國(guó)內(nèi)外城市軌道交通運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼機(jī)制探析及建議

張 寧 劉永平 李鵬凱 孫文博

國(guó)內(nèi)外城市軌道交通運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼機(jī)制探析及建議

張 寧1，2劉永平1，2李鵬凱1，2孫文博1，2

（1.深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究中心有限公司,518021，深圳；
2.深圳市交通信息與交通工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，518021，深圳//第一作者，工程師）

城市軌道交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)收入來(lái)源相對(duì)單一，僅依靠票務(wù)收入難以彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)全成本。因此城市軌道交通項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)一般采取政府財(cái)政補(bǔ)貼的方法，以維持企業(yè)正常運(yùn)營(yíng)。國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，合理的軌道交通補(bǔ)貼機(jī)制是軌道交通可持續(xù)發(fā)展的有效保障，是政府監(jiān)管軌道交通運(yùn)營(yíng)的有力抓手，是促進(jìn)軌道交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)改善運(yùn)營(yíng)效率的持續(xù)動(dòng)力。通過(guò)研究國(guó)內(nèi)外不同城市軌道交通系統(tǒng)的補(bǔ)貼模式、補(bǔ)貼方法及補(bǔ)貼效果，分析不同補(bǔ)貼模式的優(yōu)缺點(diǎn)及補(bǔ)貼模式面臨的問(wèn)題，針對(duì)我國(guó)城市軌道交通發(fā)展提出多元化補(bǔ)貼模式的建議。

城市軌道交通；運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼；市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)

AbstractSince the sources of income for urban mass transit operating enterprises are relatively simple，the total operating cost can not only be covered by ticket revenue.Therefor，the city government financial subsidy for urban mass transit operating enterprises is a routine way to maintain their daily operation.Experiences from China and other countries show that reasonable subsidy mechanism is an effective guarantee for the sustainable development of urban mass transit,an effective method for government supervision on urban mass transit operation，and also a sustained driving force to promote the enterprises to improve the operation efficiency.By studying different subsidy modes，methods and effects in the world,their advantages and disadvantages are analyzed，corresponding suggestions on urban mass transit development in China are presented.

Key wordsurban mass transit； operation subsidy； marketoriented operation

First-author′s address Shenzhen Urban Transport Planning Center Co.，Ltd.，518021，Shenzhen，China

相比其他公共交通而言，城市軌道交通初始投資大且呈不斷上漲趨勢(shì)。例如，深圳軌道交通一期工程土建部分單位造價(jià)約為4.8億元/km，而深圳軌道交通四期工程土建部分造價(jià)已增至9.4億元/km，增幅近一倍［1］。此外，城市軌道交通運(yùn)營(yíng)期資金需求也遠(yuǎn)超建設(shè)期初始投資，在不計(jì)提土建資產(chǎn)折舊的前提下，城市軌道交通運(yùn)營(yíng)30年總資金需求約為初始建設(shè)投資的1.8～2.8倍。以全長(zhǎng)100 km的城市軌道網(wǎng)為例，按照當(dāng)前居民收入及物價(jià)水平計(jì)算，每年運(yùn)營(yíng)總資金需求約為30億～50億元。這對(duì)城市財(cái)政收入提出了巨大的挑戰(zhàn)。

城市軌道交通作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其運(yùn)營(yíng)收入主要來(lái)源于票務(wù)，相對(duì)單一。而票價(jià)通常受到政府嚴(yán)格管制，具備顯著的社會(huì)公益性特征，未能充分體現(xiàn)市場(chǎng)供求關(guān)系。因而運(yùn)營(yíng)企業(yè)僅依靠票務(wù)收入通常難以覆蓋運(yùn)營(yíng)全成本，需要政府提供必要的財(cái)政資金補(bǔ)貼，方可維持安全可靠運(yùn)營(yíng)。

合理的城市軌道交通補(bǔ)貼機(jī)制，可有效提升運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平及管理效率，降低政府財(cái)政資金投入，壓縮政府行政管理成本，是城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展的有效保障，也是政府監(jiān)管軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)的有力依據(jù)。本文通過(guò)研究國(guó)內(nèi)外不同城市軌道交通的補(bǔ)貼模式、補(bǔ)貼方法及補(bǔ)貼效果，分析現(xiàn)階段我國(guó)各城市運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼存在的問(wèn)題，并提出合理建議。

