基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目操作路徑及風(fēng)險(xiǎn)防范

文/李飛，中鐵隧道集團(tuán)有限公司

基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目操作路徑及風(fēng)險(xiǎn)防范

文/李飛，中鐵隧道集團(tuán)有限公司

2014年以來，政府和社會(huì)資本合作模式在我國推廣開來，逐漸成為基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)的重要方式，深刻的影響和改變著基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域各參與方，三年多來，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式不斷發(fā)展、完善，同時(shí)PPP模式的多樣性、復(fù)雜性與特殊性顯露無疑?；诖耍疚囊詫?shí)踐中的PPP操作模式為基礎(chǔ)，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的操作路徑進(jìn)行分析，系統(tǒng)總結(jié)和梳理基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目操作路徑，并基于投資人角度對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范措施進(jìn)行研究討論。

基礎(chǔ)設(shè)施；PPP模式；風(fēng)險(xiǎn)

引言

我國PPP事業(yè)起步于80年代。1984年，廣西沙角B電廠以BOT方式建設(shè)，它一般被認(rèn)為是我國的第一個(gè)PPP項(xiàng)目，當(dāng)時(shí)沒有專門政策和經(jīng)驗(yàn)，是由地方官員采用特事特報(bào)方式完成審批的。2013年開始國務(wù)院、財(cái)政部等有關(guān)機(jī)構(gòu)開始對(duì)PPP進(jìn)行大力部署，至今PPP模式已成大潮。

1 PPP模式概述

1.1 PPP概述

政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等大部分工作，并通過使用者付費(fèi)或必要的政府付費(fèi)獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

1.2 基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP簡述

在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，PPP模式更具體的表現(xiàn)為由各級(jí)政府或其授權(quán)政府部門，對(duì)通過論證適宜采用PPP模式實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目具體情況采用合法采購方式選擇社會(huì)資本合作方，由其與指定的政府出資人代表共同設(shè)立項(xiàng)目公司（SPV）,由項(xiàng)目公司作為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資、設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營維護(hù)的主體，完成各階段內(nèi)容。政府方和社會(huì)資本方按照公司法等相關(guān)法律法規(guī)，以及投資合作協(xié)議、股東協(xié)議、特許經(jīng)營協(xié)議（PPP項(xiàng)目合同）等雙方約定協(xié)議，建立一種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享的合作關(guān)系。

2 推廣PPP模式的意義

2.1 推廣PPP模式是供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的重要內(nèi)容

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本目的是提高社會(huì)生產(chǎn)力水平，落實(shí)好以人民為中心的發(fā)展思想。可以明確，除了生產(chǎn)工具出現(xiàn)革命性變化之外，生產(chǎn)方式和組織模式創(chuàng)新一樣可以促進(jìn)生產(chǎn)力的提高?；A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式是公共財(cái)政與社會(huì)資本的創(chuàng)造性結(jié)合，是公權(quán)與資本的創(chuàng)新組織模式。各級(jí)的政府已經(jīng)開始從公共服務(wù)的管理者、提供者轉(zhuǎn)向?yàn)楸O(jiān)督者、合作者，極大的提高了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資建設(shè)和運(yùn)營效率。

2.2 推廣PPP模式是建設(shè)法治國家、弘揚(yáng)契約精神的重要內(nèi)容

PPP模式本質(zhì)上是一種建立在契約基礎(chǔ)上，政府方和社會(huì)資本方合作的一種過程。各方權(quán)利、義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)、分擔(dān)、利益補(bǔ)償?shù)榷家云跫s或合同的方式予以明確。在這一過程中，政府方和社會(huì)資本方式平等的主體，雙方是建立一種伙伴關(guān)系、合作關(guān)系，均需要誠實(shí)守信、認(rèn)真履約，這是PPP模式推廣的前提和基本保障。

2.3 推廣PPP模式是加快政府職能轉(zhuǎn)變的一次體制機(jī)制改革

推廣PPP模式能夠?qū)⒄砸?guī)劃、監(jiān)管、公共服務(wù)為主職能，與社會(huì)資本的技術(shù)、創(chuàng)新、管理效率有機(jī)結(jié)合，減少政府對(duì)具體事務(wù)的過度參與，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。同時(shí)PPP模式要求平等參與、公開透明、按合同辦事，有利于簡政放權(quán)，更好實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。

