我國(guó)農(nóng)村集體土地征收中的"公共利益"

馮楷

摘 要：在各國(guó)的行政征收領(lǐng)域，"公共利益"都是構(gòu)成征收前提的核心要素，我國(guó)也不例外，這在我國(guó)《憲法》和其他法律規(guī)定中早有體現(xiàn)。然而隨著城市化進(jìn)程的加快，為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對(duì)其范圍的嚴(yán)格限制似乎并不符合經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的要求，基于此，導(dǎo)致我國(guó)集體土地征收過(guò)程中行政征收權(quán)的濫用。本文試圖從集體土地產(chǎn)生的歷史背景、現(xiàn)行法律規(guī)定、財(cái)稅體制等原因?qū)ξ覈?guó)集體土地征收中的"公共利益"被泛化的根源進(jìn)行分析，并針對(duì)原因找到解決的途徑。

關(guān)鍵詞：集體土地 征收 公共利益

我國(guó)《憲法》10條和第13條中都對(duì)我國(guó)土地和私有財(cái)產(chǎn)的征收作了根本性規(guī)定，從憲法以及其他土地征收的相關(guān)法律規(guī)定來(lái)看，很明顯，對(duì)于土地以及其他私有財(cái)產(chǎn)的征收或征用，都要在滿足“公共利益”要求的基礎(chǔ)上進(jìn)行。但在實(shí)踐中，“政府利益”、“部門利益”、“商業(yè)利益”在很大程度上已經(jīng)替代了“公共利益”作為土地征收的目的。

一、集體土地征收中“公共利益”被濫用的根源

1、我國(guó)集體土地所有權(quán)產(chǎn)生的歷史背景和社會(huì)功能定位是“公共利益”被無(wú)限擴(kuò)張的歷史原因。政府進(jìn)行土地征收，從而達(dá)到分配社會(huì)資源的目的，“集體所有權(quán)”介于“國(guó)家所有”和“個(gè)人所有”之間的一種所有權(quán)在其產(chǎn)生之初亦是如此。上個(gè)世紀(jì)30年代的土地改革，將原本屬于私有財(cái)產(chǎn)的土地變?yōu)榧w財(cái)產(chǎn)，這在當(dāng)時(shí)那個(gè)特殊的歷史時(shí)期無(wú)疑是符合大多數(shù)人的利益的，對(duì)當(dāng)時(shí)的社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生了積極效果。但從另一個(gè)方面來(lái)講，這樣的集體土地所有權(quán)產(chǎn)生于政治運(yùn)動(dòng)中，那么政治運(yùn)動(dòng)也可以改變?cè)俅胃淖兤渌袡?quán)的歸屬[1]。通過(guò)政府行政權(quán)力的強(qiáng)制對(duì)土地資源進(jìn)行重新分配，由此而產(chǎn)生的弊端便是土地所有權(quán)被牢牢的束縛在國(guó)家行政權(quán)上，也就是說(shuō)現(xiàn)在所謂的集體所有權(quán)是國(guó)家行政權(quán)對(duì)農(nóng)村土地以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)行控制的手段。因此，集體土地所有權(quán)與國(guó)家所有權(quán)在性質(zhì)上并不一致，集體土地所有權(quán)不是真正意義上的所有權(quán)，或者僅是一個(gè)低等級(jí)的所有權(quán)[2]。集體所有并不等同于集體成員的共同或按份共有，由于集體化經(jīng)濟(jì)從一開始就不是農(nóng)村社區(qū)內(nèi)農(nóng)戶之間基于私人產(chǎn)權(quán)的合作關(guān)系，即不是在權(quán)屬明晰的基礎(chǔ)上形成的共同共有，因此就決定了集體所有制度不是一種法律制度設(shè)計(jì)[3]。所以，從制度設(shè)計(jì)的初始目的來(lái)看，“集體所有權(quán)”的制度設(shè)計(jì)并不是基于對(duì)社會(huì)公共利益的考量，而是更多的顯露出立法者的政治意圖。

2、相關(guān)法律制度的不完善和相互沖突。至今為止我國(guó)并沒有制定統(tǒng)一的土地征收的法律，土地征收的相關(guān)規(guī)定要么是缺乏可操作性，要么法律位階太低，使其很難在實(shí)踐中發(fā)揮應(yīng)有的作用，久而久之就逐漸被架空。其次，現(xiàn)有法律規(guī)定的內(nèi)在沖突也是一個(gè)不可忽略的問(wèn)題，比如，在《憲法》第10條第2款和《土地管理法》第1條第4款中都規(guī)定，政府進(jìn)行土地征收必須是出于公益目的，同時(shí)“任何單位和個(gè)人”均可依據(jù)《土地管理法》第42條的規(guī)定“依法”申請(qǐng)使用國(guó)有土地。這樣一來(lái)法律規(guī)定相互之間的沖突就很明顯了，《土地管理法》中的“任何單位和個(gè)人”有土地使用申請(qǐng)的資格，然而這樣的“申請(qǐng)”的目的顯然并不總是符合公共利益的，這就使得在實(shí)踐中必須做出或否定任何單位和個(gè)人的土地使用申請(qǐng)權(quán)，或?qū)Α肮怖妗钡耐庋舆M(jìn)行無(wú)限擴(kuò)張的兩難的抉擇。

