公益林經(jīng)營(yíng)管護(hù)的積極性，從而保障公益林的可持續(xù)發(fā)展。