軌道交通引導發(fā)展的全景式協(xié)調(diào)框架與策略探討

楊應科 李 陽

軌道交通引導發(fā)展的全景式協(xié)調(diào)框架與策略探討

楊應科 李 陽

（深圳市城市交通規(guī)劃設計研究中心有限公司，518034，深圳//第一作者，高級工程師）

軌道交通建設資金投入大、運營費用高，因此大家對軌道交通建設的綜合效益期望也越來越多，最現(xiàn)實的做法就是利用軌道交通沿線土地增值效益作為軌道交通建設運營的融資途徑。香港的成功經(jīng)驗激勵著大家對“軌道+物業(yè)”發(fā)展的追求。但鑒于政策、規(guī)劃管理體系、軌道建設運營制度等眾多約束因素，國內(nèi)城市軌道交通TOD（交通引導發(fā)展）模式的實施艱難無比。通過項目實例研究，從規(guī)劃、軌道財務、市場等全景角度探討軌道交通TOD的協(xié)調(diào)框架和策略，目的是促進“軌道沿線土地綜合開發(fā)”與城市、軌道財務、市場三者協(xié)調(diào)發(fā)展，使得軌道TOD發(fā)展理念下“軌道+物業(yè)”模式健康發(fā)展。

軌道交通；TOD；綜合開發(fā)；策略；投融資

AbstractWith high capital investment and high operation cost in rail transit construction，people have more expectation for comprehensive benefits of rail transit.One of the most realistic approaches is to use the land value-added benefits along rail transit line as a means of financing of rail transit construction and operations,the successful experiences of Hong Kong inspire the development of“Rail+Property”.However，in view of numerous constraints of government policies，planning and management system,rail transit construction and operation system,the development of TOD is rather difficult.In this paper,based on a real project，a coordination framework and strategy in rail transit TOD development is analyzed from the panoramic view of planning，rail transit financing and market，in order to promote the coordinate development between integrated development of land along rail transit lines，urban construction，rail transit financing and market，and promote the“Rail+Property”mode guided by TOD concept.

Key wordsrail transit； transit-oriented development（TOD）；overall development； strategy；investment and financing

Author′s addressShenzhen Urban Transport Planning Center Co.，Ltd.，Shenzhen，518034，China

軌道交通TOD（交通引導發(fā)展）模式是依托軌道交通對城市空間的重塑作用及對土地利用的整合作用，使松散型土地資源由均值化轉向集約化,并依托軌道站場進行高強度的混合土地開發(fā)，既可增大對客流的吸引，又可通過土地增值收益反哺軌道交通投資，從而為“軌道+物業(yè)”模式的發(fā)展提供基礎。

廣州、深圳等地在軌道交通TOD方面做了有益的探索［1-2］。國內(nèi)進行TOD工作時,常常急于求成，“各做各線、各做各站”的現(xiàn)象十分普遍。這就導致規(guī)劃大多局限在微觀層面的軌道交通站點周邊布局或社區(qū)規(guī)劃，而在土地功能布局、發(fā)展規(guī)模及發(fā)展時序等方面與全市或全區(qū)規(guī)劃的宏觀協(xié)調(diào)不足。TOD作為一種城市發(fā)展的思路，應在宏觀層面進行規(guī)劃協(xié)調(diào)和引導。此外，在軌道交通沿線土地綜合利用開發(fā)也常盲目套用“軌道+物業(yè)”概念，就錢找地或無目的圈地，忽視城市發(fā)展的先后秩序，忽視市場需求，最終將土地規(guī)劃開發(fā)變成土地財政。

本文以東莞市為例，分析軌道交通TOD的綜合策略。

1 全景式協(xié)調(diào)框架

構建“軌道交通TOD”（以下簡為“軌道TOD”）的全景式協(xié)調(diào)框架，需在協(xié)同組織城市規(guī)劃與軌道交通發(fā)展相關要素的大前提下，綜合考慮市場規(guī)律，制定支持軌道交通長遠發(fā)展的資源配置方案。軌道TOD的協(xié)調(diào)框架應以城市的戰(zhàn)略規(guī)劃作為協(xié)調(diào)城市發(fā)展的規(guī)劃指引體系，應建立市場規(guī)則以評估協(xié)調(diào)市場消化能力和市場影響力，應根據(jù)軌道交通財務狀況來協(xié)調(diào)軌道網(wǎng)絡投融資計劃。經(jīng)過相互約束和協(xié)調(diào)，共同制定資源配置方案與協(xié)同機制。其中，城市的戰(zhàn)略規(guī)劃將為軌道交通經(jīng)營者明確TOD發(fā)展的約束條件及具體發(fā)展方向，市場規(guī)則使得軌道交通經(jīng)營者或土地經(jīng)營者遵循市場規(guī)律去調(diào)整軌道交通建設計劃及土地開發(fā)計劃。軌道TOD的全景協(xié)調(diào)框架如圖1所示，其技術路徑如圖2所示。

