公共行政中的“效率—民主”張力及其社會基礎(chǔ)

摘要：通過對公眾參與政府環(huán)境治理評估的實(shí)證分析，本研究表明，參與評估受客觀效率和規(guī)范效率影響，客觀效率和規(guī)范效率的提升均會促進(jìn)公眾對政府績效給予更高的評價(jià)。本質(zhì)上，參與評估在理論上可以回歸到民主行政理論，并表現(xiàn)為參與評估在形式與內(nèi)容上對民主行政理論的表達(dá)，構(gòu)成了參與評估的二重性功能。通過闡釋民主行政與參與評估之間關(guān)系，緣起于西方的民主行政理論在轉(zhuǎn)型中國具有現(xiàn)實(shí)的社會認(rèn)同基礎(chǔ)，反映為公眾對效率與民主兩者的支持與需求。在更深層意義上，民主行政理論及其實(shí)踐會促進(jìn)轉(zhuǎn)型中國在合法性資源方面的拓展。

關(guān)鍵詞：客觀效率；規(guī)范效率；民主行政；評估；效率

中圖分類號：D523-3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1001-862X（2017）05-0074-008

一、問題提出

圍繞績效提升，公眾參與政府績效評估（以下簡稱“參與評估”）意義凸顯，但其實(shí)踐卻屢現(xiàn)為評估而評估、邀請直諫卻又葉公好龍等諸多問題，未能充分實(shí)現(xiàn)參與評估作為政策反饋機(jī)制的“晴雨表”功能。其實(shí)，參與評估不應(yīng)僅以追求客觀效率（1）是從[1]，它還應(yīng)通過強(qiáng)調(diào)價(jià)值因素（規(guī)范效率）以調(diào)和政府績效供給與公眾績效需求之間張力，為政府減輕績效負(fù)擔(dān)。其背后邏輯是，政府績效評估受兩方面影響：結(jié)果上的客觀效率和過程中的規(guī)范效率?？陀^效率改善會使公眾對政府績效給予更高評價(jià)，但規(guī)范效率對參與評估有何影響？既有研究缺乏深入討論。

更重要的，參與評估意指從公眾立場來獲致績效改善和公眾滿意，但任何政府均無法持續(xù)、無限滿足社會績效需求，所以，為維持公眾政治支持，政府應(yīng)擺脫對績效合法性功能的過度倚重[2]，轉(zhuǎn)而向政治體制或行政過程引入規(guī)范性的合法性資源，由此涉及了民主政治和民主行政。理論上，因轉(zhuǎn)型中國的民主政治仍處發(fā)展中，對效率的追求可能會遮蔽對民主價(jià)值的回應(yīng)[3]，促使公共行政的民主價(jià)值不足更加強(qiáng)化“效率”與“民主”的沖突——即社會的參與壓力會更多地涌進(jìn)行政過程，但這并不必然表明當(dāng)代中國社會對“效率”與“民主”有事實(shí)上的訴求，因此針對民主行政社會心理基礎(chǔ)的實(shí)證討論有待被補(bǔ)足。尤其是，民主行政的研究多以西方為背景，缺乏中國情境下的反思，其合理性需以中國社會心理認(rèn)同或需求程度來檢證。由此，在中國政治文化與體制下，尤其在轉(zhuǎn)型期（意味著大眾在心理文化方面處于變動中），當(dāng)代中國民主行政的社會基礎(chǔ)如何？既有研究對此未能給予富有成效的討論。實(shí)質(zhì)上，客觀效率和規(guī)范效率分別與“效率”和“民主”形成一一呼應(yīng)，使得參與評估與民主行政構(gòu)成了互為表里的關(guān)系，前者是對后者的具象化反映。由此，借助民主行政與參與評估之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，本研究將在分析參與評估及其影響因素的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探討民主行政理論在轉(zhuǎn)型中國的適用性及其更深層意義。

