基于效率 — 公平的區(qū)際建設(shè)用地指標(biāo)配置方式評價及改進(jìn)
——以南京市為例

楊 鑫，姜 海，范 宇，趙 勇，韓肖鋒

（1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國土地問題研究中心，江蘇 南京 210095；2.南京市國土資源局，江蘇 南京 210005）

基于效率 — 公平的區(qū)際建設(shè)用地指標(biāo)配置方式評價及改進(jìn)
——以南京市為例

楊 鑫1，姜 海1，范 宇2，趙 勇2，韓肖鋒2

（1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國土地問題研究中心，江蘇 南京 210095；2.南京市國土資源局，江蘇 南京 210005）

研究目的：從經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)和人口用地公平出發(fā)，構(gòu)建區(qū)（縣）建設(shè)用地指標(biāo)配置評價體系與方法，以南京市進(jìn)行例證分析，為改進(jìn)地區(qū)間建設(shè)用地指標(biāo)配置提供思路與建議。研究方法：C-D生產(chǎn)函數(shù)、協(xié)調(diào)度分析、比較分析。研究結(jié)果：（1）2006—2014年建設(shè)用地擴(kuò)展對南京市經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)顯著低于固定資本和勞動力，地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長對土地總體依賴度持續(xù)降低；（2）不同區(qū)（縣）建設(shè)用地擴(kuò)展對經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)存在明顯差異，建設(shè)用地指標(biāo)過度配置和配置不足現(xiàn)象并存，區(qū)際建設(shè)用地指標(biāo)配置效率提升空間大；（3）從常住人口總量與建設(shè)用地總量來看，地區(qū)間建設(shè)用地指標(biāo)分配公平性較高，但人口城市化與土地城市化變化率的關(guān)系顯示建設(shè)用地指標(biāo)地區(qū)間配置公平性需要提升。研究結(jié)論：（1）建設(shè)用地指標(biāo)配置應(yīng)綜合考慮不同地區(qū)所處發(fā)展階段與主體功能定位，兼顧經(jīng)濟(jì)效率與地區(qū)公平；（2）應(yīng)引進(jìn)價格競爭和績效競爭，提升地區(qū)間建設(shè)用地指標(biāo)配置效果。

土地管理；建設(shè)用地指標(biāo)；區(qū)際配置；效率；公平；南京市

Abstract:The purpose of this paper is to construct evaluation system and method of construction land quota allocation from the perspective of economic growth efficiency and regional equity based on the data from Nanjing, and to provide a reference for improving the construction land quota allocation among regions. Methods employed include C-D production function, coordination analysis and comparative analysis. The results indicate that: 1） From 2006 to 2014, the contribution of construction land expansion to Nanjing’s economic growth was significantly lower than that of fixed capitaland labor. While the dependence of regional economic growth on land resources had significantly decreased, there was a significant difference among different districts （counties）. The allocation efficiency of inter-regional construction land could be greatly improved; 2） With regard to the relationship between permanent resident population and construction land area, the equality of construction land quota allocation is relatively high, but the relationship between population urbanization and land urbanization shows that the inter-regional equality needs to be improved. In conclusion, 1） the developing stage and the main function of different areas should be considered in the inter-regional construction land quota allocation for a better integration between efficiency and equality; 2） price competition mechanism and performance competition mechanism should be applied to enhance the effect of regional construction land quota allocation.

Key words:land administration；construction land quota; inter-regional allocation; efficiency; equality; Nanjing City

