國(guó)外高等教育立法比較分析

胡皓達(dá)

世界各國(guó)為了促進(jìn)高等教育發(fā)展，長(zhǎng)期以來(lái)都制定了很多相關(guān)法律，就高校的辦學(xué)自主地位、政府對(duì)高校的管理、政府對(duì)高校的資助、私立高校的發(fā)展、對(duì)學(xué)生的保障等方面進(jìn)行規(guī)范。

各國(guó)高等教育相關(guān)立法

各國(guó)立法中，有些是專門(mén)關(guān)于高等教育的立法，也有些是立法中部分內(nèi)容涉及高等教育，后一種立法有時(shí)對(duì)該國(guó)高等教育的作用也很大。

美國(guó)1862年頒布的《莫里爾法》，規(guī)定由政府撥地在各州興辦農(nóng)業(yè)和工藝學(xué)院。二戰(zhàn)后，蘇聯(lián)發(fā)射第一顆人造衛(wèi)星使美國(guó)驚呼自己教育落后。美國(guó)于1958年制定《國(guó)防教育法》，全面推動(dòng)各級(jí)學(xué)校改革；1963年，頒布《高等教育設(shè)施法》；1965年，頒布《高等教育法》，此后幾十年間又對(duì)《高等教育法》進(jìn)行多次修訂；2008年，通過(guò)《高等教育機(jī)會(huì)法》。涉及高等教育的立法更多，如，1787年的《西北土地法》、1887年的《哈奇法》、1914年的《史密斯—萊沃法》、1917年的《史密斯—休斯法》、1944年的《軍人重新調(diào)整法》、1990年的《學(xué)生知情權(quán)及校園安全法》。

日本1947年頒布了教育綱領(lǐng)性立法《教育基本法》，之后又陸續(xù)頒布《學(xué)校教育法》《私立學(xué)校法》《教育公務(wù)員特例法》等，以及大學(xué)、短期大學(xué)等設(shè)置基準(zhǔn)。

英國(guó)1944年頒布《教育法》，奠定英國(guó)現(xiàn)代教育發(fā)展的基礎(chǔ)；1988年頒布《教育改革法》，對(duì)高等教育管理體制、經(jīng)費(fèi)分配辦法等進(jìn)行規(guī)定；1992年頒布《繼續(xù)和高等教育法》；2017年4月27日完成立法的《高等教育與科研法》被視為自《繼續(xù)和高等教育法》以來(lái)英國(guó)高等教育最重要的法律。

法國(guó)1968年11月頒布《高等教育方向指導(dǎo)法》，確立高等教育“自主自治、民主參與、多科性結(jié)構(gòu)”三條辦學(xué)原則，是法國(guó)高等教育改革的指導(dǎo)性法案；1984年通過(guò)《高等教育法》。

聯(lián)邦德國(guó)1969年修正的《基本法》賦予聯(lián)邦議會(huì)高等教育原則立法權(quán)；1976年通過(guò)的《高等學(xué)?；鶞?zhǔn)法》，確定了德國(guó)高等教育發(fā)展的總體框架。隨著2006年《基本法》的修訂，聯(lián)邦不再享有對(duì)高等教育原則立法的權(quán)力，《高等學(xué)?；鶞?zhǔn)法》由此失去憲法依據(jù)，于2007年廢除。但聯(lián)邦政府又以《分發(fā)大學(xué)名額之國(guó)家契約》和《2020年規(guī)定學(xué)校協(xié)定》作為替代。

立法內(nèi)容（一）：高校的辦學(xué)自主地位

西方國(guó)家立法中都確立高校擁有辦學(xué)自主權(quán)，辦學(xué)自主權(quán)涉及教學(xué)、研究、人事和財(cái)務(wù)管理等方面。

法國(guó)《高等教育方向指導(dǎo)法》規(guī)定，大學(xué)有權(quán)確定各自的教學(xué)活動(dòng)、研究計(jì)劃、教學(xué)方法、檢查和考核知識(shí)與能力的方式等等。法國(guó)《高等教育法》也規(guī)定：“公共高等教育事業(yè)是中立的，它堅(jiān)持知識(shí)的客觀性，尊重觀點(diǎn)的多樣性，主要保證教育與科研能夠科學(xué)地、創(chuàng)造性地、批判性地自由發(fā)展……科學(xué)、文化和職業(yè)公立高等學(xué)校是享有法人資格，在教學(xué)、科學(xué)、行政財(cái)務(wù)方面享有自主權(quán)的國(guó)立高等教育和科研機(jī)構(gòu)。”

美國(guó)具有學(xué)術(shù)法律功能的“美國(guó)大學(xué)教授聯(lián)合會(huì)”，對(duì)大學(xué)教師的研究自由發(fā)布了許多具有法律效力的準(zhǔn)則，明確提出大學(xué)教師有不受任何外來(lái)干涉從事探究知識(shí)真理、傳播科研成果等的自由。

