芻議香港反洗錢(qián)監(jiān)管框架與機(jī)制

周柳明

摘 要：香港作為國(guó)際著名的金融中心，已建立了比較完善的預(yù)防和打擊洗錢(qián)、恐怖融資活動(dòng)的法律體系與組織架構(gòu)，通過(guò)立法、司法、行政監(jiān)管、行業(yè)自律等方式，較好貫徹執(zhí)行了金融行動(dòng)特別工作組"40+9項(xiàng)"反洗錢(qián)及反恐怖融資建議，是國(guó)際公認(rèn)的反洗錢(qián)先進(jìn)地區(qū)。本文總結(jié)了香港反洗錢(qián)監(jiān)管的成功經(jīng)驗(yàn)，分析我國(guó)內(nèi)地監(jiān)管存在的不足之處，并對(duì)進(jìn)一步完善我國(guó)內(nèi)地反洗錢(qián)工作提出了幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：香港 反洗錢(qián) 監(jiān)管

一、香港反洗錢(qián)監(jiān)管體系概述

香港是世界主要的金融中心之一，金融業(yè)高度發(fā)達(dá)，資本自由流動(dòng)，完善的金融監(jiān)管體系和高素質(zhì)的金融專業(yè)人才保證了反洗錢(qián)監(jiān)管的有效性。數(shù)十年來(lái)，香港始終關(guān)注黑錢(qián)清洗、反恐籌資的多元化監(jiān)管，在政策及策略、法律體系及組織架構(gòu)、執(zhí)法及情報(bào)交流方面構(gòu)建了較為完善的配套管理機(jī)制，并積極開(kāi)展國(guó)際、地區(qū)及區(qū)域?qū)用娴姆聪村X(qián)合作，監(jiān)管理念緊貼全球發(fā)展趨勢(shì)，較好契合了反洗錢(qián)金融行動(dòng)特別工作組（簡(jiǎn)稱“FATF”）標(biāo)準(zhǔn)。

（一）香港反洗錢(qián)法律體系

香港現(xiàn)行反洗錢(qián)法律規(guī)制框架主要包含兩個(gè)維度：

1.基本法律制度。主要涉及：

（1）1989年發(fā)布的《販毒（追討利益）條例》（第405章），重點(diǎn)打擊清洗黑錢(qián)，以及追查、凍結(jié)和沒(méi)收販毒收益，同時(shí)還將有關(guān)洗錢(qián)活動(dòng)入刑；

（2）1994年《有組織及嚴(yán)重罪行條例》（第455章）則奠定了香港法域內(nèi)反洗錢(qián)的制度基礎(chǔ)；

（3）2002年發(fā)布的《販毒及有組織罪行（修訂）條例》在前述規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)化有關(guān)要求；

（4）2002年發(fā)布的《聯(lián)合國(guó)（反恐怖主義措施）條例》（第575章）旨在全面落實(shí)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)1373號(hào)決議以及FATF特別建議，后續(xù)還經(jīng)幾番修訂，并有2004年版本、2012年版本。

（5）2003年香港《刑事事宜相互法律協(xié)助條例》（第525章）中則授權(quán)了有關(guān)法律協(xié)助的實(shí)行，并按要求移交涉案人員。

（6）2011年發(fā)布的《打擊洗錢(qián)及恐怖分子資金籌集（金融機(jī)構(gòu)）條例》中則強(qiáng)化了有關(guān)程序要求，包括盡職調(diào)查、記錄保存，并加大有關(guān)違規(guī)處罰力度。

上述法律文件奠定了香港反洗錢(qián)的核心制度框架，而完備的監(jiān)管制度也是香港打造國(guó)際金融中心的重要課題。

2.反洗錢(qián)監(jiān)管指引。以金融監(jiān)管部門(mén)為主要主體，先后發(fā)布的有關(guān)文件包括：

（1）香港金融管理局發(fā)布的《銀行業(yè)條例》（第155章）和《防止清洗黑錢(qián)指引》及其補(bǔ)充文件，涉及建立反洗錢(qián)活動(dòng)的基本政策和程序；查證業(yè)務(wù)申請(qǐng)人的身份；保存開(kāi)戶及交易記錄；識(shí)別及舉報(bào)可疑交易；職員教育及訓(xùn)練等，明確銀行業(yè)打擊反洗錢(qián)和恐怖融資的行業(yè)指引。