當(dāng)前中國大部分地區(qū)正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要時期，在地區(qū)發(fā)展水平差異大和土地供應(yīng)形勢總體緊的條件下，如何更好地統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)效率與地區(qū)公平，提高建設(shè)用地指標(biāo)配置水平是一個重要的管理問題。對此，國內(nèi)學(xué)者運(yùn)用C-D生產(chǎn)函數(shù)[1]、DEA模型[2]、空間面板模型[3]、擴(kuò)張效率指數(shù)[4]等研究方法分析建設(shè)用地擴(kuò)張對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)[5]，測度建設(shè)用地配置效率[6]，揭示建設(shè)用地配置效率影響因素[7]，從要素貢獻(xiàn)率[8]、區(qū)域土地利用比較優(yōu)勢[9]、空間效率差異[10]等方面提出區(qū)際建設(shè)用地優(yōu)化配置建議。但現(xiàn)有研究對建設(shè)用地指標(biāo)配置效率關(guān)注較多，對公平問題涉及很少，研究尺度多為國家或省級層面，缺乏對市（縣）一級建設(shè)用地指標(biāo)配置的探討。鑒于此，本文運(yùn)用C-D生產(chǎn)函數(shù)、洛倫茲曲線、協(xié)調(diào)度分析等方法，統(tǒng)籌考慮建設(shè)用地指標(biāo)配置的區(qū)際效率與公平，對2006—2014年南京市建設(shè)用地指標(biāo)配置進(jìn)行評價，結(jié)合中國建設(shè)用地指標(biāo)配置管理目標(biāo)，提出改進(jìn)地區(qū)間建設(shè)用地指標(biāo)配置的思路與政策建議。

圖1 統(tǒng)籌效率—公平的區(qū)際建設(shè)用地指標(biāo)配置評價分析框架Fig.1 Efficiency & equality evaluation framework for interregional construction land quota allocation

1 統(tǒng)籌效率—公平的地區(qū)間建設(shè)用地指標(biāo)配置方式評價方法構(gòu)建

建設(shè)用地指標(biāo)配置方式的科學(xué)性對地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有著重要影響。目前中國市級層面建設(shè)用地指標(biāo)配置往往采用統(tǒng)分結(jié)合的指令性無償分配管理模式[11]。在分配過程中，上級政府一般會分批次進(jìn)行建設(shè)用地指標(biāo)配置，首先按照社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)測和縣（區(qū)、市）用地需求預(yù)測進(jìn)行首輪配置，再根據(jù)建設(shè)用地指標(biāo)的使用狀況進(jìn)行次輪配置。本文從建設(shè)用地擴(kuò)張與經(jīng)濟(jì)增長、人口流動出發(fā)，應(yīng)用C-D生產(chǎn)函數(shù)和人口—土地洛倫茲曲線分析方法，構(gòu)建地區(qū)間建設(shè)用地指標(biāo)配置的公平性與有效性綜合評價框架（圖1）。

1.1 基于C-D生產(chǎn)函數(shù)的區(qū)際建設(shè)用地指標(biāo)配置效率分析方法

C-D生產(chǎn)函數(shù)模型可用于定量分析土地投入對經(jīng)濟(jì)增長的影響。假設(shè)土地是與勞動力、資本相互獨(dú)立的生產(chǎn)要素，各種要素投入的變化按照各自的平均變化速率單向變化，加入土地要素的生產(chǎn)函數(shù)為：

為避免異方差和多重共線性問題，經(jīng)對數(shù)處理的模型為：

式（1）—式（2）中，Y為第二、第三產(chǎn)業(yè)增加值，K為固定資本存量，L為第二、第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)，S為建設(shè)用地規(guī)模，α、β和γ分別為資本、勞動力和建設(shè)用地的產(chǎn)出彈性，A為反映技術(shù)水平的效應(yīng)系數(shù)。

不同生產(chǎn)要素對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率計算方法為：

式（3）中，EK、EL和ES分別為示資本、勞動力和建設(shè)用地對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率；Y、K、L、S分別為第二、第三產(chǎn)業(yè)增加值，資本、勞動力和建設(shè)用地的增長率。

通過分析建設(shè)用地指標(biāo)實際配置量與“均衡”配置量的偏離度，可對區(qū)際建設(shè)用地指標(biāo)配置效率進(jìn)行分析，具體思路如下：