3、現(xiàn)行財(cái)稅體制下政府對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的過(guò)度追求。自從上世紀(jì)90年代我國(guó)實(shí)行分稅制的財(cái)稅政策之后，各級(jí)地方政府就不僅僅是行政主體，更是一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)成了各級(jí)政府的頭等大事。各級(jí)政府作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)并不像其他商業(yè)主體一樣從事純粹的營(yíng)利性商業(yè)活動(dòng)，土地就成了最有價(jià)值的資源，各級(jí)政府便“以地生財(cái)”，以城市建設(shè)為名，低價(jià)征收，而后再進(jìn)行高價(jià)轉(zhuǎn)讓。當(dāng)征地賣地追求經(jīng)濟(jì)利益成為政府行為的主要?jiǎng)恿?，土地征收的“公共利益”就越?lái)越被淡化，最終成了經(jīng)濟(jì)利益的代名詞。

4、土地市場(chǎng)被政府壟斷。我國(guó)的社會(huì)主義性質(zhì)就決定了土地不可能私有化，所以“國(guó)家”和“集體”就當(dāng)然的成為了土地的所有者。集體土地所有權(quán)實(shí)際上只是名義上的所有權(quán)，真意義上的土地所有者就只有國(guó)家。在這樣的前提下，土地一級(jí)市場(chǎng)作為土地使用權(quán)出讓的第一市場(chǎng)，進(jìn)一步說(shuō)就是政府通過(guò)行政征收的方式將土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣?guó)有”之后再出讓給具體的土地使用人的所形成的市場(chǎng)。從土地?zé)o償使用變?yōu)橛袃斒褂?，以各?jí)政府為主導(dǎo)的土地使用權(quán)市場(chǎng)逐步確立，同時(shí)出于對(duì)基本耕地保護(hù)的需要，農(nóng)村集體組織并不是土合格的土地出讓主體，所以，政府在土地出讓的市場(chǎng)就處于壟斷的地位。作為稀缺資源的土地資源進(jìn)入市場(chǎng)交易的唯一途徑就是通過(guò)政府的征收行為再進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，而這樣的轉(zhuǎn)讓又是與各級(jí)政府的財(cái)政收入直接掛鉤的，征收行為的任意性使得原本應(yīng)該被嚴(yán)格限制的“公共利益”的范圍被逐漸擴(kuò)大。

二、集體土地征收中“公共利益”無(wú)限擴(kuò)張的解決途徑

1、以其他國(guó)家或地區(qū)的土地征收的相關(guān)立法為參考，完善我國(guó)集體土地征收的法律依據(jù)。在土地征收方面，概括式、列舉式、概括式兼列舉式是目前最廣泛被承認(rèn)的“公共利益”界定方法，各有優(yōu)劣?？紤]到在我國(guó)，土地征收制度的不完善，對(duì)作為其核心“公共利益”更是做了模糊化處理，筆者建議在立法中綜合各國(guó)相關(guān)立法的優(yōu)點(diǎn)，可以將概括、列舉與排除的方式均應(yīng)用到對(duì)“公共利益”的界定中，盡量規(guī)范、完整地對(duì)其進(jìn)行界定。

2、提高現(xiàn)有土地的利用率。2004年國(guó)家有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)未利用土地達(dá)到395萬(wàn)余畝，占城市建設(shè)用地總量的7.8%，其中閑置土地107萬(wàn)余畝，空閑土地84.3萬(wàn)余畝，批而未供的土地203萬(wàn)余畝[4]。另一項(xiàng)調(diào)查研究表明，在全國(guó)城市用地中，有約40%的土地利用效率很低[5]。充分利用現(xiàn)有土地，最大程度上減少新增土地的征收，實(shí)現(xiàn)土地利用率的最大化，從而達(dá)到緩解因城市擴(kuò)張而造成的城市建設(shè)用地的壓力的目的。

3、通過(guò)優(yōu)化征地補(bǔ)償制度限制行政征收權(quán)。不論在世界上的任何一個(gè)國(guó)家，國(guó)家通過(guò)征收權(quán)的行使獲得土地，其本質(zhì)上都被認(rèn)為是對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)的侵害，所以，“有征收就有補(bǔ)償”已經(jīng)成了一種慣例。征地補(bǔ)償制度的存在，一方面使受到公權(quán)力侵害的私有財(cái)產(chǎn)在最大程度上得到補(bǔ)償使其恢復(fù)到原有的狀態(tài)；另一方面，國(guó)家行政征收權(quán)在一定程度上也被很好的限制了，因?yàn)?，征地補(bǔ)償是土地所有者或使用者唯一可以爭(zhēng)取的最后保障自己權(quán)利的可能的方式 [6]。

結(jié)論

我國(guó)集體土地征收中“公共利益”外延不斷擴(kuò)張既有其歷史根源也有現(xiàn)行制度上的原因，作為征收主體的各級(jí)政府的作為更是主要因素。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障的矛盾之前，想要解決這樣一個(gè)問(wèn)題，就必須以問(wèn)題為導(dǎo)向，在準(zhǔn)確界定“公共利益”概念和范圍的基礎(chǔ)上規(guī)范土地市場(chǎng)并建立合理的征收補(bǔ)償制度。

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馮 楷 專業(yè)：法律史，研究方向：中國(guó)法律史