二、文獻(xiàn)回顧

“政府績效就是在特定情境下政府組織在實(shí)現(xiàn)其組織目標(biāo)過程中的行為與其產(chǎn)出的絕對水平和相對水平”[4]，政府績效評估意味著評估主體依據(jù)科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)和手段，對這些“行為”和“產(chǎn)出”進(jìn)行綜合評價(jià)，其目的是使政府行為和結(jié)果與社會需求盡可能保持一致。但作為公共組織，政府自身不可避免會面臨組織績效衰減[5]，由此，政府績效評估具有重要意義。政府績效的評估主體可以是政府、公眾、第三部門等[6]，公眾作為評估主體時(shí)，則構(gòu)成了參與評估模式。然而，該模式實(shí)踐常因多種原因遭致失敗，尤其政府在心理和行為上的偏失常促成評估在中、后期（2）發(fā)生畸變。其實(shí)，績效評估中、后期的失敗部分源于績效評估前期——行政過程（信息透明、行政開放程度或參與機(jī)會等）——所存在的問題。（3）在形式上，政府績效評估可被視為公共行政過程的反饋一環(huán)，因此參與評估通過促進(jìn)公眾參與政策過程，反映了民主價(jià)值對公共行政的滲透；在內(nèi)容上，參與評估對客觀效率和規(guī)范效率的關(guān)注呼應(yīng)了行政實(shí)踐中的民主與效率吁求。上述表明，無論就評估形式還是評估內(nèi)容，針對公共行政中的民主性問題，參與評估呈現(xiàn)出一種獨(dú)特的二重性功能。（4）

透過參與評估對規(guī)范效率和客觀效率的關(guān)注及其二重性功能，被折射的是內(nèi)嵌于傳統(tǒng)公共行政中的民主與效率矛盾。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，基于政黨分肥及由此導(dǎo)致的政治低效、工業(yè)發(fā)展及效率訴求，傳統(tǒng)公共行政應(yīng)勢而起，伴隨戰(zhàn)爭和經(jīng)濟(jì)危機(jī)及社會重建需要，傳統(tǒng)公共行政得以強(qiáng)化，行政權(quán)擴(kuò)張，進(jìn)而催生兩大后果：一是就行政維度，因行政權(quán)擴(kuò)張，官僚制固有缺陷及其負(fù)面效應(yīng)進(jìn)一步放大，同時(shí)行政自由裁量權(quán)增加，民主價(jià)值受損；二是就政治維度，行政權(quán)擴(kuò)張意味著議會至上原則弱化，從而削弱環(huán)式民主[7]及價(jià)值實(shí)現(xiàn)。在兩大后果間，前者回應(yīng)了績效合法性呼求（5），然而傳統(tǒng)公共行政的實(shí)踐效果表明其在新時(shí)代下難以有效兌現(xiàn)績效承諾；后者則是因?qū)r(jià)值性因素及其合法性功能的忽略而導(dǎo)致。這些促成了對傳統(tǒng)公共行政的反思、對民主行政的重視。民主行政發(fā)展雖在理論和實(shí)踐中呈現(xiàn)出漸次豐富的生態(tài)特征，但在根本上乃是就合法性問題而做出的不同聲張，如奧斯特羅姆從分權(quán)和競爭角度所做出的探尋[8]，黑堡學(xué)派早期所提倡的憲法授予及后來所倡導(dǎo)的圍繞行政人員和公眾間關(guān)系所進(jìn)行的民主價(jià)值實(shí)現(xiàn)[9]，奧斯本在參與和合作基礎(chǔ)上所主張的民主治理或公共治理[10]等?；谏鲜觯裰餍姓碚摰靡圆粩嗌罨?。[11]在經(jīng)歷了新公共行政、民主行政和治理理論等的發(fā)展后，民主行政理論形成眾多支脈，但其主要觀點(diǎn)是對民主價(jià)值和民主治理加以強(qiáng)調(diào)，并力圖通過各種具體方式來實(shí)現(xiàn)，民主的意涵不再局限于投票選舉和代議制。通過民主行政，公眾對行政的參與能緩解當(dāng)前民主價(jià)值的不足。就中國而言，諸如環(huán)境治理等公共產(chǎn)品提供在某種程度上有賴政府主導(dǎo)，部分源于傳統(tǒng)國家社會關(guān)系中的“控制——依賴”心理[12]，表明了傳統(tǒng)公共行政中“行政”功能的重要作用，加之轉(zhuǎn)型期公眾民主參與意識的增長，民主行政在當(dāng)代中國治理實(shí)踐中有著特殊意義。