日本1947年《學(xué)校教育法》確立了大學(xué)內(nèi)部自治原則：為審議重要事項(xiàng)，大學(xué)應(yīng)設(shè)立教授會(huì)，大學(xué)管理上的重要事項(xiàng)都經(jīng)教授會(huì)審議。1949年《教育公務(wù)員特例法》規(guī)定：為了保障教學(xué)、學(xué)術(shù)自由，大學(xué)校長(zhǎng)、教師，不經(jīng)大學(xué)自治機(jī)構(gòu)審查同意，不得違反本人意愿調(diào)動(dòng)工作、降職或免職，他們的任期和退休年齡由大學(xué)管理機(jī)關(guān)規(guī)定，工作成績(jī)?cè)u(píng)定由大學(xué)管理機(jī)關(guān)執(zhí)行。

立法內(nèi)容（二）：政府對(duì)高校的管理

當(dāng)然，高校的辦學(xué)自主權(quán)不可能是絕對(duì)的，其與政府對(duì)高等教育的管理或控制的關(guān)系是辯證的。立法本身就意味著國(guó)家對(duì)高等教育要進(jìn)行規(guī)范和管理，并要求高校為國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展服務(wù)。

歐洲大陸的高校長(zhǎng)期依仗“自治”傳統(tǒng)固守舊的辦學(xué)模式，內(nèi)部缺少活力，壓抑教師和學(xué)生參與大學(xué)管理的要求。在1968年歐洲學(xué)生運(yùn)動(dòng)的沖擊下，法國(guó)頒布《高等教育方向指導(dǎo)法》，改革高等教育。該法明確，大學(xué)是“公共高等教育機(jī)構(gòu)”，大學(xué)的“自治”傳統(tǒng)要與參與相結(jié)合，學(xué)生、教職工及社會(huì)人士均有權(quán)參加對(duì)高等學(xué)校的管理。繼法國(guó)之后，聯(lián)邦德國(guó)、奧地利、丹麥、瑞典等國(guó)在20世紀(jì)60年代末至20世紀(jì)70年代紛紛制定高等教育法律。20世紀(jì)80年代，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)，高等教育質(zhì)量低劣被認(rèn)為是原因之一，由此又掀起了聯(lián)邦德國(guó)、法國(guó)等國(guó)新的高等教育立法修法高潮，對(duì)高等教育辦學(xué)質(zhì)量和所培養(yǎng)人才的素質(zhì)提出了更高的要求。

英國(guó)《高等教育與科研法》要求，政府設(shè)立學(xué)生事務(wù)辦公室，對(duì)高等教育統(tǒng)一監(jiān)管。學(xué)生事務(wù)辦公室負(fù)責(zé)批準(zhǔn)新的教育機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場(chǎng)并賦予其學(xué)位授予權(quán)，批準(zhǔn)新建高等教育機(jī)構(gòu)使用“大學(xué)”稱號(hào)。學(xué)生事務(wù)辦公室開(kāi)展教學(xué)評(píng)估，確保和改善大學(xué)的教學(xué)質(zhì)量，并以評(píng)估結(jié)果作為允許大學(xué)提高學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。

美國(guó)眾多的涉及高等教育的聯(lián)邦立法，反映了美國(guó)意在加強(qiáng)對(duì)高等教育的監(jiān)督和管理，敦促高等教育責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，并通過(guò)高等教育實(shí)現(xiàn)各種社會(huì)目的。如，20世紀(jì)60年代，聯(lián)邦政府從社會(huì)公平的目的進(jìn)行一系列立法，幫助貧困公民接受高等教育；1990年的《學(xué)生知情權(quán)及校園安全法》要求大學(xué)披露學(xué)校畢業(yè)率、學(xué)生運(yùn)動(dòng)員的畢業(yè)率、校園安全政策、校園犯罪統(tǒng)計(jì)等信息。

立法內(nèi)容（三）：政府對(duì)高校的資助

印度《憲法》規(guī)定，政府對(duì)國(guó)家重要研究中心和高等教育機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)和管理負(fù)有責(zé)任。印度1953年12月成立大學(xué)撥款委員會(huì)，1956年頒布的《大學(xué)撥款委員會(huì)法》明確，大學(xué)撥款委員會(huì)的職責(zé)是采取有益于促進(jìn)和協(xié)調(diào)大學(xué)的發(fā)展、有益于維持大學(xué)的教學(xué)及研究標(biāo)準(zhǔn)的措施。

英國(guó)《繼續(xù)和高等教育法》要求，成立統(tǒng)一的高等教育撥款機(jī)構(gòu)——高等教育基金會(huì)，通過(guò)“政府—撥款中介—高校”的三元撥款體制，對(duì)高等教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行分配。endprint