圖1 軌道TOD的全景協(xié)調(diào)框架

2 綜合策略

2.1 策略一——制定城市宏觀效益的規(guī)劃指引

2.1.1 TOD發(fā)展宏觀策略

在軌道交通與城市空間結構的協(xié)調(diào)發(fā)展方面應強化城市中部發(fā)展軸的軌道交通建設，塑造一條創(chuàng)新服務的走廊。城市空間發(fā)展應加強與軌道交通的互動，培育交通樞紐節(jié)點，促進空間結構的形成。應依托樞紐綜合開發(fā)，培育TOD節(jié)點，展開不同能級的開發(fā)，錨固城市中心，完善城市中心體系的構成。

2.1.2 軌道站點TOD開發(fā)定位指引

由于不同軌道站點的軌道等級及區(qū)位條件存在差異，因此不同站點TOD綜合開發(fā)的影響范圍、開發(fā)強度、用地特征等應具有差異性。應綜合考慮城市空間擴展及組織，以確定不同站點的發(fā)展方向，并對軌道站點合理分級定位，對全市的軌道站點TOD綜合開發(fā)進行功能劃分，以引導地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

《東莞市軌道站場TOD綜合開發(fā)總體策略研究》根據(jù)東莞城市功能布局、站點交通條件和腹地發(fā)展水平等因素，將東莞軌道交通站點劃分為樞紐型、市域級城市型、片區(qū)級城市型、鎮(zhèn)區(qū)級城市型和社區(qū)型等不同類型，構建了包括交通特征、區(qū)位等級、腹地條件的因子分析評價體系，采用加權計算的方法進行指標量化并分類，進而確定了東莞市73個軌道交通站點的功能。站點類型劃分因子權重見表1。東莞不同類型站點分布見圖3。

2.1.3 軌道交通站點TOD綜合開發(fā)差異化的土地規(guī)劃指標指引

爆品影響力可從兩個維度進行判斷：從用戶層面，爆品具有話題感，滲透力和極佳的口碑；從行業(yè)層面，爆品具有標桿意義，能夠形成現(xiàn)象級案例，像“蕓保凱”一樣在培訓中、在制定企業(yè)戰(zhàn)略時被廣泛引用。

從土地利用上來看，軌道交通對城市居住及商業(yè)用地開發(fā)的吸引最明顯。新加坡及香港等城市都依據(jù)軌道交通站點類型分布來調(diào)整用地規(guī)劃。軌道交通站點周邊用地以居住和商業(yè)辦公為主。新加坡軌道交通站點周邊用地及各類用地的具體占地比例見表2。

圖2 軌道TOD全景協(xié)調(diào)框架及其技術路徑

表1 東莞軌道交通站點類型劃分因子權重表

圖3 東莞軌道交通站點類型分布示意圖

目前，東莞軌道交通站點周邊500 m范圍內(nèi)建設用地占比僅為64%，農(nóng)業(yè)用地占26%。其中，工業(yè)用地占比高達43%，公共設施（含商業(yè)用地）占比僅為14%?？梢?，居住和公共設施用地占比低。在東莞規(guī)劃方案中，軌道交通站點周邊建設用地占比提高至85%；而2條城際線的站點建設用地占比仍較低，其公共設施用地占地僅為17%。

表2 新加坡軌道交通站點周邊用地規(guī)劃統(tǒng)計表

表3 香港軌道交通站點周邊用地規(guī)劃統(tǒng)計表

依據(jù)TOD理念的“3D”設計原則，對不同類型軌道交通站點制定規(guī)劃設計指引，可更有針對性地指導地區(qū)開發(fā)。規(guī)劃設計指引包括平均容積率（見表4）建議值、用地比例指引值（見表5）、公共配套設施設置指引及地下空間規(guī)劃設計指引。