1 國(guó)內(nèi)外城市軌道交通補(bǔ)貼模式

全球約有55個(gè)國(guó)家的150座城市已開(kāi)通運(yùn)營(yíng)城市軌道交通。這些城市結(jié)合自身政策導(dǎo)向、市場(chǎng)環(huán)境及建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式制訂了相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼政策。本文通過(guò)對(duì)香港、東京、新加坡、倫敦、紐約、北京、上海等城市軌道交通系統(tǒng)研究，歸納分析城市軌道交通運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼模式。

1.1 市場(chǎng)化模式

在市場(chǎng)化模式中，城市軌道交通系統(tǒng)作為一種商品，其建設(shè)、運(yùn)營(yíng)均遵循市場(chǎng)化原則。由軌道交通企業(yè)作為城市軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)的主導(dǎo)方，負(fù)責(zé)地鐵全壽命周期的管理。使用這一模式的代表城市為香港、東京等。

城市軌道交通建設(shè)期，原則上由企業(yè)自籌資金建設(shè)城市軌道交通線路。由于城市軌道交通建設(shè)資金需求較高，且城市軌道交通運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)利潤(rùn)回報(bào)率相對(duì)較低，故僅通過(guò)運(yùn)營(yíng)期收入難以回收初始建設(shè)投資。為激勵(lì)企業(yè)積極性，政府通過(guò)采取市場(chǎng)化手段將城市軌道交通外部效益回饋企業(yè)。例如，香港特區(qū)政府將城市軌道交通沿線土地以合理價(jià)格售予香港鐵路（MTR）公司，而MTR公司可將土地開(kāi)發(fā)收益用于建設(shè)地鐵線路。東京私鐵線路采用“受益者負(fù)擔(dān)制度”，由私鐵沿線商業(yè)性土地開(kāi)發(fā)商無(wú)償提供私鐵建設(shè)用地，全額或部分負(fù)擔(dān)工程費(fèi)用，以降低私鐵公司建設(shè)成本［2］。在城市軌道交通運(yùn)營(yíng)期間，企業(yè)作為資產(chǎn)所有方，在確保日常運(yùn)營(yíng)的同時(shí)，可按照會(huì)計(jì)準(zhǔn)則對(duì)全部或大部分資產(chǎn)計(jì)提折舊，以儲(chǔ)備資金確保資產(chǎn)按期更新，保障軌道交通安全可靠運(yùn)營(yíng)。

市場(chǎng)化模式下，運(yùn)營(yíng)企業(yè)在保障城市軌道交通可持續(xù)運(yùn)營(yíng)的前提下，根據(jù)市場(chǎng)狀況靈活制定企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，盡可能提升企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率、提高企業(yè)利潤(rùn)，同時(shí)可最大限度降低對(duì)政府財(cái)政補(bǔ)貼的依賴。以香港地鐵為例，MTR公司客運(yùn)業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)狀況一直處于良好水平，其票務(wù)收入可覆蓋運(yùn)營(yíng)全成本，且利潤(rùn)率維持在20%左右。MTR公司具體財(cái)務(wù)情況如圖1所示［3］。

圖1 香港MTR公司客運(yùn)業(yè)務(wù)歷年財(cái)務(wù)情況

市場(chǎng)化模式對(duì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)的盈利能力要求較高。運(yùn)營(yíng)企業(yè)需足夠的票務(wù)收入以覆蓋運(yùn)營(yíng)全成本。這意味著城市軌道交通項(xiàng)目必須有高強(qiáng)度客流作為支撐。2015年，香港地鐵日均出行量約為467.8萬(wàn)人次，出行強(qiáng)度約為2.12萬(wàn)人次/km；東京都營(yíng)地下鐵日均出行量約為250.5萬(wàn)人次，出行強(qiáng)度約為2.30萬(wàn)人次/km［4］。然而，目前我國(guó)內(nèi)地各城市的地鐵出行強(qiáng)度僅為1.0萬(wàn)～1.5萬(wàn)人次/km。以深圳為例，2015年深圳地鐵日均出行量約為213.8萬(wàn)人次，出行強(qiáng)度約為1.20萬(wàn)人次/km，尚不足香港地鐵及東京都營(yíng)地下鐵的60%。在當(dāng)前客流情況下，我國(guó)內(nèi)地各城市軌道交通短期內(nèi)票務(wù)收入無(wú)法覆蓋運(yùn)營(yíng)全成本，難以支撐完全市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。

