關(guān)于本市區(qū)人大設(shè)立專委會(huì)加強(qiáng)地方人大組織建設(shè)的思考

嘉定區(qū)人大工作研究會(huì)

通過(guò)地方人大專門委員會(huì)與常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的比較分析，以及設(shè)置專門委員會(huì)對(duì)地方人大帶來(lái)的新變化，本文將就調(diào)整設(shè)置專門委員會(huì)并發(fā)揮其職能作用進(jìn)行研究，并提出思考。

一、地方人大專門委員會(huì)與常委會(huì)工作委員會(huì)的比較分析

1、機(jī)構(gòu)設(shè)置的法律依據(jù)不同。地方人大專門委員會(huì)的設(shè)置，是根據(jù)地方組織法第三十條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)根據(jù)需要，可以設(shè)法制委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)等專門委員會(huì)；縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會(huì)根據(jù)需要，可以設(shè)法制委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)等專門委員會(huì)?！背Ｎ瘯?huì)工作委員會(huì)的設(shè)置，是根據(jù)地方組織法第五十三條規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)和其他工作機(jī)構(gòu)。”這里的“工作機(jī)構(gòu)”即為“工作委員會(huì)”。因此，不能把專門委員會(huì)等同于工作委員會(huì)。

2、產(chǎn)生方式和人員組成不同。從產(chǎn)生方式看，地方人大專門委員會(huì)由大會(huì)主席團(tuán)在代表中提名，大會(huì)通過(guò)。在大會(huì)閉會(huì)期間，常務(wù)委員會(huì)可以任免專門委員會(huì)的個(gè)別副主任委員和部分委員，具體方式由主任會(huì)議提名，常務(wù)委員會(huì)會(huì)議通過(guò)。專門委員會(huì)的任期，一般從本屆人民代表大會(huì)通過(guò)之日起，至本屆人民代表大會(huì)任期屆滿為止。

從人員組成看，地方人大專門委員會(huì)采用委員會(huì)制，由主任委員、副主任委員和委員組成，組成人員是同級(jí)人民代表大會(huì)代表，其中有相當(dāng)部分組成人員還是同級(jí)人大常委會(huì)的委員。人大常委會(huì)工作委員會(huì)由主任、副主任和委員組成，由人大常委會(huì)會(huì)議任命產(chǎn)生，其組成人員不一定是本級(jí)人大代表。由此可見(jiàn)，專門委員會(huì)的產(chǎn)生方式和人員構(gòu)成，更具有權(quán)威性。

3、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和工作方式不同。地方人大專門委員會(huì)是本級(jí)人大的常設(shè)性機(jī)構(gòu)，在會(huì)議期間，受本級(jí)人民代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)；在大會(huì)閉會(huì)期間，受本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)地方人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。專門委員會(huì)是集體行使職權(quán)，舉行全體會(huì)議必須有組成人員的過(guò)半數(shù)出席，才能舉行；討論決定問(wèn)題時(shí)，必須由全體組成人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)才能產(chǎn)生法律效力。工作委員會(huì)是地方人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，是本級(jí)人大常委會(huì)的具體工作部門，在常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，是服務(wù)機(jī)構(gòu)。因此，專門委員會(huì)的地位要高于工作委員會(huì)。

4、工作職責(zé)和作用發(fā)揮不同。從工作職責(zé)上看，專門委員會(huì)的主要職責(zé)有五項(xiàng)：一是根據(jù)大會(huì)主席團(tuán)或者常委會(huì)主任會(huì)議的交付，研究、審議有關(guān)議案，提出審議結(jié)果報(bào)告或者審議意見(jiàn)；二是研究、審議和擬定有關(guān)議案，向本級(jí)人大或者常委會(huì)提出；三是對(duì)屬于本級(jí)人大及其常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會(huì)有關(guān)的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查研究，向本級(jí)人大或者常委會(huì)提出建議和意見(jiàn)；四是協(xié)助本級(jí)人大及其常委會(huì)依法開(kāi)展監(jiān)督工作；五是加強(qiáng)與本級(jí)人大代表的聯(lián)系，認(rèn)真研究交由本委員會(huì)處理的代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)，并負(fù)責(zé)答復(fù)代表等。而工作委員會(huì)的職責(zé)是承辦本級(jí)人大常委會(huì)和主任會(huì)議交付的與本工作機(jī)構(gòu)相關(guān)的具體事務(wù)，為人大及其常委會(huì)、各專門委員會(huì)、常委會(huì)組成人員及人大代表行使職權(quán)、履行職責(zé)、發(fā)揮作用提供服務(wù)，是人大及其常委會(huì)的參謀助手和工作機(jī)構(gòu)。