總之，就參與評估，現(xiàn)有研究多從規(guī)范和宏觀視角出發(fā)（6），而在實(shí)證性和具體因果機(jī)制方面研究較弱，如客觀或客觀效率對參與評估的作用。另外，績效評估的實(shí)證研究多表現(xiàn)為個(gè)案研究或區(qū)域性研究，缺乏從全國范圍內(nèi)所進(jìn)行的大樣本抽樣分析。更重要的，透過對參與評估及其二重性功能的分析，我們得以對民主行政理論進(jìn)行探討。盡管現(xiàn)有研究已對該理論投注大量討論，但從實(shí)證角度，關(guān)于民主行政中效率與民主兩個(gè)內(nèi)核在轉(zhuǎn)型中國的社會認(rèn)同性仍有待考察，社會的認(rèn)同性決定著民主行政的存在合理性，尤其考慮到轉(zhuǎn)型社會的全面變動性特征?；诖?，本研究將以公眾參與政府環(huán)境績效評估為例，對以上問題進(jìn)行討論。endprint

三、研究設(shè)計(jì)

（一）數(shù)據(jù)與變量

本研究資料來自上海交通大學(xué)民意與輿情調(diào)查研究中心于2015年完成的中國城市居民環(huán)保意識與行為調(diào)查，數(shù)據(jù)收集是通過計(jì)算機(jī)輔助電話問卷調(diào)查系統(tǒng)（CATI）獲得，樣本覆蓋全國35個(gè)主要城市（4個(gè)直轄市、5個(gè)計(jì)劃單列市和26個(gè)省會城市）的居民。本次調(diào)查按每個(gè)城市大約100個(gè)樣本量抽取，共隨機(jī)抽取3523個(gè)有效樣本，且在性別比例、年齡段、受教育程度、經(jīng)濟(jì)收入等級等方面較好地實(shí)現(xiàn)了均衡性和代表性。在調(diào)查中，受訪者為社會公眾，執(zhí)行者為第三方組織（大學(xué)），評估內(nèi)容包括環(huán)境質(zhì)量或污染狀況、政府環(huán)境治理績效、政府在環(huán)境治理過程中的透明度等，因此，該評估項(xiàng)目可被視為公民參與評估。

本研究因變量為政府治污表現(xiàn)評價(jià)，作為參與評估的測量變量；自變量包括客觀效率因素（綜合污染程度和水安全性）、規(guī)范效率因素（環(huán)保信息透明性）（7）[13]和行政參與開放度（8）；控制變量包括人口統(tǒng)計(jì)特征變量、生活幸福感和民主態(tài)度。（9）就客觀效率而言，綜合污染程度可讓我們以公眾視角從整體角度來評估環(huán)境方面的客觀效率水平；水安全性評價(jià)有助進(jìn)一步觀察客觀績效。就規(guī)范效率而言，Patrick Birkenshaw從價(jià)值視角對透明性賦予一種人權(quán)意義[14]，意味著擺脫了工具意義的透明性為個(gè)人參與（10）公共事務(wù)確立了道德論證，類似的規(guī)范性觀點(diǎn)也獲得其他學(xué)人認(rèn)可。所以，作為消極性參與形式，信息透明成為民主行政關(guān)鍵要素；行政參與開放度作為對公共行政開放程度的體現(xiàn)，在民主行政中具有核心地位。民主行政的主要意涵便是實(shí)踐民主價(jià)值，而政府在公眾參與行政過程方面所表現(xiàn)出的開放水平或接納程度，則是對民主價(jià)值和民主行政的具象反映。針對行政參與開放度，本文將通過其他變量來間接構(gòu)造。