1.2 政府運(yùn)作模式

在政府運(yùn)作模式中，政府直接負(fù)責(zé)城市軌道交通線路的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，或企業(yè)嚴(yán)格按照政府要求來(lái)運(yùn)營(yíng)線路；政府承擔(dān)城市軌道交通線路建設(shè)期及運(yùn)營(yíng)期的所有成本，并以行政化手段管理城市軌道交通線路。采用該模式的代表城市為倫敦及紐約等。

在政府運(yùn)作模式下，運(yùn)營(yíng)企業(yè)的自主決策權(quán)受到較大抑制；企業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理、企業(yè)發(fā)展、員工管理及收入支出均由政府嚴(yán)格控制。例如，紐約地鐵直接由紐約大都會(huì)運(yùn)輸署直屬機(jī)構(gòu)——紐約捷運(yùn)局負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，其運(yùn)營(yíng)收入及支出均納入政府財(cái)政。倫敦地鐵公司直屬倫敦交通局（Transport for London，Tf L），其管理層由倫敦交通局直接任命，其新線建設(shè)費(fèi)用由英國(guó)和倫敦財(cái)政通過(guò)借貸房產(chǎn)稅及特別稅收劃撥款解決，其運(yùn)營(yíng)收入無(wú)法覆蓋的日常運(yùn)營(yíng)及資產(chǎn)更新費(fèi)用由倫敦財(cái)政以每年特別撥款方式補(bǔ)足。

為控制企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本，政府通常采取成本規(guī)制等方法來(lái)嚴(yán)格約束車站定員、人員薪酬及維修成本。由于運(yùn)營(yíng)企業(yè)缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，員工缺乏提高運(yùn)營(yíng)效率的動(dòng)力，故難以壓縮運(yùn)營(yíng)成本。2015年倫敦地鐵人均票價(jià)約為1.90英鎊（折合人民幣約為18.24元），約為香港地鐵的2.4倍。然而，在市民支付高昂出行成本的同時(shí)，倫敦地鐵卻仍長(zhǎng)期處于虧損狀態(tài)，需政府財(cái)政補(bǔ)貼方可維持正常運(yùn)營(yíng)。倫敦地鐵公司具體財(cái)務(wù)情況如圖2所示［5］。

圖2 倫敦地鐵公司歷年財(cái)務(wù)情況

1.3 多元化模式

在多元化模式中，政府與企業(yè)共同參與軌道線路建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程，并通過(guò)合同、協(xié)議等方式約定各自的職責(zé)、權(quán)利及義務(wù)。采用該模式的代表城市為北京、上海及新加坡等。

在軌道交通項(xiàng)目建設(shè)期，通常由政府出資建設(shè)城市軌道交通線路。建成后，政府可無(wú)償或以較低價(jià)格將城市軌道交通線路的全部或部分資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓至運(yùn)營(yíng)企業(yè)；也可由政府擁有城市軌道交通線路資產(chǎn)所有權(quán)，而將城市軌道交通線路運(yùn)營(yíng)權(quán)賦予運(yùn)營(yíng)企業(yè)。在軌道交通項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期，根據(jù)合同、協(xié)議的約定，政府與企業(yè)共享軌道交通項(xiàng)目線路運(yùn)營(yíng)收入，共同分擔(dān)軌道交通項(xiàng)目線路運(yùn)營(yíng)成本。

由于國(guó)內(nèi)外各城市發(fā)展階段不一，軌道交通項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效益有所差異，故補(bǔ)貼界面劃分各異，補(bǔ)貼效果也存在明顯不同。