首先，根據(jù)不同區(qū)（縣）建設(shè)用地擴(kuò)展對本區(qū)第二、第三產(chǎn)業(yè)增長貢獻(xiàn)率及區(qū)（縣）第二、第三產(chǎn)業(yè)增加值，計算出各區(qū)（縣）建設(shè)用地擴(kuò)展貢獻(xiàn)的第二、第三產(chǎn)業(yè)增加值：

式（4）中，YiS為第i個區(qū)（縣）建設(shè)用地擴(kuò)展貢獻(xiàn)的第二、第三產(chǎn)業(yè)增加值，Yi為第i個區(qū)（縣）第二、第三產(chǎn)業(yè)增加值。

其次，計算不同區(qū)（縣）建設(shè)用地擴(kuò)展貢獻(xiàn)的第二、第三產(chǎn)業(yè)增加值占全市建設(shè)用地擴(kuò)展貢獻(xiàn)的第二、第三產(chǎn)業(yè)增加值比重：

式（5）中，Pi為第i個區(qū)（縣）建設(shè)用地擴(kuò)展貢獻(xiàn)的第二、第三產(chǎn)業(yè)增加值占全市建設(shè)用地擴(kuò)展貢獻(xiàn)的第二、第三產(chǎn)業(yè)增加值比重，n為區(qū)（縣）個數(shù)。

第三，根據(jù)建設(shè)用地指標(biāo)總配置量，計算各區(qū)（縣）建設(shè)用地指標(biāo)“均衡”配置量：

最后，比較各區(qū)（縣）建設(shè)用地指標(biāo)“均衡”配置量與實際配置量的差異，計算建設(shè)用地指標(biāo)配置偏離均衡水平的幅度：

式（7）中，θi為第i個區(qū)（縣）建設(shè)用地指標(biāo)配置偏離均衡水平幅度，Qi為第i個區(qū)（縣）建設(shè)用地指標(biāo)實際配置量。

1.2 基于基尼系數(shù)與人均用地的區(qū)際建設(shè)用地指標(biāo)配置公平分析方法

洛倫茲曲線作為評價收入公平性的方法，由美國統(tǒng)計學(xué)家M.O.洛倫茲提出，目前已被應(yīng)用到其他學(xué)科和領(lǐng)域[12]。洛倫茲曲線彎曲程度越大，表明主體或地區(qū)間分配越不平等。理論上，可以應(yīng)用洛倫茲曲線對建設(shè)用地指標(biāo)配置公平性進(jìn)行分析[13]。構(gòu)建常住人口—建設(shè)用地洛倫茲曲線，可以反映以人口為表征的建設(shè)用地區(qū)際配置的公平性。這里，橫軸為常住人口或常住人口增量的累計百分比，縱軸為建設(shè)用地總量或建設(shè)用地增量的累計百分比。根據(jù)洛倫茲曲線可以計算建設(shè)用地指標(biāo)地區(qū)配置的“基尼系數(shù)”。一般基尼系數(shù)在0.2以下表示絕對平均，0.2—0.3表示比較平均，0.3—0.4表示相對合理，0.4—0.5表示差距較大，0.5 以上表示差距懸殊，通常把0.4作為收入分配差距的“警戒線[14]?；嵯禂?shù)的計算方式有很多，本文應(yīng)用較為普遍的梯形面積法進(jìn)行計算，將洛倫茲曲線下方的面積近似看作若干梯形面積之和，計算公式為：

式（8）中，G為基尼系數(shù)，Xi為常住人口或常住人口增量的累計百分比，Zi為建設(shè)用地總量或建設(shè)用地增量的累計百分比，n為區(qū)（縣）個數(shù)，i為分配對象。

在以上分析基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析人口城市化與土地城市化發(fā)展的協(xié)調(diào)程度，對建設(shè)用地指標(biāo)配置公平性進(jìn)行分析。

首先，計算人口城市化水平的變化率：

式（9）中，VUi為第i個區(qū)（縣）t1—t2時間內(nèi)人口城市化水平的增長率，Uit1、Uit2分別為第i個區(qū)（縣）t1、t2時間內(nèi)非農(nóng)業(yè)人口占年末戶籍總?cè)丝诘谋戎亍?/p>