（2）證券及期貨監(jiān)察委員會(huì)發(fā)布的《證券業(yè)及期貨條例》和《防止洗黑錢(qián)及恐怖分子籌資活動(dòng)的指引》，有效指導(dǎo)證券及期貨領(lǐng)域的金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展反洗錢(qián)工作。

（3）保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)理處則制定了《保險(xiǎn)公司條例》（第41章）和《防止洗黑錢(qián)及恐怖分子指引》，填補(bǔ)了保險(xiǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管空白。

（二）香港反洗錢(qián)組織架構(gòu)

1、主管部門(mén)。香港財(cái)政司財(cái)經(jīng)事務(wù)及庫(kù)務(wù)局是香港反洗錢(qián)主管部門(mén)，涉打擊清洗黑錢(qián)及反恐融資中央統(tǒng)籌委員會(huì)秘書(shū)處，主要職責(zé)包括制定反洗錢(qián)和反恐怖融資的整體政策，構(gòu)建制度框架，統(tǒng)籌域內(nèi)的反洗錢(qián)及反恐融資的政策及措施。同時(shí)根據(jù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制訂行業(yè)反洗錢(qián)活動(dòng)指引，避免金融體系涉入清洗黑錢(qián)及反恐融資，并積極督促金融機(jī)構(gòu)報(bào)告可疑交易活動(dòng)。

2、協(xié)作機(jī)制。除了主管部門(mén)外，律政司、警務(wù)處、海關(guān)、廉政公署和金融監(jiān)管部門(mén)（如香港金融管理局、證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會(huì)、保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)理處等）也是各自領(lǐng)域行使反洗錢(qián)職責(zé)的有權(quán)主體，肩負(fù)反洗錢(qián)工作的重要一環(huán)。

此外，為了加強(qiáng)偵查、預(yù)防及制止嚴(yán)重金融罪行及洗黑錢(qián)活動(dòng)的能力，警務(wù)處聯(lián)同香港金融管理局、香港銀行公會(huì)及多家銀行建立合作機(jī)制，于2017年5月26日實(shí)施一項(xiàng)為期12個(gè)月的“反詐騙及洗黑錢(qián)情報(bào)工作組”的先導(dǎo)計(jì)劃。

3、情報(bào)組織。香港警務(wù)處負(fù)責(zé)反洗錢(qián)情報(bào)和執(zhí)法，并于1989年聯(lián)合香港海關(guān)成立作為反洗錢(qián)情報(bào)中心的“聯(lián)合財(cái)富情報(bào)組” （簡(jiǎn)稱JFIU ），內(nèi)設(shè)于香港警務(wù)處。該情報(bào)組的主要職責(zé)包括收集及分析可疑交易報(bào)告；向調(diào)查執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供情報(bào)；保存電子資料庫(kù)；反洗錢(qián)輿情及舉報(bào)處理；反洗錢(qián)案例研究；舉辦防止洗錢(qián)講座及提供培訓(xùn)等。

但涉及調(diào)查可疑交易，可疑交易的調(diào)查部分則由香港警務(wù)處毒品調(diào)查科、有組織罪案及三合會(huì)調(diào)查科、香港海關(guān)毒品調(diào)查局另行執(zhí)行。

（三） 客戶身份識(shí)別機(jī)制

香港金融監(jiān)管部門(mén)要求金融機(jī)構(gòu)建立并落實(shí)有效的“認(rèn)識(shí)你的客戶”程序，并制定有關(guān)監(jiān)管文件。香港金融管理局在《防止清洗黑錢(qián)活動(dòng)指引》的《補(bǔ)充文件》中明確要求風(fēng)險(xiǎn)為本，銀行業(yè)查證客戶身份的具體實(shí)務(wù)指引。尤其對(duì)政界及其有關(guān)人士、不合作或其他高風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家及地區(qū)以及打擊恐怖分子籌資活動(dòng)的管控措施另有細(xì)化要求。