（1）新加坡地鐵有限公司（SMRT）：根據(jù)運(yùn)營(yíng)協(xié)議約定，新加坡陸路交通局（Land Transport Authority，LTA）僅負(fù)責(zé)土建資產(chǎn)更新；SMRT負(fù)責(zé)日常運(yùn)營(yíng)成本及所有非土建資產(chǎn)更新，基本承擔(dān)所有運(yùn)營(yíng)成本。由于新加坡政府長(zhǎng)期實(shí)行低票價(jià)政策，故SMRT缺少足夠的票務(wù)收入以保障設(shè)備更新，其車輛、供電及通信等系統(tǒng)年久失修。這導(dǎo)致近年來(lái)地鐵停運(yùn)事故頻發(fā)，地鐵運(yùn)營(yíng)成本激增，利潤(rùn)率大幅下降。SMRT具體財(cái)務(wù)情況如圖3所示［6］。

圖3 SMRT地鐵客運(yùn)業(yè)務(wù)歷年財(cái)務(wù)情況

（2）新加坡新捷運(yùn)公司（SBS）：LTA擁有地鐵項(xiàng)目的全部資產(chǎn)，SBS負(fù)責(zé)日常運(yùn)營(yíng)，所有資產(chǎn)更新資金均由LTA承擔(dān)。雙方采取運(yùn)營(yíng)協(xié)議方式，約定資產(chǎn)更新補(bǔ)貼的具體流程。由于SBS運(yùn)營(yíng)壓力相對(duì)較小，運(yùn)營(yíng)總收入可有效覆蓋日常運(yùn)營(yíng)成本。SBS具體財(cái)務(wù)情況如圖4所示［7］。

（3）上海軌道交通：上海申通地鐵集團(tuán)有限公司擁有上海城市軌道交通所有資產(chǎn)，并負(fù)責(zé)各線路日常運(yùn)營(yíng)，且僅承擔(dān)日常運(yùn)營(yíng)成本（不包含大修）。軌道交通項(xiàng)目大修及資產(chǎn)更新改造資金按照《上海市軌道交通大修和更新改造項(xiàng)目補(bǔ)貼資金管理辦法》由市財(cái)政負(fù)責(zé)［8］。

圖4 SBS地鐵業(yè)務(wù)歷年財(cái)務(wù)情況

（4）北京地鐵：北京作為國(guó)內(nèi)最早開(kāi)通地鐵的城市，在地鐵補(bǔ)貼模式方面進(jìn)行了積極的探索實(shí)踐，先后嘗試了“成本加成模式”、“固定價(jià)格模式”及“激勵(lì)性補(bǔ)貼模式”［9］。為減輕運(yùn)營(yíng)企業(yè)負(fù)擔(dān)，北京市頒布《北京市軌道交通固定資產(chǎn)更新改造項(xiàng)目財(cái)政專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，成立專項(xiàng)資金對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目資產(chǎn)更新進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼［10］。

綜上所述，我國(guó)內(nèi)地城市軌道交通客流量水平大多難以達(dá)到完全市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)條件，同時(shí)政府運(yùn)作模式不利于提高企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率，因此我國(guó)內(nèi)地城市軌道交通應(yīng)積極發(fā)展多元化模式，通過(guò)政府與企業(yè)的共同努力，推動(dòng)城市軌道交通運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)化進(jìn)程。

2 補(bǔ)貼模式面臨問(wèn)題

2.1 政府管控嚴(yán)苛，企業(yè)缺乏自主權(quán)

為保障城市軌道交通安全可靠運(yùn)營(yíng)，各政府部門通常以法律、法規(guī)或規(guī)章的形式，對(duì)地鐵運(yùn)營(yíng)管理、企業(yè)發(fā)展、利潤(rùn)分配乃至員工管理進(jìn)行嚴(yán)格管理。企業(yè)需嚴(yán)格按照政府頒布的規(guī)章制度運(yùn)營(yíng)，地鐵開(kāi)行方案、發(fā)車間隔、停站時(shí)間及運(yùn)行時(shí)間均需主管部門同意。一方面，企業(yè)缺乏自主權(quán)，難以有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜的乘客需求變化；另一方面，企業(yè)運(yùn)營(yíng)積極性不足，缺乏提高運(yùn)營(yíng)效率的動(dòng)力。