2.4 推廣PPP模式是投融資、財(cái)稅體制改革和減少政府負(fù)債的重要方式

基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目合作的長期性，要求從以往單一年度的預(yù)算收支管理，逐步向中長期財(cái)政規(guī)劃轉(zhuǎn)變，與深化財(cái)稅體制改革的方向和目標(biāo)高度一致，能夠在當(dāng)代人和后代人之間公平地分擔(dān)公共資金投入，符合代際公平原則，有效減輕當(dāng)前財(cái)政支出壓力，平滑年度間財(cái)政支出波動(dòng)，有利于防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.5 推廣PPP模式能夠?yàn)樯鐣?huì)資本方提供長期穩(wěn)定獲利渠道

基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的最低需求風(fēng)險(xiǎn)一般由政府方承擔(dān)，對(duì)于政府付費(fèi)或政府提供可行性缺口補(bǔ)貼類PPP項(xiàng)目而言，由于政府支出責(zé)任都將納入預(yù)算內(nèi)管理，社會(huì)資本的預(yù)期收入比較穩(wěn)定，雖然有小部分PPP項(xiàng)目存在非理性競(jìng)爭導(dǎo)致盈利困境，但總體而言PPP模式的推廣使得社會(huì)資本方有了穩(wěn)定獲利渠道。

3 PPP項(xiàng)目分類

3.1 PPP模式適用范圍

PPP模式主要適用于規(guī)模較大、需求穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度高、政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。主要包括：燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施；公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等交通設(shè)施；醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目；水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目。其中，新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式。

3.2 以運(yùn)作方式分類

從運(yùn)作方式來看，又可以細(xì)分為管理外包類主要包括委托運(yùn)營（O&M）和管理合同(MC)；特許經(jīng)營類主要包括建設(shè)-運(yùn)營-移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交（TOT）和改建-運(yùn)營-移交（ROT）；私有化類主要指建設(shè)-擁有-運(yùn)營（BOO）及其變異模式。

3.3 以付費(fèi)機(jī)制分類

根據(jù)付費(fèi)機(jī)制分類是PPP模式分類的主流方法，一般將PPP項(xiàng)目分為經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目和非經(jīng)營性項(xiàng)目。

經(jīng)營性項(xiàng)目是指有明確的收費(fèi)來源和基礎(chǔ)，一般情況下，通過經(jīng)營收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本和實(shí)現(xiàn)投資收益的項(xiàng)目。

準(zhǔn)經(jīng)營項(xiàng)目是指經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋投資成本并實(shí)現(xiàn)收益，需要政府予以補(bǔ)貼或提供其他匹配資源的項(xiàng)目。

非經(jīng)營項(xiàng)目是指沒有使用者付費(fèi)，依靠政府付費(fèi)覆蓋投資成本和實(shí)現(xiàn)投資收益的項(xiàng)目。

4 PPP項(xiàng)目前置程序

4.1 PPP項(xiàng)目的前置程序

一個(gè)完整的PPP項(xiàng)目從最開始籌劃布局到最后實(shí)施完成，要經(jīng)歷項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交五個(gè)階段、十九個(gè)步驟。通常項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備兩個(gè)階段被認(rèn)為是早期階段，在早期階段需要完成項(xiàng)目篩選和識(shí)別，判斷項(xiàng)目是否具備PPP模式操作的可能性和價(jià)值，對(duì)具備采用PPP模式項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)制定實(shí)施方案，基本明確合作邊界條件。

PPP項(xiàng)目前置程序的核心是完成四個(gè)方面內(nèi)容，一是物有所值評(píng)價(jià)，二是財(cái)政承受能力論證，三是確定合作邊界條件、編制實(shí)施方案，四是完成PPP項(xiàng)目入庫。

4.2 物有所值評(píng)價(jià)(VFM)

物有所值（Value for Money）評(píng)價(jià)是對(duì)項(xiàng)目是否適宜采用PPP模式進(jìn)行判斷的一種方法，由定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)兩部分組成。

定性評(píng)價(jià)是由行業(yè)專家采用百分制對(duì)項(xiàng)目采用PPP模式實(shí)施時(shí)對(duì)全生命周期整合程度、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配、績效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新、潛在競(jìng)爭程度、政府機(jī)構(gòu)能力、可融資性六項(xiàng)基本指標(biāo)和根據(jù)項(xiàng)目特殊實(shí)際情況制定的補(bǔ)充指標(biāo)的影響進(jìn)行評(píng)價(jià)和估分，從而得出定性評(píng)價(jià)結(jié)論。

定量評(píng)價(jià)的核心是測(cè)算和對(duì)比政府方凈成本的現(xiàn)值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值），從而得出物有所值的量值，VFM=PSC值-PPP值。

