民國政府難圓的夢：“上海都市計(jì)劃（1946—1949）”

王欣宇

1994年，日本NHK電視臺(tái)拍了一部紀(jì)錄片，名曰《上海夢》。該片真實(shí)反映了一個(gè)二十年前的上海：大批遷出市中心的居民，沒有延安路高架。那是一個(gè)正準(zhǔn)備大刀闊斧搞建設(shè)的上海。其實(shí)早在70多年前，有這么一批人，他們在圖紙上描繪出一個(gè)別樣的上海，一個(gè)他們心目中最為都市化的上海。然而他們的“上海夢”因?yàn)榉N種原因成為一紙浮華，沒有轟轟烈烈的動(dòng)遷，沒有大刀闊斧的改變，他們的“上海夢”靜靜地躺在似水流年之中。

自1843年開埠以來，上海便開始了其近代化、工業(yè)化、城市化的歷程。在中西方文化的激蕩與交沖下，上海的城市建設(shè)也開始慢慢發(fā)生變化，而此時(shí)的改變還處于一種相對無序的狀態(tài)，是一種自由發(fā)展的結(jié)果。曾經(jīng)的人們?nèi)绾蜗胂笊虾５奈磥恚?/p>

20世紀(jì)40年代的人們給出了其中一種答案。國共內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期，第一輪的規(guī)劃“大上海都市計(jì)劃”啟動(dòng)，1946年完成初稿，1949年6月完成三稿。1950年經(jīng)時(shí)任上海市市長陳毅的批準(zhǔn)，特予刊印三稿。這是上海第一次將收回的英法租界和華界放在一起，作為一個(gè)統(tǒng)一的大城市來設(shè)計(jì)規(guī)劃，可以稱為現(xiàn)代上海第一個(gè)完整的城市規(guī)劃?！按笊虾６际杏?jì)劃”借鑒國外先進(jìn)城市規(guī)劃理念，規(guī)劃者們致力于將上海建設(shè)為現(xiàn)代意義的國際大都市。時(shí)任上海市工務(wù)局局長的趙祖康——“大上海都市計(jì)劃”的具體負(fù)責(zé)人——曾經(jīng)“相信在這一個(gè)人才淵藪的大上海，一定能夠做到政府與市民休戚相關(guān)，集思廣益，在互信互助的原則下，從今天起建設(shè)起一個(gè)新的上海來，做今年（指1947年）國慶的偉大紀(jì)念品”，然而事與愿違，“大上海都市計(jì)劃”終成一紙都市舊夢。

不過，今人有幸通過紙質(zhì)媒介來聆聽70多年前上海建設(shè)者們的心聲，這些通過文字保留下來的“聲音”透露出當(dāng)年市政建設(shè)背后的故事。

上海的修路難：建設(shè)者們倒苦水

抗戰(zhàn)勝利以后，上海終于結(jié)束了百年的租界歷史，新上海的建設(shè)被提上議程。1946年11月，大上海都市計(jì)劃總圖初稿完成。1947年5月，二稿出爐。規(guī)劃者們深知時(shí)不我待，都市計(jì)劃并非紙上談兵，計(jì)劃工作必須與實(shí)際工作相輔相成、齊頭并進(jìn)，只有確定之后都市建設(shè)之目標(biāo)、規(guī)定大綱和施政準(zhǔn)繩，方可游刃有余地進(jìn)行今后之偉業(yè)。

然而，即使是小小的筑路，也面臨著極大的困難，更別提整個(gè)上海的完整建設(shè)。1947年5月25日，趙祖康福音電臺(tái)（由合眾電臺(tái)代播）發(fā)表名為“上海的修路難”的演講，開篇即說“出門行路的人，常常引用‘蜀道之難，一難于上青天這一句話，依我看來，在上海修路之難，才確確實(shí)實(shí)地夠得上說‘難于上青天?！鄙虾５男蘼冯y，難在經(jīng)費(fèi)不足。人工費(fèi)和筑路材料費(fèi)上漲驚人，物價(jià)之上漲幅度動(dòng)如脫兔，令人可望而不可及，材料不足，人手不足，就連筑路的機(jī)器也受外匯的影響而沒有增加，可謂“巧婦難為無米之炊”。上海的修路難，難在不受理解。修路秩序由中心區(qū)向四周重要市鎮(zhèn)擴(kuò)散。然而上海的道路系統(tǒng)不夠合理，急需修復(fù)的實(shí)在太多，如此引來部分市民的不滿，市民的社會(huì)意識(shí)，種種因素增加了筑路的困難。上海的修路難，難在后期養(yǎng)護(hù)。新馬路需要市民與政府的共同維護(hù)，然而部分市民依然我行我素潑污水、污物于馬路，成為了路面受損的原因之一。