香港金融機(jī)構(gòu)自下而上的相應(yīng)也十分重視“認(rèn)識(shí)你的客戶”。多數(shù)銀行均建立了比較完善的KYC措施，具體包括：一是明確了三高標(biāo)準(zhǔn)，即高風(fēng)險(xiǎn)地域、高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)以及高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品；二是開(kāi)發(fā)查詢客戶身份程序；三是完善審批程序，根據(jù)客戶風(fēng)險(xiǎn)程度大小匹配對(duì)應(yīng)的風(fēng)控要求，提高審批層次。

（四）可疑交易報(bào)告機(jī)制及其成果

1、可疑交易的報(bào)告要求與方式

香港可疑交易報(bào)告主要以主觀判斷為主，賦予機(jī)構(gòu)和個(gè)人自由裁量及主動(dòng)審查的權(quán)責(zé)，若其懷疑有清洗黑錢(qián)交易即有責(zé)任立即報(bào)告。根據(jù)《有組織及嚴(yán)重罪行條例》第25A條規(guī)定，未盡披露、舉報(bào)的，將有可能面臨最高罰款五萬(wàn)元及監(jiān)禁3個(gè)月的刑罰，且該范圍擴(kuò)大到知道或懷疑。

另須特別注意的是，香港并未設(shè)有大額交易報(bào)告制度，也即交易數(shù)額未被列入報(bào)告的必有事項(xiàng)。endprint

在舉報(bào)方式和途徑上，舉報(bào)人可以通過(guò)聯(lián)合財(cái)富情報(bào)組的可疑交易報(bào)告管理系統(tǒng)網(wǎng)上舉報(bào)可疑交易，也可以通過(guò)信件、電話以及電子郵件方式向聯(lián)合財(cái)富情報(bào)組舉報(bào)。內(nèi)容涉及客戶背景、交易類別、交易詳情和交易可疑的原因。

聯(lián)合財(cái)富情報(bào)組收到舉報(bào)后進(jìn)行初步分析，并向報(bào)告機(jī)構(gòu)（金融機(jī)構(gòu)或指定非金融機(jī)構(gòu)）逐筆回信確認(rèn)。

2、可疑交易的識(shí)別

“SAFE”是JFIU推行的可疑交易識(shí)別方法，具體涉及四步：第一，Screen（審查），初步評(píng)審交易是否可疑，比如重點(diǎn)特別關(guān)注包括交易缺乏邏輯支撐、語(yǔ)焉不詳?shù)目蛻?、與高敏感國(guó)家、犯罪分子或恐怖分子有關(guān)的特殊人員、包括匯款代理人或用賭場(chǎng)支票繳付在內(nèi)的異?？铐?xiàng)等在內(nèi)的情形，并相應(yīng)預(yù)警；第二，Ask（提問(wèn)），向客戶誘導(dǎo)性提問(wèn)并關(guān)注其是否存在異常反映，例如交易原因、款項(xiàng)的來(lái)源與流向、最終收款人等；第三，F(xiàn)ind（翻查），主要體現(xiàn)在對(duì)客戶記錄的翻查，以掌握過(guò)去交易的活躍程度和交易類別；第四，Evaluate（評(píng)估），綜合評(píng)估所掌握的資料，并做出是否涉可疑交易判斷。如果確定交易可疑，則及時(shí)填寫(xiě)可疑交易報(bào)告。

3、可疑交易報(bào)告的成果

繼2012年《打擊洗錢(qián)繼恐怖分子資金籌集（金融機(jī)構(gòu)）條例》實(shí)施以來(lái)，JFIU收到的可疑交易報(bào)告一直呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。而伴隨尤其是金融機(jī)構(gòu)和指定的非金融企業(yè)及行業(yè)反洗錢(qián)防控的不斷加強(qiáng)，尤其對(duì)懷疑清洗黑錢(qián)或恐怖分子籌資活動(dòng)方面的理念不斷深入，相應(yīng)的管理措施亦更趨完善嚴(yán)謹(jǐn)。

過(guò)去五年，逾90%可疑交易報(bào)告由金融機(jī)構(gòu)提交，來(lái)自制定的非金融企業(yè)及行業(yè)的可疑交易報(bào)告約占3%，其他行業(yè)約8%。其中，銀行業(yè)以其涉金額的體量以及交易頻次的行業(yè)特點(diǎn)，成為金融機(jī)構(gòu)最主要的舉報(bào)者，其可疑交易報(bào)告數(shù)量占總數(shù)的80%多。

