絲綢之路經(jīng)濟帶之西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)

權(quán)小虎?馬艷

當前，在絲綢之路經(jīng)濟帶開發(fā)和建設(shè)的進程中，我國西北區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護和自然資源合理開發(fā)日益成為一項事關(guān)國計民生的重大課題。眾所周知，西北地區(qū)由于歷史、地理環(huán)境、人文傳統(tǒng)、國家發(fā)展戰(zhàn)略需要等多重因素，這一區(qū)域生態(tài)環(huán)境脆弱、資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重，經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的不平衡性已成為影響這一區(qū)域社會穩(wěn)定和社會和諧的因素之一。因此，完善和加強這一區(qū)域生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)，成為絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)的“核心工程”。

一、加強西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的意義

從地緣位置上看，西北地區(qū)長期以來是我國生態(tài)環(huán)境的天然屏障，同時，這一區(qū)域又是我國水土流失最敏感的地區(qū)，是沙塵暴的源頭和諸多瀕危物種的棲息地，其生態(tài)環(huán)境對我國黃河、長江中下游的生態(tài)環(huán)境乃至于全國的生態(tài)安全具有重要作用。因此，加強和改善西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)，對絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)和發(fā)展有著全局性的重要意義。

1.維護絲綢之路經(jīng)濟帶生態(tài)安全的戰(zhàn)略選擇

市場主體在開發(fā)利用西北地區(qū)能源資源過程中對本地的生態(tài)安全有重要影響。在過去很長一段時期內(nèi)，西北地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展的過程中，實行經(jīng)濟優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，往往是以犧牲環(huán)境為代價換取眼前的經(jīng)濟發(fā)展。大量的能源資源大多是以初級產(chǎn)品的形式投向經(jīng)濟領(lǐng)域，走的是高污染、高消耗、低產(chǎn)出的發(fā)展模式，造成生態(tài)環(huán)境的不斷惡化。一個普遍的規(guī)律是，越是經(jīng)濟落后地區(qū)，生態(tài)環(huán)境就越脆弱，環(huán)境污染和對資源的浪費和破壞就越嚴重。為了建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟帶，正如黨的十八大報告指出的一樣，“我們一定要更加自覺地珍愛自然，更加積極地保護生態(tài)，努力走向社會主義生態(tài)文明新時代?！?/p>

2.破解西北地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)中突出矛盾和問題的現(xiàn)實使命

西北地區(qū)具有能源、資源豐富的比較優(yōu)勢，但受限于地處偏遠、交通不便，生產(chǎn)條件和基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，開發(fā)利用難度大。建設(shè)絲路經(jīng)濟帶，解決上述矛盾就成為關(guān)鍵。要解決這一矛盾，光靠西北地區(qū)自身努力遠遠不夠，還需要從國家層面在投資、金融、稅收等方面給予大力扶持。尤其在利用自身比較優(yōu)勢，加強自然資源開發(fā)利用過程中，國家應(yīng)當把西北地區(qū)的重大生態(tài)平衡、環(huán)境保護的綜合治理工程項目納入法治的軌道，任何組織和個人在西北地區(qū)開發(fā)資源進行建設(shè)時要采取措施，依法解決好資源能源的綜合利用和生態(tài)環(huán)境的保護問題。

3.西部地區(qū)適應(yīng)新常態(tài)增創(chuàng)發(fā)展新優(yōu)勢的客觀需要

改革開放以來，西部地區(qū)的經(jīng)濟得到高速發(fā)展，但粗放式的增長方式，明顯缺乏持續(xù)性，也產(chǎn)生了一系列社會不良后果。在現(xiàn)有條件下，開發(fā)利用自然資源會對生態(tài)環(huán)境造成傷害，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化，最終會使當?shù)厣a(chǎn)能力顯著下降。此時，黨和政府適時提出了建設(shè)生態(tài)文明的重大戰(zhàn)略布局，是實現(xiàn)西部振興的一項重大決策。西部地區(qū)應(yīng)抓住這一機遇，大力加強生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)，為本地區(qū)可持續(xù)發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