其次，計算土地城市化水平的變化率：

式（10）中，VLi為第i個區(qū)（縣）t1—t2時間內(nèi)土地城市化水平的增長率，Lit1、Lit2表示t1、t2時間內(nèi)第i個區(qū)（縣）建設(shè)用地面積占區(qū)域土地總面積的比重。

最后，根據(jù)人口城市化與土地城市化水平的變化率計算出人口—土地城市化發(fā)展協(xié)調(diào)程度[15]：

式（11）中，VUi、VLi分別為第i個區(qū)（縣）人口城市化、土地城市化的增長率；Ci為i區(qū)（縣）人口城市化與土地城市化的協(xié)調(diào)度：C≥1.40為協(xié)調(diào)，1.40＞C≥1.35為相對協(xié)調(diào)，1.35＞C≥1.30為相對不協(xié)調(diào)，C＜1.30為不協(xié)調(diào)。

在此基礎(chǔ)上，可以分析各區(qū)縣建設(shè)用地指標(biāo)實際配置量與“公平”配置量的偏離度：

首先，計算出各區(qū)（縣）研究期間城鎮(zhèn)人口增量占總城鎮(zhèn)人口增量的比重：

式（12）中，PUi為第i個區(qū)（縣）城鎮(zhèn)人口增量占全市總城鎮(zhèn)人口增量的比重，Uit為第i個區(qū)（縣）在t時間內(nèi)的城鎮(zhèn)人口增量。

其次，根據(jù)公平性原則，假設(shè)城鎮(zhèn)人口的人均建設(shè)用地面積相等，可得到研究期間各區(qū)（縣）在公平前提下建設(shè)用地指標(biāo)“公平”配置量：

最后，比較各區(qū)（縣）建設(shè)用地指標(biāo)“公平”配置量與實際配置量的差異，計算建設(shè)用地指標(biāo)配置偏離公平配置的幅度：

式（14）中，θUi為第i個區(qū)（縣）建設(shè)用地指標(biāo)配置偏離公平配置的幅度，QUi為第i個區(qū)（縣）建設(shè)用地指標(biāo)實際配置量。

2 統(tǒng)籌效率—公平的南京市建設(shè)用地指標(biāo)配置評價

2.1 區(qū)域概況及數(shù)據(jù)

2.1.1 研究區(qū)域概況 南京市位于長江下游中部地區(qū)，下轄11個區(qū)，土地總面積6587.02 km2。2014年常住人口821.6萬人，其中城鎮(zhèn)人口664.9萬人，城鎮(zhèn)化率80.9%，實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值8820.75億元。2015年6月國務(wù)院批復(fù)同意設(shè)立南京江北新區(qū)。在此背景下，對上一階段全市地區(qū)間建設(shè)用地指標(biāo)配置效率與公平進(jìn)行綜合分析，對于南京市和其他地區(qū)改進(jìn)建設(shè)用地指標(biāo)區(qū)際配置策略，更有效地發(fā)揮土地資源管理宏觀調(diào)控功能具有重要意義。

2.1.2 數(shù)據(jù)來源與說明 建設(shè)用地面積來源于歷年南京市土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)，第二、第三產(chǎn)業(yè)增加值和固定資產(chǎn)投資等來源于歷年《南京統(tǒng)計年鑒》、《江蘇統(tǒng)計年鑒》。第二、第三產(chǎn)業(yè)增加值按照1990年不變價計算，勞動力指從事第二、第三產(chǎn)業(yè)的勞動力數(shù)量，建設(shè)用地（城鄉(xiāng)建設(shè)用地）包括城市用地、建制鎮(zhèn)用地、農(nóng)村居民點(diǎn)和采礦用地。固定資本存量采取Goldsmith提出的“永續(xù)盤存法”估計歷年各區(qū)（縣）固定資本存量[16]：