2.2 票價(jià)模式單一，企業(yè)收入難保障

票務(wù)收入是城市軌道交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)的主要收入來(lái)源，通常占城市軌道交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)總收入的80%以上。目前，我國(guó)大部分城市均采用“同網(wǎng)同價(jià)”及“定期調(diào)價(jià)”的票價(jià)體系，難以保障企業(yè)票務(wù)收入。

在“同網(wǎng)同價(jià)”模式下，票價(jià)水平與城市軌道交通服務(wù)水平基本不掛鉤，會(huì)導(dǎo)致快線及旅游線等特殊服務(wù)線路的票務(wù)收入相對(duì)較低，使運(yùn)營(yíng)企業(yè)積極性差。

在“定期調(diào)價(jià)”模式下，其調(diào)價(jià)周期通常較長(zhǎng)，故票價(jià)水平一般難以有效反映物價(jià)水平及居民收入水平，進(jìn)而導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)企業(yè)盈利困難。

2.3 資產(chǎn)折舊高昂，企業(yè)運(yùn)營(yíng)負(fù)擔(dān)重

城市軌道交通，尤其是地鐵系統(tǒng)固定資產(chǎn)價(jià)值較高，資產(chǎn)折舊費(fèi)用約占運(yùn)營(yíng)總成本的20%～40%。其中，土建設(shè)施資產(chǎn)（車站、隧道、高架橋、車輛基地建筑構(gòu)筑物等）占總資產(chǎn)70%以上。該部分資產(chǎn)使用年限較長(zhǎng)（50年以上），且到達(dá)使用年限后未必進(jìn)行更新，若按照會(huì)計(jì)準(zhǔn)則進(jìn)行計(jì)提折舊，則計(jì)提折舊資金將長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)。同時(shí)，國(guó)內(nèi)大部分城市軌道交通企業(yè)均集投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)為一體?？梢?jiàn)，城市軌道交通日常運(yùn)營(yíng)需背負(fù)沉重的資產(chǎn)折舊負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致城市軌道交通企業(yè)長(zhǎng)期處于大幅虧損狀態(tài)，不利于城市軌道交通企業(yè)的市場(chǎng)化運(yùn)作。

2.4 補(bǔ)貼界面模糊，各方權(quán)益難保證

我國(guó)常采用直接委托城市軌道交通公司運(yùn)營(yíng)的方式。一般未簽訂運(yùn)營(yíng)協(xié)議，運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼界面不清晰，運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼方案不明確，運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼撥款流程較復(fù)雜，且涉及發(fā)展改革部門、軌道交通監(jiān)管部門、財(cái)政部門及國(guó)有資產(chǎn)管理部門等，容易出現(xiàn)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼金額難核算、資金不到位的現(xiàn)象，嚴(yán)重制約企業(yè)運(yùn)營(yíng)積極性，影響城市軌道交通運(yùn)營(yíng)設(shè)備的按時(shí)更新重置，難以有效保障城市軌道交通運(yùn)營(yíng)安全。

3 多元化補(bǔ)貼模式建議

由于單一傳統(tǒng)的補(bǔ)貼模式面臨諸多問(wèn)題，因而建議采用多元化補(bǔ)貼模式。

3.1 加快政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化企業(yè)運(yùn)營(yíng)主導(dǎo)地位

城市軌道交通運(yùn)營(yíng)服務(wù)專業(yè)性強(qiáng)、受眾面廣、影響因素多，為提高城市軌道交通服務(wù)水平及運(yùn)營(yíng)效率，建議城市軌道交通運(yùn)營(yíng)以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，厘清政府與市場(chǎng)邊界，加強(qiáng)政府與運(yùn)營(yíng)企業(yè)分工合作，強(qiáng)化企業(yè)運(yùn)營(yíng)主導(dǎo)地位，在運(yùn)營(yíng)管理、企業(yè)發(fā)展、員工管理、利潤(rùn)分配等方面給予運(yùn)營(yíng)公司更多自主權(quán)。