二、西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的現(xiàn)實困境

黨的十八大以來，西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)取得了不小的成績，相繼頒布或制定了一批重要的地方性法規(guī)和規(guī)章制度；在不斷完善原有環(huán)境執(zhí)法體制弊端的基礎(chǔ)上，西北各地區(qū)加大聯(lián)合執(zhí)法力度，環(huán)境司法和法律監(jiān)督顯著加強。但應(yīng)當清醒地看到，西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)在取得突出進步的同時，也面臨著一些現(xiàn)實困境。

1.沒有確立起全新的生態(tài)安全觀

生態(tài)安全觀作為現(xiàn)代國家安全觀的一種，是一種全新的國家安全觀。國家安全的組成部分中生態(tài)安全觀必不可少，沒有了它，國家安全就缺少載體和基礎(chǔ)。因而，國家生態(tài)安全經(jīng)常是一個國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略中的核心問題。在西北地區(qū)，傳統(tǒng)的生產(chǎn)、生活模式到目前還不同程度地存在著，這種落后的生產(chǎn)、生活方式使得這一地區(qū)的生態(tài)安全極為薄弱，甚至面臨危機。改革開放以來，我國東部發(fā)達地區(qū)走過的“先污染，后治理”的老路子，在西北一些落后地區(qū)還方興未艾，因而，在構(gòu)建“和諧西部”的過程中，一個致命的短板就是西北地區(qū)群眾甚至不少官員的 思維中沒有真正確立西部生態(tài)安全觀。

2.經(jīng)濟文化發(fā)展水平對生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)支撐不足

由于自然條件、歷史原因和人為環(huán)境等因素的影響，西北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平落后，市場發(fā)育水平較低，必然導(dǎo)致市場經(jīng)濟應(yīng)有作用的發(fā)揮不出來。這一切源于經(jīng)濟活動中的行政命令、行政干預(yù)和遏制，這種干預(yù)和遏制與民主、平等、自由等現(xiàn)代法治觀念公然相悖。在一個成熟的市場經(jīng)濟中，公民的平等、權(quán)利、自由等現(xiàn)代法律意識都要靠市場來培育，社會主體個性的解放更需要市場來實現(xiàn)。一個地區(qū)生態(tài)環(huán)境法治的建設(shè)和完善，不可能靠行政命令就可以轉(zhuǎn)型，它是在民主政治、市場經(jīng)濟和法治變革的不斷發(fā)展和成熟中逐漸成長起來的。

3.生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)投入與經(jīng)濟社會發(fā)展不適應(yīng)

生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)需要大量的資金投入，進行實地調(diào)研和大量走訪調(diào)查。改革開放以來，西北地區(qū)經(jīng)濟有了長足發(fā)展，但不少地區(qū)還沒有完全擺脫吃財政飯的現(xiàn)實困境，固有的稅收體制和財政體制支配著西北地區(qū)對生態(tài)建設(shè)的投入。這種影響在近年來愈演愈烈，使得西北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境法建設(shè)投入不匹配，市場化的方式融資在西北地區(qū)還是個新生事物，面臨著多方面因素的制約。因而，投入不足造成的資金困擾是西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)最主要的障礙。

4.生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力度不夠

雖然我國在環(huán)境立法層面取得了長足的進步，但是在法律具體適用、執(zhí)行、監(jiān)管層面仍屬薄弱環(huán)節(jié)，而西北地區(qū)受限于區(qū)域面積大、執(zhí)法人員素質(zhì)不高、經(jīng)費設(shè)備不足等問題，特別是受限于西北地區(qū)對經(jīng)濟發(fā)展的旺盛且急切的需求，故在環(huán)境執(zhí)法過程中，“有法不依，執(zhí)法不嚴，違法不究”的現(xiàn)象比較嚴重，且存在重視被動執(zhí)法，輕視主動執(zhí)法、放松日常監(jiān)管，依賴專項行動等情形，其環(huán)境執(zhí)法力度明顯無法滿足西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境法治化進程的需要。