首先，我們以鄰避行為抗?fàn)幊潭龋?1）作為“具體環(huán)保貢獻(xiàn)意愿”的變量指標(biāo)：針對鄰避設(shè)施這一公共產(chǎn)品或服務(wù)，作為利益最相關(guān)者，設(shè)施周邊居民（12）會在多大程度上選擇通過影響政府及其行政過程來阻止該類設(shè)施建于自身居住環(huán)境周圍。對此，公眾考慮的三個(gè)關(guān)鍵因素為：其一，根據(jù)公眾感知，相應(yīng)政府或行政過程對公眾參與的接納程度（行政參與開放度）；其二，公眾對環(huán)保的重視程度；其三，公眾個(gè)人對自身綜合能力（13）的感知和評價(jià)。由此，我們得到公式1。

公式1：具體環(huán)保貢獻(xiàn)意愿=行政參與開放度×環(huán)保重視度×自我能力

另外，環(huán)保貢獻(xiàn)意愿（14），是指公眾個(gè)人愿意為環(huán)境保護(hù)作出多大程度的貢獻(xiàn)，并形成了“一般環(huán)保貢獻(xiàn)意愿”變量。在此，一般環(huán)保貢獻(xiàn)意愿主要會受到兩大因素影響：其一，公眾個(gè)人對環(huán)保的重視程度；其二，公眾個(gè)人對自身綜合能力的感知和評價(jià)。由此，我們得到公式2。

公式2：一般環(huán)保貢獻(xiàn)意愿=環(huán)保重視度×自我能力

根據(jù)公式1和2，可得：

行政參與開放度=具體環(huán)保貢獻(xiàn)意愿/（環(huán)保重視度×自我能力）=具體環(huán)保貢獻(xiàn)意愿/一般環(huán)保貢獻(xiàn)意愿

即得公式3：

行政參與開放度=具體環(huán)保貢獻(xiàn)意愿/一般環(huán)保貢獻(xiàn)意愿

至此，我們確立了兩個(gè)變量（信息透明和行政參與開放度）用于衡量公共行政過程中的規(guī)范效率維度。另外，作為個(gè)人一般性的心理狀態(tài)，生活幸福感常會影響到其本人對其他事物的評價(jià)，包括參與評估及其結(jié)果；而個(gè)人的民主態(tài)度（對民主制度的支持程度）也可能會從政治價(jià)值角度對公眾參與績效評估及其結(jié)果構(gòu)成影響。據(jù)此，我們將生活幸福感和民主態(tài)度均視為影響參與評估及其結(jié)果的可能影響因素。

（二）理論框架與假設(shè)

政府績效評估的評估內(nèi)容可包括結(jié)果維度下的客觀效率和過程維度下的規(guī)范效率?？陀^效率會影響參與評估結(jié)果，該觀點(diǎn)獲得人們一致認(rèn)同。因公共產(chǎn)品的公共性特質(zhì)，生產(chǎn)公共產(chǎn)品的行政過程因素（規(guī)范效率因素）同樣會對參與評估構(gòu)成影響。如果說客觀效率回應(yīng)了傳統(tǒng)公共行政的效率訴求，那么規(guī)范效率則回應(yīng)了民主行政的價(jià)值呼喚，但并非民主行政就不注重效率，而是在兩者間取得平衡。由此，參與評估和民主行政存在內(nèi)在關(guān)聯(lián)。

上述反映了客觀效率和規(guī)范效率是績效評估的兩個(gè)影響因素，前者表明了傳統(tǒng)官僚行政的效率導(dǎo)向；后者強(qiáng)調(diào)價(jià)值因素，以重塑傳統(tǒng)官僚行政。由此，績效評估理論及其實(shí)踐中的主體轉(zhuǎn)換和內(nèi)容更迭體現(xiàn)了公共行政的變革取向，即由傳統(tǒng)官僚行政到民主行政。換言之，當(dāng)我們以民主行政理論來反觀參與評估，無論是參與評估本身（行政過程中的反饋一環(huán)），還是評估內(nèi)容對客觀效率和規(guī)范效率的調(diào)和處理，實(shí)際都是在對行政（效率）和民主之間這一經(jīng)典矛盾關(guān)系或張力的再平衡。綜上，在民主行政理論視域下，我們建立了一個(gè)以參與評估理論為基礎(chǔ)，以民主行政理論中民主價(jià)值在社會大眾心理層面的需求程度為核心關(guān)注的邏輯架構(gòu)，如圖1。