政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，政府由公共服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的管理者和監(jiān)督者，政府角色也由乘客的對(duì)立面轉(zhuǎn)變?yōu)槌丝偷睦婀餐w。具體而言，政府重點(diǎn)負(fù)責(zé)政策制訂、發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)；企業(yè)承擔(dān)城市軌道交通日常運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，并在保障運(yùn)營(yíng)安全、滿足一定運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平的前提下，視市場(chǎng)需求合理制定運(yùn)營(yíng)方案。政府職能轉(zhuǎn)變后，政府、乘客及企業(yè)三者的關(guān)系變化如圖5所示。

3.2 構(gòu)建市場(chǎng)化票價(jià)體系，保障企業(yè)穩(wěn)定收入來(lái)源

圖5 轉(zhuǎn)變政府職能后政府、乘客及運(yùn)營(yíng)企業(yè)的關(guān)系轉(zhuǎn)化

持續(xù)穩(wěn)定的票務(wù)收入是保障企業(yè)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)的基本要求，是降低企業(yè)對(duì)政府財(cái)政補(bǔ)貼依賴的重要手段。建議借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建市場(chǎng)化票價(jià)體系，既要保證票價(jià)維持在居民收入的合理比例，又要保障企業(yè)的票務(wù)收入來(lái)源穩(wěn)定。

（1）改變傳統(tǒng)“以區(qū)間或里程定票價(jià)”模式，推進(jìn)“以市場(chǎng)定票價(jià)”模式，先期積極探索軌道快線、旅游線、機(jī)場(chǎng)線及商務(wù)車廂等優(yōu)質(zhì)服務(wù)線路的“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”票價(jià)方案。

（2）積極學(xué)習(xí)香港、新加坡及北京等城市地鐵票價(jià)調(diào)整經(jīng)驗(yàn)，綜合考慮居民收入水平、社會(huì)物價(jià)水平及企業(yè)生產(chǎn)力水平等因素構(gòu)建票價(jià)浮動(dòng)調(diào)整機(jī)制，降低社會(huì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)對(duì)城市軌道交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)的影響。

（3）鼓勵(lì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)積極探索非高峰時(shí)段客貨混跑等多樣化運(yùn)營(yíng)模式，大力發(fā)展日票、周票、月票、年票、次票及紀(jì)念票等多樣化票制票種，增加企業(yè)票務(wù)收入來(lái)源。

3.3 剝離城市軌道交通土建資產(chǎn)，合理劃分補(bǔ)貼界面

城市軌道交通項(xiàng)目土建設(shè)施資產(chǎn)占比高、更新年限長(zhǎng)，且更新必要性低，建議運(yùn)營(yíng)企業(yè)剝離土建資產(chǎn)所有權(quán)，同時(shí)以協(xié)議方式委托企業(yè)承擔(dān)土建資產(chǎn)維護(hù)工作，既可保障土建資產(chǎn)的日常維護(hù)保養(yǎng)，又可有效減輕運(yùn)營(yíng)企業(yè)的資產(chǎn)折舊壓力。

同時(shí)由于各城市軌道交通線路的覆蓋區(qū)域及發(fā)展階段均存在差異，故各線路的成本收益情況也明顯不同。建議對(duì)各線路運(yùn)營(yíng)成本及收入進(jìn)行單獨(dú)核算，針對(duì)不同線路合理劃分補(bǔ)貼界面。

對(duì)于客流效益好、運(yùn)營(yíng)收入高的線路，建議將所有設(shè)備資產(chǎn)移交企業(yè)。企業(yè)負(fù)責(zé)維護(hù)更新，承擔(dān)日常運(yùn)營(yíng)成本及資產(chǎn)更新成本，即鼓勵(lì)企業(yè)走完全市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)道路。

對(duì)于客流效益一般、運(yùn)營(yíng)收入一般的線路，建議由政府負(fù)責(zé)所有設(shè)備資產(chǎn)的維護(hù)更新，而僅將線路運(yùn)營(yíng)權(quán)移交企業(yè)。這樣企業(yè)僅承擔(dān)日常運(yùn)營(yíng)成本，可引導(dǎo)企業(yè)逐步向市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)方向發(fā)展。