修路已難于上青天，何況建造一個(gè)嶄新的大都市乎！建設(shè)者倒苦水令人同情。但是上海的建設(shè)難道只有市民一方的過錯(cuò)嗎？

上海建設(shè)答客問：參議員們提質(zhì)詢

趙祖康還曾撰寫過一篇有趣的短文《上海都市計(jì)劃答客問》，以主客問答的方式闡述了都市計(jì)劃中若干關(guān)鍵點(diǎn)，問題諸如“都市計(jì)劃是何意義”“上下水道及其他公用設(shè)備，是否亦在都市計(jì)劃之內(nèi)”“上海有擬定都市之計(jì)劃之需要否”等，最后“客欣然而退”，結(jié)局皆大歡喜。而在現(xiàn)實(shí)中，身為市工務(wù)局局長的趙祖康面對的可不是對答自如的“答客問”，而是處處一針見血的針砭時(shí)弊之問。

1946年9月13日，上海舉行市參議會(huì)第七次會(huì)議。142位參議員中有15人向趙祖康提出口頭質(zhì)詢，主要是針對房荒與平民住宅、修筑馬路、馬路泄水工程、郊區(qū)交通四類問題。議員們踴躍提問，每每到精彩動(dòng)人之處，全場響起一片掌聲，以示擁護(hù)。議長不得不在11時(shí)25分宣布暫停提問，待趙祖康逐一回答完之后已近正午1.2時(shí)。所謂“虜荒”，是指趙祖康于1945年臨時(shí)參議會(huì)中允許建筑平民住宅3000幢，所需經(jīng)費(fèi)由農(nóng)民銀行墊付，趙祖康還曾計(jì)劃向國外訂購活動(dòng)房屋以彌補(bǔ)不足。但是目前只建設(shè)了145幢房屋，且原定每幢200萬元，現(xiàn)售300萬元，多建于郊區(qū)，引來民眾不滿。另外，在建設(shè)住宅當(dāng)中，工務(wù)局有意拖延發(fā)放執(zhí)照，有官員借發(fā)營建執(zhí)照之機(jī)索取通融費(fèi)，進(jìn)而引起民眾對局內(nèi)貪污之警覺。1947年5月29日，在發(fā)表完“上海的修路難”演講的4天之后，市民們對于路政提出諸多懷疑，懷疑筑路過程中偷工減料，懷疑筑路計(jì)劃中有意忽略郊區(qū)公路，懷疑政府未能將市民的血汗錢每一分都花在刀刃上，更懷疑政府與市民之間存在很大的間隙。

時(shí)過境遷，那時(shí)候市民們的聲音已經(jīng)消失，但是他們咄咄逼人的姿態(tài)和正義凜然的質(zhì)問似乎躍然紙上，建設(shè)者對于質(zhì)詢的回應(yīng)似乎顯得心有余而力不足。那個(gè)時(shí)代，不是最好的時(shí)代，但也不是最壞的時(shí)代，民眾的聲音被記錄、被保留、被放大，并且能夠得到回應(yīng)。余音繞梁，今人感慨良多。

上海人口、原子彈：規(guī)劃者們的爭論

1946年8月24日下午3時(shí)，上海市都市計(jì)劃委員會(huì)在市府會(huì)議室舉行成立大會(huì)，并召開了首次會(huì)議。上海市都市計(jì)劃委員會(huì)的正式成立意味著上海的城市規(guī)劃工作開始步入正軌。

這個(gè)委員會(huì)和秘書處的會(huì)議記錄基本被保存下來，經(jīng)過現(xiàn)代學(xué)者們的共同努力匯編成書（上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院編《大上海都市計(jì)劃》），當(dāng)年規(guī)劃者們的爭論之聲才能重新被“聽見”。

爭論之一是“城市自由道”?！俺鞘凶杂傻馈笔巧虾６际杏?jì)劃中的干道線路，初聽這個(gè)名詞可能會(huì)以為是類似今日的公交專用道或者騎行道路，實(shí)則這是“高架的電氣鐵道與高架的汽車路的合并道路”，是今日常見的地鐵或輕軌和高速公路的合體，當(dāng)時(shí)的美國人稱之為“城市自由道”。雖然當(dāng)時(shí)也有人提出建造地鐵，但是上海土質(zhì)較軟和地下水位較高是技術(shù)上和經(jīng)濟(jì)上的雙重難關(guān)，時(shí)任上海工務(wù)局局長的趙祖康認(rèn)為尚需調(diào)查研究。