香港自1989年的《販毒（追討得益）條例》和1995年的《有組織及嚴(yán)重罪行條例》先后通過(guò)以來(lái)，截至2017年7月31日，最近六年里被裁定洗黑錢(qián)罪名成立的總?cè)藬?shù)為717人，因洗錢(qián)活動(dòng)件被限制的財(cái)產(chǎn)總值26.99億港元，已討回并上繳政府的金額達(dá)9.44億港元。

二、我國(guó)內(nèi)地反洗錢(qián)監(jiān)管體系的缺陷

（一）特定領(lǐng)域反洗錢(qián)有關(guān)規(guī)制的缺失

我國(guó)一直未有出臺(tái)針對(duì)特定非金融機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)監(jiān)管管理的具體辦法，造成《反洗錢(qián)法》第三十五條成為一款空文。而《反洗錢(qián)法》這部十年前制定的法律，也越來(lái)越難以適應(yīng)我國(guó)反洗錢(qián)工作的深入開(kāi)展及國(guó)際反洗錢(qián)標(biāo)準(zhǔn)的不斷完善步伐，尤其因部分條款滯后所引發(fā)的問(wèn)題愈發(fā)突出，

FATF于2002年和2012年先后發(fā)布了“反洗錢(qián)40項(xiàng)建議和反恐怖融資9項(xiàng)建議”和“新40項(xiàng)建議”，均將打擊洗錢(qián)和恐怖活動(dòng)融資的覆蓋范圍擴(kuò)大至房地產(chǎn)經(jīng)銷商和中介、貴金屬和寶石經(jīng)銷商、律師、公證員以及獨(dú)立法律專業(yè)人士和會(huì)計(jì)師。同時(shí)還要求針對(duì)前述行業(yè)及其從業(yè)者擴(kuò)展和延伸實(shí)施客戶盡職調(diào)查、客戶資料和交易記錄保存、大額和可疑交易報(bào)告的反洗錢(qián)和反恐怖融資措施。但中國(guó)自2006年加入FATF以來(lái)，先后出臺(tái)了《反洗錢(qián)法》和針對(duì)金融機(jī)構(gòu)的一系列反洗錢(qián)規(guī)定，但針對(duì)特定非金融機(jī)構(gòu)的反洗錢(qián)規(guī)范仍然缺失，尤其在涉反洗錢(qián)和反恐怖融資方面，制度障礙也進(jìn)一步影響了反洗錢(qián)監(jiān)管效率。

（二）現(xiàn)行反洗錢(qián)處罰力度及措施有效性欠缺

隨著香港和國(guó)際反洗錢(qián)實(shí)務(wù)工作不斷推進(jìn)，標(biāo)準(zhǔn)不斷升級(jí)，對(duì)反恐融資、反洗錢(qián)的監(jiān)管也隨之加強(qiáng)，相關(guān)處罰也日趨嚴(yán)厲。具體表現(xiàn)在有多家海外分支機(jī)構(gòu)的商業(yè)銀行陸續(xù)被處罰，金額最高可達(dá)幾十億美元，甚至還會(huì)進(jìn)一步上升到刑事訴訟。而美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)或韓國(guó)等監(jiān)管主體亦均對(duì)中資銀行海外分行加大了監(jiān)管力度，不斷抬升反洗錢(qián)合規(guī)要求。其中，農(nóng)行紐約分行反洗錢(qián)處罰案件引發(fā)了極大的社會(huì)關(guān)注，中行米蘭分行則是首次有銀行員工因洗錢(qián)罪入刑。

而反觀我國(guó)，目前內(nèi)地的反洗錢(qián)處罰力度，較其他國(guó)家和地區(qū)的監(jiān)管部門(mén)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，單從處罰金額來(lái)看，完全不具有可比性。反洗錢(qián)行政處罰措施上僅將罰款作為主要措施，且處罰金額相較于境外的動(dòng)輒大額罰單相比整體偏低，威懾作用有限，監(jiān)管成效較差。

