政府定位VS制度性關(guān)隘

馮俏彬

隨著“三去一降一補”這五大任務(wù)中的深入推進，立即就見到一座又一座制度障礙的大山橫亙于前，等待破解與翻越。

近期大宗商品價格強勢反彈、相關(guān)國企業(yè)績耀眼，學(xué)界對此看法不一。一種意見是，歷時一年半左右的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，現(xiàn)在終于見到了實際成效；另一種意見則認為這種行政式去產(chǎn)能、甚至是行政式去產(chǎn)量的做法，在取得表面榮光的同時，可能蘊含風(fēng)險。

必須承認，過去一年半供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的確取得了明顯成績，鋼鐵、煤炭等完成了去產(chǎn)能的年度工作目標(biāo)、房地產(chǎn)市場趨穩(wěn)、杠桿率有所下降、減稅降費成效顯著等等。但同時也必須承認的是，隨著“三去一降一補”這五大任務(wù)中的深入推進，立即就見到一座又一座制度障礙的大山橫亙于前，等待破解與翻越。

指令性“三去”的制度缺失

以去產(chǎn)能為例。各方面早已認識到，我國產(chǎn)能過剩主要是體制性產(chǎn)能過剩，此前一系列行政色彩強烈的去產(chǎn)能的方法，現(xiàn)在看只是去了產(chǎn)量，并未觸動體制性產(chǎn)能過剩產(chǎn)生的根基，甚至還對一些民營企業(yè)有所誤傷。簡言之，通過下達指令去產(chǎn)能的方法只能治標(biāo)、不能治本。這也正是2017年將化解產(chǎn)能過剩的重點再一次明確在“治理僵尸企業(yè)”之上的直接原因。

但一旦面對“僵尸企業(yè)”，就可以發(fā)現(xiàn)至少面臨著三個重大的制度缺失，不能對實質(zhì)性去產(chǎn)能提供持續(xù)支持。一是社會保障制度不健全，這使得從“僵尸企業(yè)”中震蕩出來的下崗職工難于安置，缺乏相對完善的生計保障；二是金融領(lǐng)域或者說資本市場不健全，“僵尸企業(yè)”背負的巨大不良債務(wù)化解起來困難重重；三是企業(yè)破產(chǎn)制度不健全，“僵尸企業(yè)”向生不能、向死不得。當(dāng)然，更深層次地講，去產(chǎn)能還涉及到國有經(jīng)濟、財政體制及至政績考核等更加廣闊的制度問題，這些問題中的任何一個，都對深化去產(chǎn)能工作形成實質(zhì)性的挈肘。

再以去庫存為例。相對于2015年底的去庫存“六條”，毫無爭議，現(xiàn)時的房地產(chǎn)市場已經(jīng)重新回到了行政性調(diào)控的時代，甚至比以往有過之無不及。比如，以前還只有“限購”一說，現(xiàn)在則已經(jīng)發(fā)展到了“四限”（限購、限貸、限價、限售），聽說有的城市甚至推出了“十限”。這更加使人們痛切地認識到， 穩(wěn)定房地產(chǎn)市場需要長效機制。即使是概而言之，與房地產(chǎn)有關(guān)的制度問題也可以列出一長串，比如土地制度、住房制度、金融制度、財政制度、稅收制度、地方投融資制度、戶籍制度……等等。同樣地，這些問題中的任一個，都足以影響我國房地產(chǎn)市場的走向和健康狀況。

相對而言，降成本這項工作進展比較順利。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，2016年我國各類降成本的措施，累計向全社會釋放了10000億元以上的紅利。進入2017年以后，中央政府連續(xù)五波的減稅降費措施，累計減負效果也在10000億元之上。但同樣在密集的“減稅降費”之后，現(xiàn)在也面臨一系列的制度障礙。首當(dāng)其沖的是稅收制度與稅收法治建設(shè)問題。比如，我國以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)、十幾個經(jīng)常處于“打補丁”狀態(tài)的稅收暫行條例，都是企業(yè)產(chǎn)生尖銳“稅痛”的制度性成因。因種種原因一再被延緩的中央與地方財政體制改革問題，更是影響社會負擔(dān)實質(zhì)性降低的重要因素。其次，在強力清理收費之后，后面凸顯出事業(yè)單位、社會組織、行業(yè)協(xié)會改革的必要性和迫切性，因為取消收費相當(dāng)于拆了這些機構(gòu)的“香火”，“撤廟”也要同步進行。

此外，降成本還凸顯出我國自然壟斷行業(yè)的政府定價制度陳腐僵化，迫切需要改革。其中最引人注目的，當(dāng)是降成本中凸顯出我國社保繳費率奇高的怪現(xiàn)象，背后“碎片化”的社會保障制度，更是到了必須改革的關(guān)鍵時刻。

供給側(cè)改革中的政府定位

以上種種，從實踐層面凸顯出我們一再試圖闡明的關(guān)于供給側(cè)改革的一個重要認識，即供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心是正確處理政府與市場關(guān)系，發(fā)揮政府在促進經(jīng)濟增長中的關(guān)鍵作用。要發(fā)揮這一關(guān)鍵作用，根本而言在于制度供給與制度創(chuàng)新。

之所以如此，是因為供給管理針對的主要對象是勞動力、土地和自然資源 、資本、科技創(chuàng)新和制度這五大要素，其數(shù)量、質(zhì)量及其組合方式，從根本上決定著一國的經(jīng)濟績效和長期可增長性。在這個要素圖譜中，前幾類競爭性很強，因此主要靠企業(yè)家進行組織與運作。政府在其中的的作用，主要是圍繞這些競爭性要素的使用、流動等，來制定企業(yè)家行動的天花板與圍墻。

換言之，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，政府的主要定位是制度供給的主體、制度創(chuàng)新的主體。政府不應(yīng)當(dāng)直接深入到企業(yè)層面，以政府之手替代市場之手。即使是短期有這么做的理由，長期則必將面臨扭曲的后果。當(dāng)下圍繞去產(chǎn)能的種種爭論，如果從這個角度看，也就不難理解孰是孰非了。

針對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中折射出來的種種制度問題，出路仍然在于兩個字：改革。眾所周知，在經(jīng)歷了30多年的改革之后，我國改革已進入了深水區(qū)，各個領(lǐng)域都面臨著難啃的“硬骨頭”，而且各種利益關(guān)系盤根錯節(jié)，任何改革都牽一發(fā)而動全身，輕易不得進展。正因為如此，2013年黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的意見》一出臺，就受到全社會各方面的高度評價與熱烈歡迎。幾年來，各方面的改革持續(xù)進行中，但毋庸諱言，改革進程中所呈現(xiàn)出來的文件、政策頻發(fā)而落地、執(zhí)行、生根不足的現(xiàn)象同時并存，所謂改革“空轉(zhuǎn)”是不爭的事實。值此供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深入推進之際，有必要重溫習(xí)總書記的重要指示：供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實質(zhì)是改革。要想供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得實質(zhì)性成就，真正為中國經(jīng)濟增長夯實長期基礎(chǔ)，深化各方面的改革刻不容緩！

（作者為國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部教授、博士生導(dǎo)師，

中國行政體制改革研究會副秘書長）endprint