對(duì)于客流效益差、運(yùn)營(yíng)收入差的線路，建議采取土地開(kāi)發(fā)收益回饋及商業(yè)運(yùn)營(yíng)收益回饋等外部效益補(bǔ)貼手段對(duì)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，盡量避免對(duì)員工薪酬、能耗及維修等日常運(yùn)營(yíng)成本進(jìn)行核算，引導(dǎo)企業(yè)通過(guò)自身努力提升運(yùn)營(yíng)效率，盡快扭虧為盈。

3.4 牢固樹(shù)立契約理念，維護(hù)各方合法權(quán)益

為避免出現(xiàn)補(bǔ)貼金額難核算、資金不到位的現(xiàn)象，建議政府與運(yùn)營(yíng)企業(yè)樹(shù)立契約理念，將政府和社會(huì)資本合作納入法制化軌道；建議加強(qiáng)補(bǔ)貼方案、票價(jià)管理、退出機(jī)制及績(jī)效考核等方面制度設(shè)計(jì)，以契約的形式明確參與各方權(quán)利及職責(zé)；建議以對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全生命周期管理，確保項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施；建議堅(jiān)持互利互惠、嚴(yán)格履約的基本原則，切實(shí)保護(hù)參與各方的合法權(quán)益。

建議政府針對(duì)城市軌道交通運(yùn)營(yíng)成立專項(xiàng)補(bǔ)貼資金；根據(jù)設(shè)備更新計(jì)劃，合理制定補(bǔ)貼資金計(jì)劃，及早落實(shí)補(bǔ)貼資金，?？顚Ｓ茫ＷC資金及時(shí)到位。同時(shí)，建議政府發(fā)展改革部門、軌道交通行業(yè)主管部門、財(cái)政部門及運(yùn)營(yíng)企業(yè)應(yīng)聯(lián)合優(yōu)化立項(xiàng)審批流程（見(jiàn)圖6），委托第三方對(duì)資金的申請(qǐng)及使用情況進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，確保資金的合理性及時(shí)效性，降低政府行政成本。

3.5 加強(qiáng)全過(guò)程監(jiān)管，完善補(bǔ)貼優(yōu)化機(jī)制

圖6 優(yōu)化后的立項(xiàng)審批流程

政府部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)日常運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管，建立運(yùn)營(yíng)公司日?？己酥笜?biāo)體系，構(gòu)建事前設(shè)定績(jī)效目標(biāo)、事中進(jìn)行績(jī)效跟蹤、事后進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的全生命周期績(jī)效管理機(jī)制；同時(shí)，將績(jī)效考核指標(biāo)與補(bǔ)貼機(jī)制掛鉤，以考核來(lái)約束補(bǔ)貼金額及補(bǔ)貼發(fā)放，以補(bǔ)貼促進(jìn)企業(yè)提高運(yùn)營(yíng)效率及服務(wù)水平。

由于城市軌道交通運(yùn)營(yíng)存在一定不確定性，故應(yīng)合理分配運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。原則上項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由運(yùn)營(yíng)企業(yè)承擔(dān)，而法律、政策調(diào)整和最低需求風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府承擔(dān)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。還應(yīng)建立合理的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制（見(jiàn)圖7）。該機(jī)制每隔一定時(shí)間或滿足一定觸發(fā)條件，即開(kāi)展運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼運(yùn)態(tài)調(diào)整流程，切實(shí)保障運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的合理性。

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)城市軌道交通發(fā)展處于初期階段，運(yùn)營(yíng)問(wèn)題仍未充分暴露。政府部門應(yīng)及早明確運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼模式，合理處理政府、企業(yè)及乘客三者之間的關(guān)系，一方面要保證居民可承受的合理票價(jià)，一方面要盡可能激發(fā)企業(yè)運(yùn)營(yíng)積極性，同時(shí)還要避免對(duì)政府財(cái)政造成過(guò)大壓力，共同構(gòu)建“資產(chǎn)輕量化、運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化、管理規(guī)范化”的城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展新模式。

圖7 運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

［1］宗傳苓，劉永平，譚國(guó)威，等.深圳市城市軌道交通第四期建設(shè)規(guī)劃（2017—2022年）［R］.深圳：深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究中心有限公司，2016.

［2］王郁.東京城市軌道交通建設(shè)投融資體制淺析［J］.日本學(xué)刊，2007（5）：96-107.