（三）反洗錢(qián)行政主管部門(mén)權(quán)限受限

目前適用的反洗錢(qián)調(diào)查權(quán)只賦予人民銀行及其省一級(jí)分支機(jī)構(gòu)、48小時(shí)臨時(shí)凍結(jié)權(quán)需要人民銀行負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的規(guī)定操作性不強(qiáng)，并且現(xiàn)實(shí)中往往由公安、法院等執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行偵查和凍結(jié)，這導(dǎo)致實(shí)際操作流程較長(zhǎng)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)及涉及人員較多，一是容易造成重要信息泄密，二是時(shí)效性差，同時(shí)也可能導(dǎo)致執(zhí)行效果不佳等。

考慮到洗錢(qián)或恐怖融資犯罪的嚴(yán)重性以及預(yù)防、打擊洗錢(qián)活動(dòng)的緊迫性，內(nèi)地應(yīng)借鑒香港地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，可以考慮進(jìn)一步完善《反洗錢(qián)法》，賦予反洗錢(qián)行政主管部門(mén)部分司法權(quán)，并改進(jìn)反洗錢(qián)調(diào)查、協(xié)查制度和臨時(shí)凍結(jié)制度，體現(xiàn)靈活與協(xié)調(diào)，以更好的提高工作效率。

三、相關(guān)建議

（一）進(jìn)一步完善反洗錢(qián)反恐怖融資監(jiān)管體系。為豐富我國(guó)反洗錢(qián)反恐怖融資監(jiān)管體系的維度，更全面地實(shí)現(xiàn)金融行業(yè)的合規(guī)性和有效性，建議我國(guó)參照香港及國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)，明確要求特定非金融機(jī)構(gòu)建立反洗錢(qián)和反恐怖融資內(nèi)控制度、客戶身份盡職調(diào)查、客戶資料和交易資料保存、大額和可疑交易報(bào)告等反洗錢(qián)和反恐怖融資義務(wù)，并相應(yīng)規(guī)定其法律責(zé)任，確定其有關(guān)管理措施，并督促特定非金融機(jī)構(gòu)積極履行反洗錢(qián)和反恐怖融資職責(zé)。

（二）深化反洗錢(qián)監(jiān)管處罰，豐富處罰措施。改善目前我國(guó)《反洗錢(qián)法》僅將罰款作為行政處罰措施、處罰措施單一的局面，強(qiáng)化尤其內(nèi)控措施方面的處罰力度，建議參考香港的處罰制度，一方面加大處罰金額，另一方面增設(shè)警告、給予通報(bào)批評(píng)等行政處罰措施。

（三）試水獨(dú)立的反洗錢(qián)審計(jì)體系。獨(dú)立審計(jì)相對(duì)于金融機(jī)構(gòu)或企業(yè)內(nèi)部審計(jì)而言具有獨(dú)立性、專業(yè)性等優(yōu)勢(shì)，更好的貫徹“風(fēng)險(xiǎn)為本”的監(jiān)管理念，其審計(jì)結(jié)果對(duì)監(jiān)管部門(mén)更具有參考價(jià)值。該制度在香港亦是實(shí)行已久。我國(guó)內(nèi)地可考慮逐步建立獨(dú)立的反洗錢(qián)審計(jì)體系，自主獨(dú)立審計(jì)與監(jiān)管獨(dú)立審計(jì)有機(jī)結(jié)合。

（四）逐步完善可疑交易報(bào)告和反饋機(jī)制。香港的可疑交易報(bào)告和反饋機(jī)制較為完整和嚴(yán)謹(jǐn)，支持多渠道舉報(bào)或報(bào)告可疑交易，并在收到舉報(bào)后及時(shí)開(kāi)展分析予以確認(rèn)，金融機(jī)構(gòu)據(jù)此決定后續(xù)措施?；谖覈?guó)內(nèi)地的可疑交易報(bào)告質(zhì)量不高，尚未建立逐份報(bào)告反饋的機(jī)制。隨著新3號(hào)令的實(shí)施落地，金融機(jī)構(gòu)的可疑交易報(bào)告質(zhì)量將逐步提升，我國(guó)監(jiān)管層面也應(yīng)逐步建立和完善可疑交易報(bào)告的反饋機(jī)制，指導(dǎo)和激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)更好地履行反洗錢(qián)可疑交易報(bào)告機(jī)制。

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