根據(jù)上述，提出如下假設(shè)：

假設(shè)1：就客觀效率，城市綜合污染程度及水安全性均會影響政府治污表現(xiàn)評價(jià)（參與評估）。城市綜合污染程度越低、水安全性越高，則政府治污表現(xiàn)評價(jià)水平越高；反之則越低。

假設(shè)2：就規(guī)范效率，（環(huán)保）信息透明和行政參與開放度會影響政府治污表現(xiàn)評價(jià)。信息透明性越高、行政參與開放度越高，則政府治污表現(xiàn)評價(jià)水平越高；反之則越低。

推論1：基于假設(shè)1和2，參與評估會同時(shí)受客觀效率和規(guī)范效率兩種因素的影響。

推論2：基于民主行政與參與評估的關(guān)系（表現(xiàn)為參與評估的二重性功能），民主行政在當(dāng)代中國存在社會認(rèn)同基礎(chǔ)。

四、實(shí)證分析

（一）客觀、規(guī)范效率及參與評估現(xiàn)狀

據(jù)表1，就城市綜合污染程度狀況看，受訪公眾評價(jià)整體偏于負(fù)面（53.90%，區(qū)間為6～10分）。而從水安全性角度言，多數(shù)受訪公眾對城市水安全性評價(jià)偏于正面（66.00%，區(qū)間為6～10分）。根據(jù)以上結(jié)果，從公眾視角來看，環(huán)境治理的客觀效率并不理想，多數(shù)公眾認(rèn)為環(huán)境治理的客觀效率偏低。endprint

表2顯示了依據(jù)受訪公眾就信息透明所賦分值而得出的各分值人口百分比。根據(jù)該表，信息透明得分分布較集中于中間區(qū)域。依據(jù)前文就行政參與開放度所進(jìn)行的定義和測量方法，本研究通過對3247份有效樣本（占總樣本92.2%）進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，結(jié)果如表3所示，多數(shù)（45.8%）受訪者就相應(yīng)城市行政參與開放度所作出的評價(jià)處于中等水平（其值約介于0.3至0.38之間），其余受訪者分布則大致呈現(xiàn)中等偏上水平的公眾比例略高于中等偏下水平。

根據(jù)圖2，絕大多數(shù)（60%）受訪公眾對政府污染治理表現(xiàn)所作的評價(jià)偏于積極肯定（得分等于或大于6），且主要集中于5～8分區(qū)間，表明，整體而言，當(dāng)前我們城市政府污染治理的成績受到了社會公眾的認(rèn)可。同時(shí)，仍有相當(dāng)一部分公眾對政府污染治理表現(xiàn)評價(jià)偏低，表明政府污染治理工作有待進(jìn)一步改善。

（二）參與評估與兩種效率的相關(guān)分析

根據(jù)表4，信息透明、行政開放度、綜合污染度和水安全性之間的相關(guān)系數(shù)均小于0.5，表明各自變量之間的共線性問題并不突出，可以接受。此外，客觀效率和規(guī)范效率在理論上構(gòu)成了績效評估的兩大主導(dǎo)因素，且本研究所測量的變量基本能較好體現(xiàn)相應(yīng)效率維度的核心內(nèi)容，而在兩種效率維度以外，其他重要因素的存在可能性很小。信息透明和行政參與開放度作為行政過程有關(guān)政府行為或機(jī)會結(jié)構(gòu)方面的因素，在很大程度上是以一種路徑依賴機(jī)制對評估及結(jié)果構(gòu)成影響，更為重要的是，作為規(guī)范效率的核心變量，其測量方式是以預(yù)設(shè)情境下的公眾行為選擇為基礎(chǔ)的，因而政府治污表現(xiàn)評價(jià)變量很難對行政參與開放度構(gòu)成影響。另一方面，客觀效率對評估結(jié)果的影響符合了一般性的結(jié)果與評價(jià)間的關(guān)系?；谝陨戏治觯醪椒从吵鲞@幾種變量之間的內(nèi)生性問題并不嚴(yán)重，仍然是可以接受的。

