新常態(tài)下開發(fā)區(qū)土地集約利用分析

張琦

摘 要：土地是人類賴以生存的物質(zhì)根底，也是開發(fā)建設(shè)城市的基本條件。土地資源的稀缺性，使得土地集約利用成為我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。特別是在當(dāng)前實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長新常態(tài)的要求下，管好、用好開發(fā)區(qū)的土地資源，逐步建立集約高效的用地創(chuàng)新模式顯得尤為緊迫和重要。提高土地集約利用水平，集約利用土地資源就成為了極其重要的手段之一。

關(guān)鍵詞：新常態(tài)；開發(fā)區(qū)土地集約利用；評(píng)價(jià)；探討

改革開放三十年以來，依照國務(wù)院規(guī)定批準(zhǔn)興辦的各級(jí)各類開發(fā)區(qū)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中發(fā)揮了重大的作用?！笆濉奔敖窈笠欢螘r(shí)期，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式發(fā)生重大轉(zhuǎn)變的新階段，同時(shí)也是土地資源約束日益強(qiáng)化、供需矛盾進(jìn)一步凸顯的重要時(shí)期。開發(fā)區(qū)既面臨進(jìn)一步的集聚發(fā)展，啟動(dòng)新一輪增長的機(jī)遇，也要面對(duì)不斷加大的土地資源供給的壓力。站在新的歷史起點(diǎn)，開發(fā)區(qū)不僅應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的先導(dǎo)示范作用，也應(yīng)在節(jié)約集約用地方面成為先導(dǎo)示范區(qū)。

一、概述

馬克思在《資本論》中指出：“在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，所謂耕作集約化，無非是指資本集中在同一土地上，而不是分散在若干毗連的土地上”，這一論斷是中國學(xué)者研究土地集約利用的理論基石。國內(nèi)學(xué)者對(duì)開發(fā)區(qū)的土地集約研究是新近的事情，隨著對(duì)城市土地資源集約利用研究的深入，對(duì)開發(fā)區(qū)土地集約利用的認(rèn)識(shí)也逐步明朗化。潘錫輝等人認(rèn)為，開發(fā)區(qū)土地集約利用是在有限的土地利用總面積和建設(shè)用地供應(yīng)總量上，通過宏觀調(diào)控，科學(xué)合理地安排土地資源，優(yōu)化配置土地資源，以堅(jiān)持節(jié)約用地、高效用地、科學(xué)用地、提高土地效益為主旨，最大限度地提高土地利用率和單位面積的土地投入產(chǎn)出率，促進(jìn)土地作為生產(chǎn)要素的市場(chǎng)、行政的最佳配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，走內(nèi)涵式發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展道路，達(dá)到社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的最大化。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，土地集約經(jīng)營是土地粗放經(jīng)營的對(duì)稱，開發(fā)區(qū)土地集約利用的核心是經(jīng)濟(jì)效益和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的體現(xiàn)。筆者認(rèn)為，開發(fā)區(qū)土地集約利用的內(nèi)涵是在一定時(shí)期內(nèi)、一定的科學(xué)技術(shù)水平下，在法律條件的允許下，根據(jù)不同的行業(yè)類型，通過增加對(duì)土地的投入、提高土地利用強(qiáng)度、提高用地管理水平等方式進(jìn)而提供土地利用的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的利用方式。

二、開發(fā)區(qū)集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取

開發(fā)區(qū)集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取是開發(fā)區(qū)集約利用評(píng)價(jià)的關(guān)鍵，探究一種適用于各類開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作的評(píng)價(jià)指標(biāo)存在許多爭(zhēng)議。國土資源部于 2008 年組織有關(guān)專家、教授起草了開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)規(guī)程，并于 2010 年進(jìn)行了修訂，修改后的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系由目標(biāo)層、子目標(biāo)層和指標(biāo)層三個(gè)層次構(gòu)成。目標(biāo)層包含土地利用狀況、用地效益和管理績效 3 個(gè)目標(biāo)；子目標(biāo)層包含土地利用程度、用地結(jié)構(gòu)狀況、土地利用強(qiáng)度、工業(yè)用地投入產(chǎn)出效益、土地利用監(jiān)管績效和土地供應(yīng)市場(chǎng)化程度 6 個(gè)子目標(biāo)；指標(biāo)層由土地供應(yīng)率、土地建成率、工業(yè)用地率、工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度、工業(yè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度、綜合容積率、建筑密度、工業(yè)用地綜合容積率、工業(yè)用地建筑系數(shù)、到期項(xiàng)目用地處置率、閑置土地處置率、土地有償使用實(shí)現(xiàn)率、土地招拍掛實(shí)現(xiàn)等 13個(gè)指標(biāo)組成。

三、開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)成果應(yīng)用研究

任何一項(xiàng)工作為維持其生命力必須將成果應(yīng)用于社會(huì)實(shí)際或其他工作中，使其具有一定的價(jià)值。

1.為科學(xué)制定規(guī)劃，合理利用土地提供依據(jù)