從土地利用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際出發(fā)，將南京市六城區(qū)（玄武區(qū)、白下區(qū)、秦淮區(qū)、建鄴區(qū)、鼓樓區(qū)、下關(guān)區(qū)）作為一個單元進(jìn)行分析。

2.2 2006—2014年南京市建設(shè)用地指標(biāo)配置效率與公平分析

2.2.1 南京市區(qū)際建設(shè)用地指標(biāo)配置效率分析 應(yīng)用2006—2014年南京市區(qū)（縣）第二、第三產(chǎn)業(yè)增加值、固定資本存量、勞動力投入、建設(shè)用地面積等數(shù)據(jù)，利用SPSS 13.0進(jìn)行回歸分析，估計得到南京市C-D生產(chǎn)函數(shù)：

結(jié)果顯示：（1）固定資產(chǎn)投資、勞動力和建設(shè)用地的彈性系數(shù)分別為0.689、0.645、0.264，固定資產(chǎn)投資、就業(yè)人員增加是研究期間南京市第二、第三產(chǎn)業(yè)增長最主要的影響因素，三類要素報酬系數(shù)為1.598，表明南京市經(jīng)濟(jì)增長整體上呈規(guī)模報酬遞增階段；（2）要素替代方面，=1. 48；表明相對于其他生產(chǎn)要素，土地要素相對更容易被其他要素替代；（3）從時期變化來看，2006年以來固定資產(chǎn)投資對南京市第二、第三產(chǎn)業(yè)增長的貢獻(xiàn)率呈上升態(tài)勢，勞動力的貢獻(xiàn)先升后降，建設(shè)用地的貢獻(xiàn)率則呈持續(xù)下降趨勢，說明南京市經(jīng)濟(jì)增長已經(jīng)開始擺脫土地資源約束。以上分析結(jié)果表明，南京市已進(jìn)入“后土地”時代，城市經(jīng)濟(jì)增長對建設(shè)用地擴(kuò)張的依賴水平顯著下降。

從南京市不同區(qū)（縣）建設(shè)用地擴(kuò)展對第二、第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的影響與貢獻(xiàn)來看，建設(shè)用地擴(kuò)展對六合區(qū)、雨花臺區(qū)的邊際影響最大，生產(chǎn)彈性分別為4.022、3.000；建設(shè)用地擴(kuò)展對棲霞區(qū)、雨花臺區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)最高，分別為51.56%、50.31%。而在城市發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整已經(jīng)高度成熟的六城區(qū)，建設(shè)用地擴(kuò)展對經(jīng)濟(jì)增長的影響和貢獻(xiàn)都非常低，分別僅為0.058、1.06%。2013年撤縣設(shè)區(qū)、城市化剛進(jìn)入快速發(fā)展階段的溧水區(qū)、高淳區(qū)，建設(shè)用地擴(kuò)展對經(jīng)濟(jì)增長的影響和貢獻(xiàn)還沒有得到充分發(fā)揮，貢獻(xiàn)率分別為17.77%、12.28%。

在此基礎(chǔ)上，計算各區(qū)（縣）建設(shè)用地擴(kuò)展對經(jīng)濟(jì)增長的絕對貢獻(xiàn)值及對全市第二、第三產(chǎn)業(yè)增加值增長的貢獻(xiàn)率，計算出各區(qū)（縣）建設(shè)用地指標(biāo)配置的“均衡”量，將其與期間實際建設(shè)用地指標(biāo)置情況進(jìn)行比較，來分析建設(shè)用地指標(biāo)區(qū)際配置與經(jīng)濟(jì)增長的空間匹配程度。結(jié)果顯示，建設(shè)用地指標(biāo)過度配置和配置不足現(xiàn)象并存。江寧區(qū)、六城區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)配置量遠(yuǎn)大于理論上的“均衡”配置量，其中六城區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)過度配置比例高達(dá)82.6%；六合區(qū)、棲霞區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)實際配置量顯著小于“均衡”配置量，土地供需缺口壓力最大。以上結(jié)果說明，2006—2014年期間城市化發(fā)展已經(jīng)較為成熟的六城區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)配置量偏高，城市土地內(nèi)涵集約挖潛的力度還需加大；在城市化、工業(yè)化用地需求旺盛的六合區(qū)，建設(shè)用地指標(biāo)配置量偏低，可能在一定程度上抑制了合理發(fā)展用地需求。