三、西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的主要障礙因素

長期以來，一提到“西北”，大家就會想到經(jīng)濟不發(fā)達、生態(tài)惡化等字眼。這有地球生態(tài)系統(tǒng)演化等自然原因，還有人們無視自然規(guī)律的過度開發(fā)、人口與資源矛盾加劇等方面的原因，同時，法律文化的地緣特殊性導(dǎo)致的法律失調(diào)更不可忽視。本人認為，西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)目前主要存在以下障礙因素：endprint

1.西北地區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展水平低導(dǎo)致現(xiàn)代法治存在的社會物質(zhì)生活條件貧乏

西北地區(qū)多為少數(shù)民族聚居地區(qū)，經(jīng)濟社會發(fā)展水平較低具有普遍性，因而，各地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟的任務(wù)十分繁重。雖然改革開放以來，西北地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展有了長足發(fā)展，但自然條件惡劣、社會發(fā)展基礎(chǔ)差導(dǎo)致的“先天不足”，致使西部與東部發(fā)展的差距越拉越大，人與自然的矛盾愈來愈突出。以犧牲環(huán)境為代價成了西北地區(qū)不少群眾拓展生存空間、發(fā)財致富的門道，使原本脆弱的生態(tài)環(huán)境更加惡化，最終形成惡性循環(huán)。這種惡性循環(huán)必然產(chǎn)生和聚集大量的貧困人口，也使得地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展失去后動力。在現(xiàn)階段，西北地區(qū)總體上仍處于自給半自給的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)階段，有的地方還以游牧經(jīng)濟為主，生態(tài)環(huán)境的持續(xù)惡化使得這些地區(qū)的牧民脫貧更加困難。

2.西北地區(qū)民族文化對社會主體的法律觀念、法律認同和法律行為影響深厚

首先，西北地區(qū)各民族在長期的發(fā)展過程中，形成了自己獨有的群體心理素質(zhì)、群體氣質(zhì)及其行為模式，使得各民族、本民族內(nèi)的各群體在社會生活、風(fēng)俗習(xí)慣、價值觀念、思維方式、情感性格以及個性特征等方面產(chǎn)生差異。同時，西北地區(qū)在古“絲綢之路”的連接和紐帶下，世界三大宗教（佛教、基督教、伊斯蘭教）、三大語系（阿爾泰語系、印歐語系、漢藏語系）在這里匯聚，漢文化、阿拉伯文化、印度文化等多種文化在這里薈萃，形成了宗教信仰和民族文化多元化交織。各民族在這種錯綜復(fù)雜宗教和文化背景下，形成了不同的族源與習(xí)俗，信仰同一宗教的不同民族彼此間的法制觀念和行為也不相同，這極大地增加了對法律的認同難度。

3.西北地區(qū)保守的生活方式致使現(xiàn)代法律文化發(fā)展緩慢

西北地區(qū)歷來地廣人稀、交通不便、信息閉塞，社會經(jīng)濟發(fā)展緩慢，還沒有真正進入工商經(jīng)濟時代?；诘鼐壆a(chǎn)生的人情血緣關(guān)系多，經(jīng)濟關(guān)系少；社會主體進行的民商事活動比較少而且簡單原始。時間觀念、商品意識、權(quán)利意識、創(chuàng)新意識等這些社會化大生產(chǎn)所要求的基本內(nèi)容沒有真正形成。社會主體的經(jīng)濟活動局限在一定的地域內(nèi)，缺少流動性，從而使民事司法的范圍基本上是對傳統(tǒng)財產(chǎn)關(guān)系的簡單調(diào)整。受伊斯蘭文化的影響，國家法律法規(guī)頒布實施后對西北地區(qū)群眾的影響有限，一定程度上造成了法律運行機制不暢，各類法律文化在這里發(fā)揮作用有限。

4.環(huán)境法治建設(shè)滯后于西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和社會發(fā)展