［3］香港鐵路有限公司.香港鐵路有限公司2015年報(bào)［R/OL］.（2016-04-13）［2016-06-15］.http://www.mtr.com.hk/archive/corporate/ch/investor/annual2015/C118.pdf.

［4］東京都交通局.東京都交通局2014經(jīng)營(yíng)レポート［R/OL］.（2016-05-01）［2016-06-30］.https://www.kotsu.metro.tokyo.jp/about/keiei/pdf/report2015.pdf.

［5］Transport for London.Annual Report and Statement of Accounts 2014/15［R/OL］.（2015-03-01）［2015-11-06］.http://www.tfl.gov.uk/assets/downloads/annual-report-and-statement-of-accounts-14-15.pdf.

［6］新加坡陸路交通局.Land Transport Authority Annual Report 2015/16［R/OL］.（2016-06-30）［2016-07-08］.https://www.lta.gov.sg/content/dam/l taweb/corp/PublicationsResearch/files/AnnualReports/1516/LTA_AR_1516.pdf.

［7］ComfortDelGro Corporation Limited.ComfortDelGro Annual Report 2015 ［R/OL］.（2016-06-30）［2016-07-08］.http://www.comfortdelgro.com/pdfs/Annual_Report/2015_en/CDG_AR_2015_Final.pdf.

［8］上海市城鄉(xiāng)和住房建設(shè)管理委員會(huì).上海市軌道交通大修和更新改造項(xiàng)目補(bǔ)貼資金管理辦法［EB/OL］（2013-08-26）［2015-07-14］.http://jsjtw.sh.gov.cn/gb/node2/n4/n41/u7ai10251.html.

［9］田振清，梁衡義.北京城市軌道交通資產(chǎn)管理模式研究［J］.綜合運(yùn)輸，2010（07）：27-30.

［10］北京市財(cái)政局.北京市軌道交通固定資產(chǎn)更新改造項(xiàng)目財(cái)政專項(xiàng)資金管理暫行辦法［EB/OL］（2010-09-08）［2016-11-11］http://news.makepolo.com/3483835.html.

烏魯木齊鐵路局?jǐn)y手連云港對(duì)接“一帶”與“一路”

近日，烏魯木齊鐵路局與連云港市簽訂戰(zhàn)略合作項(xiàng)目，攜手推動(dòng)歐洲及中亞的貨物經(jīng)由烏魯木齊到連云港再海運(yùn)至東南亞國(guó)家，打造“一帶一路”建設(shè)雙向運(yùn)輸通道。今年以來(lái)，烏魯木齊局優(yōu)化中歐班列開(kāi)行路徑，于2月25日開(kāi)辟經(jīng)由霍爾果斯鐵路口岸出境的中歐班列運(yùn)行路線，與阿拉山口口岸形成多點(diǎn)通關(guān)、多點(diǎn)布局的雙通道運(yùn)輸模式。5月19日，該局開(kāi)行了烏魯木齊至連云港至新德里公鐵海聯(lián)運(yùn)班列，實(shí)現(xiàn)了“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”與“21世紀(jì)海上絲綢之路”的對(duì)接。根據(jù)此次烏魯木齊局與連云港市簽訂的戰(zhàn)略合作項(xiàng)目，雙方將以試開(kāi)行成功的烏魯木齊至連云港至新德里公鐵海聯(lián)運(yùn)班列模式為參照，研究開(kāi)發(fā)海鐵聯(lián)運(yùn)新產(chǎn)品，暢通運(yùn)輸通道、降低物流成本，力爭(zhēng)將公鐵海聯(lián)運(yùn)班列逐步發(fā)展為每星期開(kāi)行一列、每日開(kāi)行一列，形成常態(tài)化開(kāi)行模式。

（摘自2017年8月22日《人民鐵道》報(bào)，記者 張家啟、吳奇報(bào)道）

Analysis of Urban Mass Transit Subsidy Mechanism in the World and Corresponding Suggestions

ZHANG Ning，LIU Yongping，LI Pengkai，SUN Wenbo

F530.7

10.16037/j.1007-869x.2017.09.004

2017-06-14）