（三）參與評估的影響因素分析——基于一般線性回歸

為更深入分析規(guī)范效率因素和客觀效率因素等對參與評估的影響機(jī)制，我們以政府治污表現(xiàn)評價(jià)為因變量，以信息透明、行政開放度、綜合污染度、水安全性等變量和基本人口統(tǒng)計(jì)學(xué)變量為自變量，利用一般線性回歸分析方法構(gòu)造了三個(gè)回歸模型，結(jié)果如下表5。

根據(jù)模型1，信息透明和行政參與開放度分別對因變量構(gòu)成強(qiáng)顯著正向調(diào)節(jié)。此外，生活幸福感和年齡均分別對因變量構(gòu)成強(qiáng)顯著正向調(diào)節(jié)、弱顯著正向調(diào)節(jié)。從標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)看，規(guī)范效率因素對因變量的影響力很強(qiáng)，而從調(diào)整后的R2值大小看，自變量對因變量的解釋力令人比較滿意?？傊?，規(guī)范效率的提升會有效改善公眾對政府績效的評估結(jié)果，并初步表明假設(shè)2具有合理性。

根據(jù)模型2，綜合污染和水安全均分別對因變量構(gòu)成強(qiáng)顯著負(fù)向調(diào)節(jié)、強(qiáng)顯著正向調(diào)節(jié)。由此可知，通過改善客觀效率，可顯著提升公眾就政府績效所作出的評估水平，并初步表明假設(shè)1具有合理性。另外，生活幸福感仍對因變量構(gòu)成強(qiáng)顯著正向調(diào)節(jié)，而其他變量對因變量的作用出現(xiàn)了不同程度變化。從標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)看，客觀效率因素對因變量所構(gòu)成的影響十分突出，而且調(diào)整后的R2值為0.203，表明客觀效率因素對因變量的解釋力較好?？傊陀^效率的改善會顯著促進(jìn)提升政府績效評估結(jié)果，并初步證明假設(shè)1具有其合理性。

為進(jìn)一步觀察各因素對因變量作用，我們將規(guī)范、客觀效率因素的4個(gè)變量加入到模型3。結(jié)果表明，4個(gè)自變量均對因變量構(gòu)成強(qiáng)顯著正向調(diào)節(jié)，結(jié)合模型1和2，表明客觀、規(guī)范效率的改善均會促進(jìn)政府績效評估結(jié)果獲得提升。此外，只有生活幸福感對因變量仍構(gòu)成一定顯著的正向調(diào)節(jié)。從標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)值看，4個(gè)自變量均對因變量構(gòu)成了很強(qiáng)影響，而調(diào)整后的R2值有了進(jìn)一步升高，為0.324。整體看，模型3反映出的變量間關(guān)系和解釋力進(jìn)一步驗(yàn)證了假設(shè)1和2，表明推論1可以被接受?；谡冃гu估理論，我們對公眾參與評估的影響因素及其機(jī)制進(jìn)行了實(shí)證分析。在民主行政理論視域下，作為對行政效率的一種回應(yīng)，客觀效率通過影響政府績效評估結(jié)果，表明傳統(tǒng)行政中的行政效率訴求有著社會認(rèn)同基礎(chǔ)，更重要的，以規(guī)范效率為外在表現(xiàn)的民主價(jià)值因素通過影響績效評估結(jié)果，表明民主行政在民主價(jià)值方面同樣具有社會認(rèn)同基礎(chǔ)。由此，涵納了效率訴求且更注重民主價(jià)值平衡的民主行政，在社會大眾層面有著意識上的根源，而“效率”與“民主”間張力確實(shí)存在，共存于大眾心理層面，推論2成立。

五、結(jié)語與討論

本研究以公眾參與政府環(huán)境績效評估為例，就客觀效率和規(guī)范效率對參與評估的影響機(jī)制進(jìn)行了探究，同時(shí)通過辨析參與評估與民主行政間關(guān)系，對民主行政理論在當(dāng)代中國的社會基礎(chǔ)及其深層意義進(jìn)行了討論。基于實(shí)證分析，本研究表明：