我國是一個法治統(tǒng)一的國家，區(qū)域法治建設(shè)必須在國家統(tǒng)一法治的整體框架下進行，這是一個大前提。在實踐中要考慮到地區(qū)之間的差異存在，而不能忽視這種差異。如果離開這個大前提，在東西部地區(qū)之問、西部各地區(qū)之間簡單地用統(tǒng)一的法律來約束，無異于緣木求魚。在西北地區(qū)，自然條件多樣性必然導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境也存在差異性，使得環(huán)境法治建設(shè)問題重重，特別是針對目前西北地區(qū)主要環(huán)境問題地立法如西部開發(fā)促進法，生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展法等欠缺；環(huán)境法在西北地區(qū)實施中，地方配套法規(guī)和具體落實措施也不夠完善，有時還會出現(xiàn)脫節(jié)。

四、西部區(qū)域生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的創(chuàng)新

當前，在我國建設(shè)社會主義法治國家的戰(zhàn)略實施過程中，西北地區(qū)已經(jīng)邁出了走向法治現(xiàn)代化的步伐，西北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)也要積極順應(yīng)這個步伐，在生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)中，學(xué)會依靠法律調(diào)控手段規(guī)制社會主體對待自然的不理性行為，但要實現(xiàn)人與自然和諧的目標，就必須進行制度創(chuàng)新，這也是建設(shè)現(xiàn)代法治國家的必然要求和選擇。順應(yīng)這一步伐，必須加強與完善以下四個方面的制度建設(shè)：

1.制定綜合性西部區(qū)域生態(tài)環(huán)境法——《西部生態(tài)保護法》

生態(tài)恢復(fù)與保護是西部大開發(fā)的關(guān)鍵，有學(xué)者建議制定一部《西部生態(tài)保護法》，也有學(xué)者建議制定《西部開發(fā)促進法》。筆者同意第一種觀點，認為這部區(qū)域性、地方性立法要站在西北地區(qū)生態(tài)恢復(fù)與保護的角度，專門針對西部的區(qū)域性生態(tài)環(huán)境環(huán)境建設(shè)與保護。這部法律的立法宗旨就是保護和恢復(fù)西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境，促進西部地區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。立法原則應(yīng)當包括：預(yù)防為主、保護優(yōu)先原則；國家重點傾斜、支持原則；統(tǒng)一規(guī)劃原則；獎勵綜合利用和資源有償利用原則；科技與法律相結(jié)合原則；堅持生態(tài)建設(shè)與開發(fā)利用并重的原則等。除對現(xiàn)行環(huán)境法律制度中比較成熟的制度做出規(guī)定外，針對西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境的特殊性，還應(yīng)重點體現(xiàn)自然資源產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)效益補償制度等。

2.針對西部生態(tài)保護與恢復(fù)的立法需求，地方環(huán)境立法的內(nèi)容要逐步完善

在西北各省區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)過程中，青海省應(yīng)當圍繞保護江河源頭的生態(tài)環(huán)境進行立法；西藏自治區(qū)應(yīng)當著眼于西藏的生物多樣性、大江大河上游的生態(tài)環(huán)境等重點問題立法，切實抓好本地生態(tài)環(huán)境建設(shè)；甘肅、新疆、陜西等缺水省份則應(yīng)當針對節(jié)水問題進行立法等。在立法過程中，應(yīng)當注意以下兩個問題：

第一，對現(xiàn)有地方環(huán)境資源法進行摸底、清點。要有組織地調(diào)查和研究西北各地的環(huán)境資源狀況，摸清各地的環(huán)境狀態(tài)和資源底值及相應(yīng)的立法。在此基礎(chǔ)上，一方面要針對立法上的空白進行新的立法；另一方面，要對不能適應(yīng)發(fā)展需要的地方法律、法規(guī)及規(guī)章及時地進行修改或廢止。

第二，突出本地特色、增強可操作性。西北地區(qū)地方環(huán)境立法要充分考慮該地區(qū)公民的環(huán)境權(quán)利意識還處于初步形成階段這一現(xiàn)實，在地方環(huán)境立法中具體地規(guī)定公民在不同環(huán)境要素和自然資源利用和保護中的具體權(quán)利和義務(wù)，增強地方法規(guī)的地域性特色。西部地區(qū)各地條件差異很大，各省經(jīng)濟發(fā)展各具特色，各地區(qū)的開發(fā)格局也不是千篇一律的，因此，西北地區(qū)環(huán)境立法必須考慮到西北各地的開發(fā)部署和特點，制定出與其經(jīng)濟文化和發(fā)展相適應(yīng)的地方法規(guī)，力爭每出臺一部法規(guī)、規(guī)章就能有針對性地解決一些環(huán)境資源管理中存在的突出問題。