樞紐型、市域級城市型、片區(qū)級城市型車站地下空間的布局原則是：共構地塊應作高強度地下空間開發(fā)，并鼓勵周邊地塊配置適當規(guī)模的地下空間；同時，應充分利用廣場、綠地的地下空間，通過地下公共通道形成完善的步行網(wǎng)絡。鎮(zhèn)區(qū)級城市型及社區(qū)型車站地下空間的規(guī)劃設計原則是：共構地塊應作適當規(guī)模的地下空間開發(fā)，并通過地下公共通道形成完善的步行網(wǎng)絡。各類型車站地下空間的主要功能是：共構地塊重點考慮商業(yè)、交通及疏散避難功能；周邊地塊可配置適當規(guī)模的商業(yè)及停車庫功能。車站地下空間的設計要求是：①共構地塊應通過8～12 m寬的地下主通道與軌道交通車站站廳聯(lián)系；其他地塊之間以6～8 m寬的次通道聯(lián)系。②地下相鄰100 m應設置1個150～200 m2防災廣場；公共綠地地下空間每相鄰100 m至少設置1個直通地面的出入口。③地下空間需考慮人防功能，人防設施應利用平戰(zhàn)結合原則，物資庫和人員掩蔽所平時可兼作停車場地。

表4 不同類型軌道交通站點平均容積率指引值

表5 東莞軌道交通站點周邊500 m范圍不同用地比例指引值

表6 公共配套設施研究

2.1.4 TOD綜合開發(fā)下人口崗位的集聚

由軌道交通項目全周期資金構成可見，決定軌道交通項目收入的最關鍵指標就是影響票務收入的軌道交通客流。目前，國內(nèi)部分城市的城市軌道交通客流數(shù)據(jù)見表7。由表7可見，除廣州城市軌道交通客運強度達到2.4萬人次/km外，其他城市均較小，直接影響了軌道交通項目的經(jīng)濟效益。

影響軌道交通項目經(jīng)濟效益的另外一個關鍵因素是人口崗位的集聚度。國內(nèi)外部分城市軌道交通線路的相關數(shù)據(jù)見表8。由表8可見，東莞城市軌道交通線路覆蓋范圍內(nèi)的居住人口密度及就業(yè)人口密度明顯偏低。

根據(jù)TOD軌道交通站點規(guī)劃設計指引（表4～表6）可以預估，東莞城際線站點輻射800 m范圍內(nèi)及城市軌道交通線站點輻射500 m范圍內(nèi)會聚集全市34%人口及46%崗位。

表7 國內(nèi)部分城市軌道交通客流量統(tǒng)計（2014年）

2.1.5 軌道TOD思路下的交通系統(tǒng)構建

TOD的交通系統(tǒng)構建非常重要。軌道TOD思路下的交通系統(tǒng)采用以軌道交通站點為核心、合理組織其他交通方式為其輸送客流的一體化交通模式，不僅要整合交通網(wǎng)絡，而且要整合交通設施；此外，還要擬定軌道交通站點周邊交通規(guī)劃設計指引（見表10）。樞紐型站點應重點加強站點周邊與城市對外交通的銜接，其站點周邊的非機動車應按遠期高峰小時每100名旅客設置3個泊位，站點周邊通路寬度應為16～22 km/km2；市域級城市型、片區(qū)級城市、鎮(zhèn)區(qū)級城市型的站點應設置覆蓋面較廣的公共交通線路，加強站點周邊與城市內(nèi)部公共交通系統(tǒng)銜接，社區(qū)型站點應重點加強與社區(qū)內(nèi)公共交通環(huán)線的接駁；其中，市域級城市型站點及片區(qū)級城市型站點的非機動車應按遠期高峰小時每100名旅客設置4個泊位，鎮(zhèn)區(qū)級城市型站點應按遠期高峰小時每100名旅客設置3個非機動車泊位；社區(qū)型站點應按遠期高峰小時每100名旅客設置5個非機動車泊位。

表8 部分城市的軌道交通線路沿線相關數(shù)據(jù)

表9 國內(nèi)部分城市軌道交通沿線規(guī)劃

表10 TOD交通系統(tǒng)發(fā)展指引

2.2 策略二——制定基于軌道交通全網(wǎng)絡全周期財務需求的投融資組合方案

此策略借鑒了以香港為代表的“軌道+物業(yè)”模式，通過合法程序賦予軌道交通運營企業(yè)開發(fā)權，由其進行市場化運作，以實現(xiàn)沿線外部效益的部分內(nèi)部化。為結合軌道交通站點綜合開發(fā)，將軌道交通項目打造為具有一定投資回收能力的公益事業(yè)項目，需從TOD模式發(fā)展到“地鐵+物業(yè)”開發(fā)模式，最終實現(xiàn)軌道交通站點的綜合開發(fā)（見圖4）。這是未來軌道交通可持續(xù)建設運營實現(xiàn)經(jīng)濟效益的發(fā)展方向。