2.2.2 南京市區(qū)際建設(shè)用地指標(biāo)配置公平分析 選取2006年、2014年，分別繪制常住人口總量—建設(shè)用地總量洛倫茲曲線（圖2）、常住人口增量—建設(shè)用地增量洛倫茲曲線（圖3）?？紤]農(nóng)村居民點(diǎn)用地與常住人口變化的關(guān)聯(lián)度較小，這里的建設(shè)用地總量不包括農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積。結(jié)果顯示，從常住人口與建設(shè)用地分布的空間匹配度來看，建設(shè)用地總量的區(qū)際配置公平性高于建設(shè)用地增量，且年際變化較小。高淳區(qū)、六城區(qū)、雨花臺區(qū)的人均建設(shè)用地低于其他區(qū)（縣）。

圖2 南京市常住人口總量—建設(shè)用地總量洛倫茲曲線Fig.2 Lorenz curve of population quantity & construction land quantity in Nanjing

圖3 南京市常住人口增量—建設(shè)用地增量洛倫茲曲線Fig.3 Lorenz curve of population growth & construction land expansion in Nanjing

與常住人口總量—建設(shè)用地總量洛倫茲曲線不同，常住人口增量—建設(shè)用地增量洛倫茲曲線的年際變化較大（圖3）。從常住人口變化來看，六城區(qū)、雨花臺區(qū)可以用較少的建設(shè)用地擴(kuò)展吸納較多的人口，而在浦口區(qū)、江寧區(qū)和溧水區(qū)，常住人口的增加耗費(fèi)了較多的建設(shè)用地指標(biāo)。比較地理位置相近的高淳區(qū)和溧水區(qū)、浦口區(qū)和六合區(qū)，可以發(fā)現(xiàn)在新增常住人口的建設(shè)用地保障上存在明顯的區(qū)際差異。

從時期變化來看，2006—2014年常住人口增量—建設(shè)用地增量洛倫茲曲線的基尼系數(shù)從0.68下降至0.51，但存在較大的年際波動。同時，常住人口總量—建設(shè)用地總量洛倫茲曲線基尼系數(shù)穩(wěn)定在0.26左右，處于相對公平水平；常住人口增量—建設(shè)用地增量洛倫茲曲線基尼系數(shù)超過了0.4的分配公平“警戒線”。

從人口—土地城市化協(xié)調(diào)度來看，浦口區(qū)、棲霞區(qū)、江寧區(qū)處于協(xié)調(diào)狀態(tài)，其余地區(qū)為不協(xié)調(diào)狀態(tài)，表明南京市土地城市化與人口城市化發(fā)展匹配程度不高。六合區(qū)、溧水區(qū)、高淳區(qū)的人口城市化的增長率顯著高于人口城市化的增長率，表明上述三個地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)配置相對不足，而雨花臺區(qū)建設(shè)用地的供應(yīng)快于城市人口的增長。

在此基礎(chǔ)上，計算出各區(qū)（縣）建設(shè)用地指標(biāo)配置的“公平”量，將其與研究期間實際建設(shè)用地指標(biāo)置情況進(jìn)行比較，來分析建設(shè)用地指標(biāo)區(qū)際配置與城鎮(zhèn)人口增長的匹配程度。結(jié)果顯示，六城區(qū)、江寧區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)配置量遠(yuǎn)大于理論上的“公平”配置量，其中六城區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)過度配置比例高達(dá)66.3%；六合區(qū)、溧水區(qū)、高淳區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)實際配置量顯著小于“公平”配置量，表明對此類地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)配置的公平性考量不足。以上結(jié)果說明，2006—2014年期間城市化發(fā)展已經(jīng)較為成熟的六城區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)配置量偏高，城市土地內(nèi)涵集約挖潛的力度還需加大；在城市化、工業(yè)化用地需求旺盛的六合區(qū)，建設(shè)用地指標(biāo)配置量偏低，可能在一定程度上抑制了合理發(fā)展用地需求。