定性評(píng)價(jià)結(jié)論為通過（或80分以上）且定量評(píng)價(jià)大于等于0的項(xiàng)目，通過物有所值評(píng)價(jià)。

4.3 財(cái)政承受能力論證

財(cái)政承受能力論證是要識(shí)別和測(cè)算PPP項(xiàng)目中的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任，為評(píng)估項(xiàng)目和今后財(cái)政支出管理提供基礎(chǔ)依據(jù)。確保每一年度內(nèi)全部PPP從預(yù)算中安排的支出責(zé)任不得超過當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的10%。

單一項(xiàng)目政府支出責(zé)任一般包括股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入。年度一般公共預(yù)算支出數(shù)額一般參照前五年的平均值及平均增長率計(jì)算。

4.4 編制實(shí)施方案

編制實(shí)施方案的核心是確定PPP模式合作的核心邊界條件。重點(diǎn)是項(xiàng)目基本情況、風(fēng)險(xiǎn)分配框架、確定實(shí)施機(jī)構(gòu)和政府方出資人、確定項(xiàng)目運(yùn)作方式和流程、明確回報(bào)和退出機(jī)制、明晰投融資結(jié)構(gòu)、固化項(xiàng)目公司安排、明確利潤分配和績效考核機(jī)制、確定政府配套安排（若需要）、合同體系及關(guān)鍵條款、政府和社會(huì)資本方權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任、監(jiān)督管理機(jī)制、采購方式選擇等方面。

4.5 PPP項(xiàng)目入庫

PPP項(xiàng)目庫類型繁多，從層級(jí)上分為國家級(jí)、地方級(jí)：

國家級(jí)是指財(cái)政部PPP庫和發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫。財(cái)政部建立了全國PPP綜合信息平臺(tái)，并在其上建立了財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫；發(fā)改委牽頭建立了全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)，并建立了發(fā)改委的PPP項(xiàng)目推介庫。地方級(jí)庫又分為省級(jí)、市縣級(jí)等。

需要注意的是：不是各級(jí)政府都有PPP項(xiàng)目庫；地方級(jí)庫有的屬于財(cái)政體系，有的屬于發(fā)改委體系，如四川省PPP庫由省財(cái)政廳管理，而成都市PPP庫則由市發(fā)改委管理；不是所有PPP項(xiàng)目都會(huì)納入PPP庫內(nèi)；也存在某些項(xiàng)目納入某一層級(jí)的地方項(xiàng)目庫后，未納入上級(jí)或者國家級(jí)的PPP項(xiàng)目庫；目前，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的社會(huì)投資人更看重財(cái)政體系PPP項(xiàng)目庫。

5 PPP項(xiàng)目操作模式

5.1 運(yùn)作模式通用安排

1.經(jīng)政府決議（部分項(xiàng)目需經(jīng)黨委會(huì)議決議）同意后，通常授權(quán)項(xiàng)目對(duì)口行政主管部門為牽頭負(fù)責(zé)部門，并作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)；同時(shí)授權(quán)相應(yīng)的國資公司（一般是平臺(tái)公司）作為政府出資人代表出資組建SPV項(xiàng)目公司，政府出資人代表按公司法和股東協(xié)議享受權(quán)利和義務(wù)，代表政府意志。財(cái)政部門主要牽頭負(fù)責(zé)績效評(píng)價(jià)、考核，若有政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)貼的，履行支付責(zé)任；其他監(jiān)管部門履行行政監(jiān)管責(zé)任。如需項(xiàng)目移交的，由指定單位接受。

2.社會(huì)資本方按約定出資，并牽頭組建項(xiàng)目公司，按招投標(biāo)文件和約定享受權(quán)利和義務(wù)。

3.以項(xiàng)目公司為核心，完成項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營管理、養(yǎng)護(hù)維護(hù)、移交等事項(xiàng)。通過收取使用者付費(fèi)或者可行性缺口補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)收入，并據(jù)此實(shí)現(xiàn)股東收益。

5.2 合同體系

PPP項(xiàng)目合同體系一般由四層組成，一是政府方與社會(huì)資本方簽署的投資合作及其他系列協(xié)議；二是政府出資人代表與社會(huì)資本簽訂的合資協(xié)議（股東協(xié)議）；三是政府與項(xiàng)目公司簽署的PPP項(xiàng)目合同（特許經(jīng)營協(xié)議）；四是項(xiàng)目公司與金融機(jī)構(gòu)、建設(shè)單位等機(jī)構(gòu)簽署的有關(guān)融資、施工的服務(wù)協(xié)議。其中，PPP項(xiàng)目合同（特許經(jīng)營協(xié)議）和合資協(xié)議（股東協(xié)議）是合同體系中居于主導(dǎo)地位。