3.通過區(qū)域環(huán)境資源立法合作，實現(xiàn)保護與防治協(xié)調(diào)配套

針對特定區(qū)域較為嚴重的環(huán)境問題進行區(qū)域性立法合作，是治理環(huán)境污染非常有效的手段，這是在我國對“三河”、“三湖”的環(huán)境污染治理中反復(fù)實踐證明了的。因此，西北地區(qū)環(huán)境與資源的保護，西北幾個省、市、自治區(qū)可以聯(lián)合起來對涉及不同行政區(qū)劃的特殊環(huán)境區(qū)域共同制定專門的區(qū)域性法律，特別是加強地方環(huán)境污染防治與生態(tài)環(huán)境保護方面法律之間的協(xié)調(diào)和配套，當然這需要全國人大的特別授權(quán)。一直以來，西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護立法是個短板，在今后一段時間內(nèi)，在環(huán)境立法中除了要處理好環(huán)境資源保護和經(jīng)濟發(fā)展間的關(guān)系，還要正確處理好防治和保護之間的關(guān)系，把重點放在保護方面上來。

4.加強對西部民族生態(tài)習(xí)慣法的研究，實現(xiàn)西部人與自然的和諧

西北地區(qū)是一個多民族聚居的地區(qū)，生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)除了要實現(xiàn)國家與地方環(huán)境法制的創(chuàng)新，另外一個重要因素不能不關(guān)注——民族生態(tài)習(xí)慣法。在西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)中，要積極考慮這種生態(tài)習(xí)慣法的合理價值。從西北地區(qū)法治實踐來看，這種生態(tài)習(xí)慣法長期以來就存在，因而具有為西部生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)做出貢獻的可能。當然，西北地區(qū)少數(shù)民族習(xí)慣法在實踐中具有復(fù)雜性和特殊性，原因就在于受到了以國家制定法、家族宗法和以宗教教規(guī)與民族習(xí)俗為主體的民族法文化的多重影響。在西北地區(qū)，許多少數(shù)民族都有自然崇拜和萬物有靈的信仰，與當代生態(tài)環(huán)境保護所倡導(dǎo)的“自然的權(quán)利”“人與自然和諧相處”等生態(tài)文化理念有著多視角的契合。我們有理由相信，西北地區(qū)民族生態(tài)習(xí)慣法完全具有轉(zhuǎn)化成為國家法的民情基礎(chǔ)。

總之，隨著西部地區(qū)新絲路經(jīng)濟帶的發(fā)展，對生態(tài)環(huán)境法治化的要求不斷增強，為了適應(yīng)這一代要求，必須通過制定綜合性西部區(qū)域生態(tài)環(huán)境法、完善地方環(huán)境立法的內(nèi)容、加強西部區(qū)域環(huán)境資源立法合作、加強對西部民族生態(tài)習(xí)慣法的研究，不斷促進西部生態(tài)環(huán)境法治化的完善，不斷促進人、經(jīng)濟、環(huán)境三者的和諧，最終實現(xiàn)西部乃至國家的長治久安和社會的和諧發(fā)展。

作者簡介：

權(quán)小虎，陜西扶風(fēng)人，法學(xué)副教授，現(xiàn)為楊凌示范區(qū)公安局紀委書記，陜西省經(jīng)濟學(xué)會常務(wù)理事、陜西省警察法學(xué)會常務(wù)理事、楊凌示范區(qū)法學(xué)會副秘書長。研究方向：法理學(xué)、法社會學(xué)。

馬 艷，陜西榆林人，現(xiàn)為西安翻譯學(xué)院英文學(xué)院副教授，陜西省廉政文化研究會常務(wù)理事，陜西省經(jīng)濟學(xué)會理事。研究方向：對外文化交流、廉政文化。endprint