3 區(qū)際建設(shè)用地指標(biāo)配置改進(jìn)思路與政策建議

以南京市為案例的區(qū)（縣）建設(shè)用地指標(biāo)配置效率與公平分析發(fā)現(xiàn)，無論是從有效保障經(jīng)濟(jì)增長出發(fā)，還是促進(jìn)人地關(guān)系協(xié)調(diào)出發(fā)，區(qū)（縣）建設(shè)用地指標(biāo)配置均存在進(jìn)一步改進(jìn)的空間。區(qū)際建設(shè)用地指標(biāo)配置效率與公平受到許多因素的影響：自上而下、層層無償分解指標(biāo)的管理方式，使得建設(shè)用地指標(biāo)與地方人口流動和經(jīng)濟(jì)增長難以完全匹配；上級政府偏好與長期形成的思維定勢與管理習(xí)慣固化了區(qū)（縣）身份差異，人為加大建設(shè)用地指標(biāo)區(qū)際分配的不公平；由于缺乏靈活調(diào)整機(jī)制，建設(shè)用地指標(biāo)配置難以適應(yīng)動態(tài)變化的工業(yè)化、城市化進(jìn)程等。本文基于江蘇省南京市等地區(qū)管理經(jīng)驗，從更好地兼顧建設(shè)用地指標(biāo)區(qū)際配置的效率與公平出發(fā)，提出中國建設(shè)用地指標(biāo)配置方式改進(jìn)思路與兩點(diǎn)建議[18]。

圖4 區(qū)際建設(shè)用地指標(biāo)配置方式改進(jìn)思路Fig.4 An innovation route for inter-regional construction land use quota allocation

在建設(shè)用地指標(biāo)配置方式改進(jìn)上，首先應(yīng)更好地統(tǒng)籌地區(qū)公平和經(jīng)濟(jì)效率，將計劃內(nèi)建設(shè)用地指標(biāo)區(qū)進(jìn)一步細(xì)分。具體運(yùn)行時，根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、人口總量結(jié)構(gòu)和主體功能定位，從保障地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鄉(xiāng)居民基本用地需求出發(fā)，以公平為首要準(zhǔn)則，將適度比例和規(guī)模的建設(shè)用地指標(biāo)在不同地區(qū)進(jìn)行相對公平的分配；其次，在保障基本用地需求基礎(chǔ)上，引入價格競爭機(jī)制，根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、土地使用能力、土地產(chǎn)出效益等情況，以效率為首要準(zhǔn)則，實現(xiàn)有限的建設(shè)用地指標(biāo)在區(qū)際間的高效配置。此外，考慮地方政府行為與建設(shè)用地指標(biāo)配置的內(nèi)在利益關(guān)系和影響，可以更好地發(fā)揮計劃外建設(shè)用地指標(biāo)配置的激勵引導(dǎo)功能。具體的，可以引入績效考核與獎懲機(jī)制，根據(jù)不同區(qū)（縣）土地供應(yīng)水平、節(jié)約集約用地水平以及土地保護(hù)能力等情況，實行松緊結(jié)合的計劃外建設(shè)用地指標(biāo)配置，形成對國家建設(shè)用地指標(biāo)計劃管理的有益補(bǔ)充（圖4）。