二、調(diào)整設(shè)置專門委員會(huì)對(duì)地方人大組織建設(shè)帶來(lái)的新變化

1、專門委員會(huì)的設(shè)置總數(shù)有待進(jìn)一步明確?！吨泄采虾Ｊ形P(guān)于推動(dòng)人大工作與時(shí)俱進(jìn)充分發(fā)揮人大作用的若干意見(jiàn)》中，提出了“規(guī)范區(qū)縣人大常委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，充實(shí)區(qū)縣人大常委會(huì)工作力量；區(qū)縣人大常委會(huì)設(shè)立預(yù)算審查工作機(jī)構(gòu)”。中共上海市委組織部、上海市人大常委會(huì)辦公廳、上海市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室印發(fā)的《關(guān)于本市貫徹落實(shí)中央和市委加強(qiáng)區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織建設(shè)若干意見(jiàn)的實(shí)施辦法》的通知（滬委組〔2015〕發(fā)字91號(hào)）規(guī)定：“區(qū)縣人大在現(xiàn)有常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)限額內(nèi)，統(tǒng)籌調(diào)整設(shè)置專門委員會(huì)和工作委員會(huì)。設(shè)立法制、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、內(nèi)務(wù)司法（與法制委合署辦公）等專門委員會(huì)和常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)，已設(shè)立專門委員會(huì)的，常委會(huì)一般不再設(shè)立相應(yīng)的工作委員會(huì)?！薄渡虾Ｊ腥舜蟪Ｎ瘯?huì)關(guān)于區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作的若干規(guī)定》明確“區(qū)、縣人民代表大會(huì)設(shè)立法制委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)，也可以根據(jù)需要設(shè)立其他專門委員會(huì)”。上述文件和法律法規(guī)，只對(duì)設(shè)立人大專門委員會(huì)作了原則規(guī)定。因此，各區(qū)（縣）人大在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備方面，會(huì)出現(xiàn)不統(tǒng)一的情況。

2、機(jī)構(gòu)職責(zé)和工作關(guān)系有待進(jìn)一步厘定明晰。在協(xié)助常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)工作中，根據(jù)監(jiān)督法第十二、十四條之規(guī)定，不論是“一府兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告，還是“一府兩院”針對(duì)常委會(huì)審議意見(jiàn)研究處理的情況，在提交常委會(huì)審議之前，均須送交本級(jí)人大有關(guān)專門委員會(huì)或者常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見(jiàn)。監(jiān)督法第二十三條規(guī)定，常委會(huì)執(zhí)法檢查工作由本級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)或者常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)具體組織實(shí)施。在人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整方案中，根據(jù)監(jiān)督法第十七條之規(guī)定，政府有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人大常委會(huì)舉行會(huì)議審查和批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整方案的一個(gè)月前，將預(yù)算調(diào)整初步方案送交本級(jí)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)進(jìn)行初步審查，或者送交常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見(jiàn)。由于地方組織法對(duì)于人大專門委員會(huì)和常委會(huì)工作委員會(huì)職權(quán)界限的有關(guān)規(guī)定尚不夠明確，如何協(xié)調(diào)好二者之間的工作關(guān)系，是必須深入思考的問(wèn)題。

3、人大機(jī)構(gòu)工作力量有待進(jìn)一步配置。根據(jù)修改后的地方組織法關(guān)于增加區(qū)縣人大常委會(huì)組成人員名額的規(guī)定，增加了各政黨、各人民團(tuán)體聯(lián)合推薦或者單獨(dú)推薦的代表候選人的比例，從一般不超過(guò)本級(jí)人大代表總數(shù)的百分之十五調(diào)整為百分之二十。按照地方組織法有關(guān)規(guī)定，人大常委會(huì)和專門委員會(huì)組成人員必須是本級(jí)人大代表。

目前，地方組織法對(duì)于專門委員會(huì)和工作委員會(huì)的內(nèi)部人員配置只作出原則性規(guī)定，尚無(wú)具體要求，如何按照市委有關(guān)文件精神和相關(guān)法律規(guī)定，在現(xiàn)有常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)限額內(nèi)，統(tǒng)籌調(diào)整設(shè)置專門委員會(huì)和工作委員會(huì)，配置好人大專門委員會(huì)組成人員的職數(shù)及合適人選，關(guān)系協(xié)助人大及其常委會(huì)依法履職的能力和水平。endprint