圖4 軌道TOD綜合開發(fā)經(jīng)濟效益實施路徑

根據(jù)《東莞市軌道交通站點周邊土地專項儲備與聯(lián)合開發(fā)辦法》，東莞市軌道交通站點周邊土地開發(fā)存在著土地儲備統(tǒng)籌與依據(jù)不足、軌道交通項目資金需求和土地資源了解片面、沒有土地市場和收益的評估支持等一系列問題。針對上述問題，需開展一系列關鍵工作。

首先，應開展全網(wǎng)絡全周期軌道交通項目財務測算工作，對軌道交通項目進行現(xiàn)金流量分析。一方面，對擬建軌道交通項目全周期（建設期+運營期30年）折現(xiàn)至基礎年的資金需求測算，為統(tǒng)籌資金、儲備資源及開辟新融資渠道提供依據(jù)；另一方面，對近期（5～10年）開通的軌道交通項目建設或運營當年的資金需求進行測算，作為近期年度資金或資源安排的依據(jù)。

然后，應確定投融資組合方案。“軌道+物業(yè)”開發(fā)模式常遇到兩大障礙：①在現(xiàn)行土地政策下，軌道交通建設或運營企業(yè)獲得土地開發(fā)權存在風險；②軌道交通沿線用地狀況復雜，可能存在大量集體用地，或涉及更復雜的土地政策，存在征地難、成本高、效益差的問題。

為在現(xiàn)有的政策下，培育、構建軌道交通“融資-投資-建設-沿線土地開發(fā)-償債”的良性循環(huán)資金鏈，構建PPP模式下的軌道TOD土地綜合開發(fā)總體運作模式，本文提出以下建議：①市政府對軌道交通沿線土地進行統(tǒng)籌部署，集約布置，按照資金計劃有序開發(fā)、合理安排；②軌道交通建設及運營企業(yè)創(chuàng)新合作模式，在現(xiàn)有政策制度框架內(nèi)，積極參與軌道交通沿線的土地開發(fā)（如東莞的市、鎮(zhèn)、村合作開發(fā)模式，見圖5）；③引入社會資本緩解資金壓力提升管理水平并共同獲利，為政府創(chuàng)造價值。

圖5 東莞市三方合作開發(fā)方案示意圖

2.3 策略三——引入市場因素基于項目融資需求的土地開發(fā)計劃

2.3.1 土地資源調(diào)查

軌道交通站點周邊土地資源的調(diào)查內(nèi)容包括城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設用地現(xiàn)狀、城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃、用地征收和開發(fā)難易的分類等，可為統(tǒng)籌用地及平衡資金需求提供依據(jù)。

東莞的用地分為五類。①一類用地：其中，一種現(xiàn)狀為空地（農(nóng)保用地及城鎮(zhèn)建設區(qū)綠地除外）；另一種為可直接開發(fā)利用的土地，包括未利用的土地及已批未建用地（除市“三重”項目批地外）。②二類用地：指需要拆遷、但拆遷難度不大的土地，主要包括納入“三舊”改造年度計劃的舊改用地、臨時建筑。③三類用地：指可以拆遷，但是拆遷難度大的土地，主要為“三舊”改造年度計劃以外工業(yè)廠房、農(nóng)民宅基地和中小型市政基礎設施用地。④四類用地：為不可開發(fā)利用土地，包括市“三重”項目的選址用地和城市主次干道、現(xiàn)狀建成的房地產(chǎn)項目、大型公建或者重要的市政基礎設施的需要現(xiàn)狀保留的用地。⑤農(nóng)保用地：為國土規(guī)劃基本農(nóng)田保護區(qū)用地。2.3.2 土地市場分析

土地市場分析包括城市年均土地成交面積、土地重點活躍地區(qū)、成交用地類型、各類型土地的供需關系的分析等內(nèi)容。土地市場分析從土地本質(zhì)視角出發(fā)，對站點周邊土地市場進行分等定級，確定土地市場全局概念，并對TOD背景下的站點土地現(xiàn)狀價格、價格增長趨勢進行分析。東莞市2011—2013年各類用地的市場供求關系分析見表11。

表11 東莞2011—2013年各類用地市場供求分析

2.3.3 東莞土地綜合開發(fā)建議

土地綜合開發(fā)應基于對資金需求、土地需求、投融資節(jié)奏的整體研究和謀劃，把握土地統(tǒng)籌重點，通過政策的支持、體質(zhì)的完善，充分激活市場動力和調(diào)動各方的積極性。本文對東莞市土地綜合開發(fā)提出如下建議：