不同發(fā)展階段的建設(shè)用地需求表現(xiàn)出不同特征。經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期階段，用地需求旺盛，建設(shè)用地對經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)水平高。隨著技術(shù)進(jìn)步和資本積累，經(jīng)濟(jì)增長對土地的依賴程度逐步降低。因此，對于起步較晚或正處于快速城鎮(zhèn)化階段，定位于重點(diǎn)發(fā)展區(qū)的區(qū)（縣），應(yīng)給予建設(shè)用地指標(biāo)傾斜。對于城鎮(zhèn)化水平較高，定位于優(yōu)化開發(fā)區(qū)的區(qū)（縣），應(yīng)逐步減少建設(shè)用地指標(biāo)配置規(guī)模，鼓勵存量用地再開發(fā)，避免人口過度集中和經(jīng)濟(jì)低效發(fā)展。在地級市參與建設(shè)用地指標(biāo)配置的地區(qū)，不能因為區(qū)和縣（市）的身份差異而人為加大區(qū)際差異，而應(yīng)尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，服從國家主體功能區(qū)劃管理，采取合理的差別化管理策略。

結(jié)合2006—2014年南京市的建設(shè)用地指標(biāo)配置來看，對六城區(qū)、雨花臺區(qū)這類處于城市中心并且城市化程度較高的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)盡可能地減少對此類地區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)配置，通過存量挖潛獲取建設(shè)用地指標(biāo)是此類地區(qū)發(fā)展的最好模式，促進(jìn)節(jié)約集約用地；對于江寧區(qū)、六合區(qū)、溧水區(qū)、高淳區(qū)這類經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛的地區(qū)，應(yīng)適當(dāng)給予建設(shè)用地指標(biāo)傾斜，盡量滿足其發(fā)展的需要，提升建設(shè)用地指標(biāo)的配置效率；而對于溧水區(qū)、高淳區(qū)這類處于城市邊緣，并且經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不高的地區(qū)，在配置過程中，應(yīng)著重從公平的角度出發(fā)，保證這類地區(qū)基本的發(fā)展需要，保證建設(shè)用地指標(biāo)配置的公平性。

建設(shè)用地指標(biāo)置換折抵、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)、地票交易等計劃外建設(shè)用地指標(biāo)配置方式在一定程度上彌補(bǔ)了建設(shè)用地指標(biāo)計劃管理的效率短板。應(yīng)在建設(shè)用地指標(biāo)配置中引入市場機(jī)制，建立省、市兩級建設(shè)用地指標(biāo)交易體系和交易平臺，讓建設(shè)用地指標(biāo)根據(jù)效率水平差異實現(xiàn)地區(qū)間流動。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，建設(shè)用地指標(biāo)越稀缺的地區(qū)，市場交易的建設(shè)用地指標(biāo)比例應(yīng)越高，直接計劃分配建設(shè)用地指標(biāo)比例應(yīng)越低。此外，國家應(yīng)將計劃內(nèi)和計劃外的建設(shè)用地指標(biāo)結(jié)合起來，引入績效考核與獎懲機(jī)制，使建設(shè)用地指標(biāo)管理和地方政府土地行政績效相掛鉤，適度放松對土地行政績效優(yōu)異地區(qū)的計劃外建設(shè)用地指標(biāo)管控，加快建設(shè)用地指標(biāo)管理從指標(biāo)控制到行為引導(dǎo)工具的轉(zhuǎn)變。

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（本文責(zé)編：陳美景）

Evaluation and Improvement on Inter-regional Allocation Mode of Construction Land Quotas from the Perspective of Efficiency and Equality: Take Nanjing City as an Example

YANG Xin1, JIANG Hai1, FAN Yu2, ZHAO Yong2, HAN Xiao-feng2
（1. China Centre for Land Policy Research, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China;2. Nanjing Bureau of Land Resources, Nanjing 210005, China）

F301.2

A

1001-8158（2017）07-0020-08

10.11994/zgtdkx.20170804.090342

2017-03-10；

2017-06-25

2015年度江蘇省國土資源科技項目資助（GTKJ201501）。

楊鑫（1991-），男，四川綿陽人，碩士研究生。主要研究方向為土地經(jīng)濟(jì)與政策。E-mail: 2014109063@njau. edu.cn

姜海（1978-），男，四川峨眉人，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向為土地經(jīng)濟(jì)與政策、土地行政管理。E-mail: jianghai@njau.edu.cn