4、人大各項(xiàng)工作制度規(guī)范有待進(jìn)一步完善。現(xiàn)行的區(qū)（縣）人大及其常委會(huì)工作制度和規(guī)范，是在設(shè)置人大專門委員會(huì)前建立和形成的。人大專門委員會(huì)設(shè)置后，人大常委會(huì)以及在人大工作的同志不僅要轉(zhuǎn)變工作理念和工作方式，同時(shí)，如何完善人大常委會(huì)與人大專門委員會(huì)、人大專門委員會(huì)與常委會(huì)工作委員會(huì)之間的工作機(jī)制，對(duì)已經(jīng)建立和形成的人大工作制度和規(guī)范如何進(jìn)行修訂、建立和健全，明確人大專門委員會(huì)在其中的具體職能作用、工作職責(zé)以及程序規(guī)范等，還有待依據(jù)新修改的地方組織法等相關(guān)法律法規(guī)厘定清晰，以規(guī)范人大專門委員會(huì)的履職活動(dòng)。

三、設(shè)置人大專門委員會(huì)并充分發(fā)揮其作用的對(duì)策和建議

1、準(zhǔn)確定位，科學(xué)謀劃。從本市五個(gè)區(qū)（指靜安、虹口、徐匯、松江和青浦）人大調(diào)整設(shè)置工作機(jī)構(gòu)的情況看，建議設(shè)置人大法制、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和常委會(huì)預(yù)算工委，保留常委會(huì)內(nèi)務(wù)司法工作委員會(huì)，撤銷常委會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作委員會(huì)。法制委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)各設(shè)一名專職的主任委員兼任常委會(huì)內(nèi)務(wù)司法工委、預(yù)算工委主任。內(nèi)務(wù)司法和預(yù)算工委各增設(shè)一名專職副主任。個(gè)別合并或原則保留其他工作機(jī)構(gòu)。

2、形成共識(shí)，有序推進(jìn)。一是要增強(qiáng)工作的責(zé)任感和緊迫感，堅(jiān)持和依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)。二是要抓住換屆契機(jī)，在成員的提名工作過(guò)程中充分發(fā)揮人大的主動(dòng)意識(shí)。三是要充分做好與政府的溝通，爭(zhēng)取政府的理解和支持。四是要認(rèn)真做好宣傳工作，形成良好輿論環(huán)境。

3、建章立制，提供保障。建議市人大常委會(huì)及時(shí)出臺(tái)指導(dǎo)性意見(jiàn)，適時(shí)制定上海市人大專門委員會(huì)工作條例。區(qū)（縣）人大常委會(huì)應(yīng)認(rèn)真梳理和完善人大工作議事規(guī)則、工作程序及專門委員會(huì)工作職責(zé)等工作制度，規(guī)范專門委員會(huì)的履職活動(dòng)，理順人大常委會(huì)與專門委員會(huì)、專門委員會(huì)與專門委員會(huì)、專門委員會(huì)與常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)、專門委員會(huì)與“一府兩院”及其工作部門之間的工作關(guān)系，構(gòu)建目標(biāo)一致、分工明確、密切配合、良性互動(dòng)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的工作機(jī)制，為人大專門委員會(huì)依法行使職權(quán)提供強(qiáng)有力的保障。

4、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)工作。建議區(qū)人大切實(shí)加強(qiáng)對(duì)專門委員會(huì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立常委會(huì)定期聽(tīng)取專門委員會(huì)工作情況報(bào)告的制度；通過(guò)專門委員會(huì)更加深入的調(diào)查研究和經(jīng)?；?、全面化監(jiān)督，增強(qiáng)人大及其常委會(huì)監(jiān)督工作的針對(duì)性和實(shí)效性；充分利用專門委員會(huì)的法律地位和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，提高常委會(huì)預(yù)算決算審查和規(guī)范性文件備案審查的質(zhì)量；通過(guò)專門委員會(huì)加強(qiáng)與代表的聯(lián)系，有效地開(kāi)展跟蹤督查，促進(jìn)代表議案和代表建議辦理質(zhì)量的進(jìn)一步提高。endprint