要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，從開發(fā)區(qū)和所在地區(qū)角度考慮，發(fā)揮合開發(fā)區(qū)服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要職能，科學(xué)合理地制定開發(fā)區(qū)用地規(guī)劃，加強(qiáng)開發(fā)區(qū)區(qū)域環(huán)境特點(diǎn)、土地利用現(xiàn)狀和問題、土地利用集約利用等基礎(chǔ)性研究，發(fā)揮規(guī)劃的宏觀性、前瞻性和戰(zhàn)略性作用，使開發(fā)區(qū)的土地資源能夠得到長期、合理、健康地利用，保證開發(fā)區(qū)有限的土地資源得到最為有效的開發(fā)，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力支撐。

2.為制定和完善開發(fā)區(qū)土地管理政策措施提供依據(jù)

開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)結(jié)果與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所處階段相結(jié)合， 根據(jù)開發(fā)區(qū)的發(fā)展歷程、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)類型、距主城區(qū)的距離等因素，將開發(fā)區(qū)進(jìn)行分類、分級(jí)，根據(jù)分類、分級(jí)結(jié)果能夠?yàn)橹贫ā?shí)施開發(fā)區(qū)不同的土地管理政策。將各級(jí)各類開發(fā)區(qū)的土地管理納入到所在城市的管理之中， 將各類園區(qū)用地納入當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一計(jì)劃、統(tǒng)一供應(yīng)、統(tǒng)一市場(chǎng)管理之中， 使土地利用計(jì)劃從單一的土地資源保護(hù)向宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變， 保障土地集約利用評(píng)價(jià)結(jié)果在提高城市土地管理和決策水平中發(fā)揮應(yīng)有的作用， 引導(dǎo)開發(fā)區(qū)走土地資源集約利用的可持續(xù)發(fā)展之路。

3.為開發(fā)區(qū)擴(kuò)區(qū)、升級(jí)審核提供重要依據(jù)

土地集約利用評(píng)價(jià)工作是開發(fā)區(qū)擴(kuò)區(qū)、升級(jí)的重要依據(jù)。開展科學(xué)有效的土地集約利用評(píng)價(jià)工作， 促使地方政府土地管理工作逐步從數(shù)量管理向數(shù)量、質(zhì)量管理并重的方向發(fā)展，從土地的粗放利用向土地的節(jié)約、集約利用的管理方式的重要轉(zhuǎn)變。主管部門需要對(duì)開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)進(jìn)行定期的考核與評(píng)估，對(duì)存在粗放利用、閑置土地的開發(fā)區(qū)一律不得擴(kuò)區(qū)、升級(jí)。

4.為實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)土地集約利用的動(dòng)態(tài)管理提供基礎(chǔ)

開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作是建立開發(fā)區(qū)動(dòng)態(tài)管理信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)。該動(dòng)態(tài)管理信息系統(tǒng)應(yīng)包括各類用地屬性數(shù)據(jù)、地上地下建設(shè)數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等，利用這次集約用地評(píng)價(jià)結(jié)果，以土地管理信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)，推進(jìn)開發(fā)區(qū)各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的整合，將各類建設(shè)以及投入產(chǎn)出情況數(shù)據(jù)集成為統(tǒng)一的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，完成開發(fā)區(qū)綜合管理數(shù)據(jù)庫平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)用地的動(dòng)態(tài)管理。開發(fā)區(qū)土地集約利用不是靠單一的土地管理部門能夠?qū)崿F(xiàn)的，它涉及開發(fā)區(qū)土地利用策略、供地政策、用地管理水平等各方用地管理水平等各方面，同時(shí)，對(duì)項(xiàng)目來講，也存在著在選址、用地預(yù)審、規(guī)劃、供地、建設(shè)、運(yùn)行等工作程序中土地實(shí)際使用效率管理問題。因此，開發(fā)區(qū)土地集約利用目標(biāo)，應(yīng)由國土、規(guī)劃、建設(shè)、統(tǒng)計(jì)等各部門配合完成。

結(jié)束語 建議根據(jù)開發(fā)區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)類型建立統(tǒng)一的理想值、權(quán)重值的參考值，理想值、權(quán)重值的確定直接關(guān)系到評(píng)價(jià)的結(jié)果。建立起統(tǒng)一的理想值和權(quán)重值參考值不僅可以增加開發(fā)區(qū)之間的橫向?qū)Ρ?，而且更能為開發(fā)區(qū)的縱向?qū)Ρ冉⒒A(chǔ)，掌握開發(fā)區(qū)的土地集約利用變化水平。節(jié)約、集約用地是土地資源管理發(fā)展永恒的主題，開發(fā)區(qū)用地作為建設(shè)用地交易活躍的地區(qū)之一，通過開展開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作，促進(jìn)土地資源的集約利用是勢(shì)在必行的重大課題。隨著集約利用評(píng)價(jià)方法的不斷完善，開發(fā)區(qū)集約利用的潛力的研究重點(diǎn)逐步從外延向內(nèi)涵轉(zhuǎn)移，將潛力變成實(shí)實(shí)在在的用地指標(biāo)將會(huì)成為開發(fā)區(qū)集約利用評(píng)價(jià)的重要方向。

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