（1）加強資金和政策傾斜，并完善規(guī)劃管理體系，保障軌道交通可持續(xù)發(fā)展。①在資金保障方面，應加強東莞軌道交通建設運營資金投入的整體統(tǒng)籌，建立多元化籌資渠道。②在政策支持方面，開展“TOD綜合開發(fā)”政策研究，進行軌道交通站點TOD綜合開發(fā)頂層制度設計，提供TOD綜合開發(fā)的政策和制度保障。③完善TOD的規(guī)劃管理體系，在各層次規(guī)劃中明確和完善軌道交通與城市空間、土地利用的協(xié)調(diào)關系，明確將“東莞TOD發(fā)展策略及規(guī)劃指引”納入城市規(guī)劃管理體系。

（2）根據(jù)軌道交通融資資金需求，按照“總量平衡、略留余地、時序配合、適度超前”的原則，加強對軌道沿線土地儲備統(tǒng)籌。①開展土地儲備工作，統(tǒng)籌軌道交通沿線新增用地——農(nóng)用地，重在“儲”。②三舊改造、城市更新向軌道交通站點區(qū)域適當集中；以市場為主導，提升城市局部環(huán)境質(zhì)量。③開展土地整備工作，重在“整”，政府及相關部門盡快制定方案，根據(jù)文獻［1］中的“2016～2022年軌道建設、運營資金需求和土地供給計劃”，提前安排土地收儲工作。

（3）從市場角度出發(fā)，開展東莞軌道站點TOD土地綜合開發(fā)，推進“軌道+物業(yè)”發(fā)展模式的實施。①基于“市場化配置、價值優(yōu)化、一體化協(xié)調(diào)”的土地開發(fā)原則，按照土地市場優(yōu)先級，實施軌道交通沿線站點開發(fā)功能一體化協(xié)調(diào)策略。②基于土地市場平均成交量及年度開發(fā)總量協(xié)調(diào)控制策略，分批出讓條件較好且與軌道交通項目建設同步的站點周邊土地，進行有序的建設。③土地開發(fā)由土地一級開發(fā)逐步延伸到房地產(chǎn)二級綜合開發(fā)，2015～2020年為東莞軌道站點的全面建設期。在此期間，軌道交通對土地市場的影響逐步顯現(xiàn)。可通過出讓部分重點站點周邊土地的方式來解決近期軌道交通項目建設資金短缺的問題；可選擇核心站點作為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)來開發(fā)及運營，以發(fā)揮其長遠價值；2020年之后，逐步以土地二級開發(fā)為主，推進“軌道+物業(yè)”發(fā)展模式的實施。④2015～2020年期間的土地發(fā)展應著眼重點站點、線路與城市未來發(fā)展的關系，引導城市土地開發(fā)從“點狀”發(fā)展到“帶狀”發(fā)展；重點開展東莞地鐵2號線及1號線一期項目的土地儲備及相關站點的開發(fā)；重點整理一類用地，盡快產(chǎn)生土地收益；使具備二級開發(fā)條件的軌道交通站點，優(yōu)先進行土地二級開發(fā)；開展重點站點的二級開發(fā)研究。

3 結語

TOD是城市發(fā)展的一種思路，是涵蓋不同層面的規(guī)劃引導體系。當前我國的TOD實踐成果存在局限性：TOD能級與特性尚欠缺總體協(xié)調(diào)，TOD與交通系統(tǒng)的一體化也缺乏規(guī)劃，站點與周邊地塊和物業(yè)的整合設計較差，軌道交通建設與土地綜合開發(fā)存在時序不協(xié)調(diào)的技術層面問題，缺少配套的政策和體制機制，缺少貫穿全過程的溝通及協(xié)調(diào)，缺乏基于市場規(guī)律的土地統(tǒng)籌靈活機制等。為此本文提出了軌道TOD的全景式協(xié)調(diào)框架與策略，為軌道TOD提供了實現(xiàn)路徑。

［1］李橘云，馬小毅.交通引導發(fā)展（TOD）模式在廣州的實踐與探討［J］.城市軌道交通研究，2015（8）：26-30.

［2］夏昌瓊.深圳地鐵商業(yè)開發(fā)規(guī)劃設計有效協(xié)同的探索［J］.城市軌道交通研究，2016（6）：1-4.

［3］深圳市城市交通規(guī)劃設計研究中心有限公司，東莞市城建規(guī)劃設計院，深圳市戴德梁行土地房地產(chǎn)評估有限公司.東莞市軌道站場TOD綜合開發(fā)總體策略研究［R］.深圳：深圳市城市交通規(guī)劃設計研究中心有限公司，2015.

Panoramic Coordination Framework and Strategy of Urban Rail Transit TOD

YANG Yingke，LI Yang

TU984.11+3

10.16037/j.1007-869x.2017.09.001

2016-06-30）