爭論之二是浦東港口問題。以陸謙受為首的反對派，包括上海市地政局局長祝平、伍康成等，他們認(rèn)為浦東發(fā)展費(fèi)用太高，還會(huì)使交通混亂，而且浦東工業(yè)處于不利地位，吳淞港口有地利之優(yōu)勢，浦東則宜打造為市民身心修養(yǎng)的住宅區(qū)和農(nóng)業(yè)區(qū)。以朱國洗為首的支持派，包括A.Age Corrit、盧賓侯、金經(jīng)昌等，他們認(rèn)為隨著城市發(fā)展和人口增加，將來吳淞港口必不能應(yīng)付上海貨物的吞吐量，東西發(fā)展需要平衡。觀世界其他發(fā)達(dá)城市如紐約曼哈頓島和香港島可知浦東的潛力，放棄浦東的天然海岸線優(yōu)勢實(shí)屬可惜。以上海市公用局局長趙曾鈺為首的中立派，包括姚世濂等人，他們認(rèn)為都市計(jì)劃偏重理想屬于合理范圍，浦東必須與浦西一同計(jì)劃，可以適當(dāng)考慮浦東的發(fā)展。最終，浦東筑港問題被擱置了，同時(shí)浦東建立為工業(yè)區(qū)、碼頭區(qū)的想法也雙雙擱淺。

爭論之三是時(shí)間問題?！吧虾６际杏?jì)劃”從來不是一個(gè)短期的計(jì)劃。計(jì)劃以自規(guī)劃之年起至今后50年為對象，這是最后目標(biāo)。如果此計(jì)劃能夠決定，則再擬定5年計(jì)劃、10年計(jì)劃，這是初期工作。在實(shí)際工作之中，可能更傾向于25年，《上海市都市計(jì)劃委員會(huì)會(huì)議記錄》有載“依次著手以25年為對象之上海都市計(jì)劃，則所得之結(jié)果不致離理想過遠(yuǎn)，都市發(fā)展必有其過程，25年之計(jì)劃不能一蹴而就”。秘書處技術(shù)委員會(huì)座談會(huì)出席者陳占祥有言“上海都市計(jì)劃，乃根據(jù)25年后之需要為對象，同時(shí)以50年后之準(zhǔn)備為原則”；在二稿的論述中，出現(xiàn)了“所以，為25年或50年的設(shè)計(jì)中，我們采取比英美標(biāo)準(zhǔn)較小的住宅單位”，對時(shí)間的限定出現(xiàn)了明顯的搖擺。所以，對于都市計(jì)劃的年限問題，可推測上海都市計(jì)劃是滿足未來25～50年城市需求的，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)問題而不得不將原定50年的目標(biāo)縮為25年。

爭論之四是人口問題?！吧虾６际杏?jì)劃”是以50年為擬定目標(biāo)，再以5年計(jì)劃、10年計(jì)劃為之后的推進(jìn)步驟。上海人口在1936年達(dá)380萬，1946年4月最新數(shù)字為390萬（除去周浦、塘灣兩區(qū)），依據(jù)這些數(shù)據(jù)和馬爾薩斯人口理論，區(qū)劃組最終擬定上海市25年內(nèi)人口增至700萬人。對于這個(gè)數(shù)字，并不是得到每個(gè)人的認(rèn)同的。上海市政府秘書長何德奎認(rèn)為必須考慮原子彈問題，他認(rèn)為理想的城市人口是20萬人，700萬人集中于630平方公里之浦西地區(qū)如遇一顆原子彈，則灰飛煙滅。中國紡織機(jī)器制造公司總經(jīng)理黃伯樵認(rèn)為上海人口集中絕不可能達(dá)到這個(gè)數(shù)字，他的參考依據(jù)是南京的人口增長速度。委員會(huì)最終確定的數(shù)字還是700萬。根據(jù)這些爭議可以看到，當(dāng)時(shí)的人們面對著一個(gè)巨變的世界，采取了在當(dāng)時(shí)條件下最為科學(xué)、理性的態(tài)度去面對未來。

都市計(jì)劃的成功與否在于政府與市民的參與，制定城市規(guī)劃的精英則起到了中間橋梁的作用。從計(jì)劃制定過程來看，規(guī)劃者們廣泛聽取各方意見與建議，力求在理想和現(xiàn)實(shí)中找到一個(gè)完美的平衡點(diǎn)。從計(jì)劃制定的時(shí)間來看，前前后后歷經(jīng)四年，跨越兩個(gè)政權(quán)，是一個(gè)具有寬闊眼界的遠(yuǎn)景規(guī)劃。