美國(guó)高等教育立法很多涉及對(duì)高校的資助?！段鞅蓖恋胤ā泛汀赌餇柗ā分校加邢蚋叩冉逃?zèng)地的內(nèi)容?！豆娣ā芬?guī)定了研究基金的資助?！妒访芩埂R沃法》和《史密斯—休斯法》規(guī)定了教學(xué)撥款?！陡叩冉逃O(shè)施法》規(guī)定，聯(lián)邦政府向公、私立大學(xué)提供聯(lián)邦補(bǔ)助金和貸款，促進(jìn)以自然科學(xué)、數(shù)學(xué)、現(xiàn)代外語(yǔ)和工程學(xué)為對(duì)象的教學(xué)、研究，加強(qiáng)圖書(shū)館、教室、實(shí)驗(yàn)室的建設(shè)。《高等教育法》及其歷次修正案一直把“高等教育機(jī)構(gòu)資助”作為撥款資助的重要內(nèi)容，以使高校繼續(xù)改善教學(xué)條件，如加強(qiáng)圖書(shū)館建設(shè)，購(gòu)置復(fù)雜、昂貴的科研設(shè)備等。當(dāng)然，既然政府為高等教育投入了巨大資助，國(guó)會(huì)和公眾就有權(quán)知道這些資金如何使用，高校也就必須接受政府法定的眾多聽(tīng)證、審查。

立法內(nèi)容（四）：規(guī)范私立高校的發(fā)展

國(guó)外涉及私立高等教育的立法對(duì)私立高校的性質(zhì)地位、開(kāi)辦者資格、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、政府主管機(jī)關(guān)、政府的監(jiān)管事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定。

日本1949年頒布的《私立學(xué)校法》承認(rèn)私立大學(xué)的文憑證書(shū)，同時(shí)規(guī)定，私立大學(xué)的開(kāi)辦者只能是“學(xué)校法人”。學(xué)校法人須擁有設(shè)置學(xué)校所需設(shè)施、設(shè)備或購(gòu)置這些設(shè)施、設(shè)備所需的資金以及所設(shè)學(xué)校在經(jīng)營(yíng)上所需的財(cái)產(chǎn)。私立大學(xué)及設(shè)立私立大學(xué)的學(xué)校法人，其主管方為文部大臣。日本1956年頒布的《大學(xué)設(shè)置基準(zhǔn)》規(guī)定了大學(xué)設(shè)置的最低標(biāo)準(zhǔn)，使私立大學(xué)的設(shè)置變得更容易；1975年頒布的《私立學(xué)校振興促成法》規(guī)定政府要補(bǔ)助私立大學(xué)，以改善辦學(xué)條件、提高教學(xué)質(zhì)量。

菲律賓規(guī)定，私立高校的課程未經(jīng)政府承認(rèn)，就不能開(kāi)設(shè)。私立高校必須提供占新生總數(shù)5%的學(xué)費(fèi)減免名額；私立高校在提升學(xué)費(fèi)前必須與學(xué)生組織、校友會(huì)和教師組織協(xié)商，提升學(xué)費(fèi)不得超過(guò)上年的15%。

印度議會(huì)1986年通過(guò)的《國(guó)家教育政策》規(guī)定成立“私立高校認(rèn)可委員會(huì)”，對(duì)私立高校開(kāi)展審查、認(rèn)可工作，不合格的私立高校由該委員會(huì)通過(guò)教育部勒令停辦。

立法內(nèi)容（五）：對(duì)學(xué)生的保障和對(duì)留學(xué)生數(shù)量的控制

在大學(xué)生的學(xué)習(xí)自主權(quán)方面，法國(guó)1984年《高等教育法》規(guī)定，在尊重選擇自由的前提下，讓學(xué)生確定以后的學(xué)習(xí)方向。

在對(duì)大學(xué)生的經(jīng)濟(jì)資助方面，美國(guó)的《軍人重新調(diào)整法》規(guī)定為退伍軍人進(jìn)入高等教育提供學(xué)費(fèi)和補(bǔ)貼；《國(guó)防教育法》設(shè)置了“國(guó)防學(xué)生貸款計(jì)劃；《高等教育法》創(chuàng)建了“教育機(jī)會(huì)助學(xué)金”和“擔(dān)保學(xué)生貸款”兩種新的資助模式，還要求助學(xué)金、獎(jiǎng)學(xué)金和貼息貸款都要通過(guò)“需求分析”程序，以保證資助最需要的人。聯(lián)邦佩爾助學(xué)金，是美國(guó)中低收入家庭大學(xué)生支付學(xué)費(fèi)的主要資金來(lái)源，《高等教育機(jī)會(huì)法》確定了提高聯(lián)邦佩爾助學(xué)金額度的年度目標(biāo)。

當(dāng)然也有對(duì)留學(xué)生的限制。英國(guó)政府為了完成減少移民的目標(biāo)，在今年4月通過(guò)的英國(guó)《高等教育與科研法案》中將國(guó)際留學(xué)生納入凈移民（凈移民是指移居英國(guó)一年以上的人數(shù)與離開(kāi)英國(guó)一年以上的人數(shù)的差值）統(tǒng)計(jì)。這意味著英國(guó)政府可以通過(guò)控制留學(xué)生簽證的發(fā)放來(lái)達(dá)到減少海外移民的目標(biāo)。

（作者系上海圖書(shū)館〈上?？茖W(xué)技術(shù)情報(bào)研究所〉副研究員）endprint