5.3 特殊設(shè)計(jì)安排

在PPP項(xiàng)目實(shí)施中，受困于各種現(xiàn)實(shí)因素，在PPP運(yùn)作模式的設(shè)計(jì)中往往會(huì)有一些特殊設(shè)計(jì)安排，以解決各方的困境。

1.一元金股或一票否決權(quán)。通常是政府方出于不愿對(duì)項(xiàng)目過多投資的同時(shí)又不想放棄控制權(quán)或者對(duì)公共安全有較重的顧慮時(shí)，往往設(shè)計(jì)此種股權(quán)結(jié)構(gòu)。

2.項(xiàng)目公司注冊(cè)資本金與項(xiàng)目資本金不同等。政府方和社會(huì)資本方都有這種需求。政府方是為了減少出資，超過注冊(cè)資本金部分的資本金通常會(huì)要求社會(huì)資本方補(bǔ)齊；社會(huì)資本方是出于規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)、盡快收回投資成本乃至支付資本金利息等方面的原因。兩部分的差額部分一般被稱為補(bǔ)充資本金，補(bǔ)充資本金通常以股東借款或資本公積形式補(bǔ)足。

3.產(chǎn)業(yè)基金。產(chǎn)業(yè)基金在PPP項(xiàng)目中運(yùn)用較多，通常是中標(biāo)后，先由社會(huì)資本與金融機(jī)構(gòu)公共發(fā)起設(shè)立專為中標(biāo)項(xiàng)目服務(wù)的產(chǎn)業(yè)基金，產(chǎn)業(yè)基金以有限合伙或契約型基金性質(zhì)居多，再由政府方出資代表、社會(huì)資本、產(chǎn)業(yè)基金三方出資組建成立項(xiàng)目公司。

4.放棄分紅、不參與清算。一般是政府方放棄分紅、不參與清算，適當(dāng)提高社會(huì)投資人回報(bào)水平。

5.設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)商的管理和費(fèi)用支付。PPP項(xiàng)目的建設(shè)管理是歸屬于社會(huì)投資人一方，但出于雙方信任深度不夠，通常設(shè)計(jì)、監(jiān)理以及造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)的選擇通常由政府方主導(dǎo)，費(fèi)用由社會(huì)資本方（或項(xiàng)目公司）負(fù)擔(dān)。

5.4 招標(biāo)方式

根據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》以及《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》等規(guī)定，PPP項(xiàng)目招標(biāo)方式包括公開招標(biāo)、競(jìng)爭性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭性磋商和單一來源采購五種方式，其中，競(jìng)爭性磋商方式是PPP項(xiàng)目采購方式中最常用的方式。

6 基于社會(huì)投資人角度對(duì)基建PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)防控建議

6.1 轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識(shí)

參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方以過去的施工建設(shè)單位為主，往往對(duì)基建PPP項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)還停留在拉長的BT模式甚至是墊資施工的觀念中，還沒有深刻的從“干工程”向“經(jīng)營資產(chǎn)”轉(zhuǎn)變理念。只有以經(jīng)營資產(chǎn)的理念才能正確地做好從項(xiàng)目前期策劃到后期運(yùn)營管理和移交工作

6.2 專業(yè)事專業(yè)人做

PPP專業(yè)人才欠缺是普遍遇到的問題，加快專業(yè)團(tuán)隊(duì)和團(tuán)隊(duì)帶頭人的組建和培養(yǎng)是關(guān)乎PPP業(yè)務(wù)能否鋪開鋪好的關(guān)鍵一步。PPP模式適用業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)挿海鐣?huì)投資人應(yīng)以自身主業(yè)相關(guān)為主線開展PPP項(xiàng)目投資，杜絕一哄而上，放棄丟到碗里就有肉的觀念。

6.3 樹立全周期、精細(xì)化投資和運(yùn)營管理項(xiàng)目的理念

PPP項(xiàng)目的長期性、基建PPP市場(chǎng)的充分競(jìng)爭性注定了PPP項(xiàng)目在全生命周期內(nèi)只能是略有盈余，如果不能全周期地從稅收籌劃、成本管控、融資設(shè)計(jì)等方面進(jìn)行精打細(xì)算，極易出現(xiàn)賺了施工錢、虧了運(yùn)營錢、貼了利息和本錢，恐怕最終的收獲就只能是竹籃打水一場(chǎng)空。