首先，本研究發(fā)現(xiàn)客觀效率和規(guī)范效率的改善均會有效促進(jìn)參與評估及結(jié)果的提升。參與評估實(shí)踐不僅須注重公共行政的客觀效率，還應(yīng)改善公共行政過程中的規(guī)范效率，如透明性、公眾參與程度或機(jī)會。尤其關(guān)于規(guī)范效率對參與評估的影響作用，雖已有學(xué)者持類似論斷，但相關(guān)研究多是從邏輯演繹的角度加以規(guī)范性分析，缺乏實(shí)證基礎(chǔ)，而這是本文的突破點(diǎn)之一。

其次，參與評估與民主行政存在內(nèi)在關(guān)聯(lián)。參與評估的理論本質(zhì)可以回歸到民主行政。在形式上，由于存在公眾的民主參與特征，參與評估是民主行政的實(shí)踐形式之一；在內(nèi)容上，參與評估關(guān)注客觀效率和規(guī)范效率，而民主行政強(qiáng)調(diào)對效率（指客觀效率）與民主（指規(guī)范效率）間矛盾的調(diào)和，因此參與評估的兩個(gè)影響因素回應(yīng)了民主行政中的效率與民主訴求，雙方的核心內(nèi)容在根本上是一致的?？傊谡宫F(xiàn)和實(shí)踐民主行政方面，參與評估具有了一種雙重功能。

再次，民主行政在當(dāng)代中國具有社會認(rèn)同基礎(chǔ)?？陀^效率指向了行政的“效率”維度，而規(guī)范效率指向了行政的“民主”維度，那么（作為行政過程的）參與評估在根本上則是受“效率”與“民主”兩種因素的影響，表明公眾對“效率”與“民主”兩者的認(rèn)同，反映出民主行政理論具有堅(jiān)實(shí)的社會心理基礎(chǔ)。實(shí)證分析表明，公眾評價(jià)政府績效時(shí)已不僅從行政的結(jié)果層面考量，還會從行政的過程層面（規(guī)范性因素）來評估。行政中的“效率-民主”間張力有著深刻的現(xiàn)實(shí)性，而民主行政具有其社會心理層面的動力支持。該結(jié)論不僅表明傳統(tǒng)公共行政二分假設(shè)的固有缺陷，同時(shí)反映出民主行政的勃興獲得了社會層面的支持，民主行政成為解決“效率-民主”矛盾的重要出路。endprint

最后，從合法性角度，民主行政促進(jìn)了轉(zhuǎn)型中國對合法性資源的挖掘。研究發(fā)現(xiàn)，效率與民主在當(dāng)代中國有著社會基礎(chǔ)，符合民主行政的理論主張，為公共行政變革提供了實(shí)踐依據(jù)。但成功的公共行政變革要求對特定的社會背景加以更深刻考量。公共治理橫跨政治和行政，超越政治行政二分。[15]從社會的體制背景看，緣起于西方的公共行政變革并非僅是出于對公共行政本身弊端所進(jìn)行的局部性反思，而是在更深層面考慮到了因議會至上原則受損和環(huán)式民主作用弱化而導(dǎo)致的合法性危機(jī)。當(dāng)代中國并不存在環(huán)式民主機(jī)制，民主價(jià)值的實(shí)踐壓力從政治民主轉(zhuǎn)移到了行政民主領(lǐng)域。從功利正當(dāng)（utilitarian justification）[16]角度，轉(zhuǎn)型中國承受著較高績效壓力，而傳統(tǒng)公共行政模式在社會適應(yīng)性、靈活性等方面的不足已經(jīng)減損了其本身的績效生產(chǎn)能力，并進(jìn)而危及績效合法性基礎(chǔ)。相反，民主行政通過社會公眾的民主性參與，使得公共行政具有了更高的社會適應(yīng)性等特征，從而有助于提供更合理的績效結(jié)果，并更好實(shí)現(xiàn)績效合法性功能。根據(jù)以上兩個(gè)方面，從傳統(tǒng)公共行政到民主行政的變遷，不僅受到社會心理需求的推動，而且還在合法性這一層面有其深層關(guān)懷，尤其對于中國，以參與評估等形式為代表的民主行政實(shí)踐意義重大。

綜上所述，本研究圍繞民主行政理論及其對轉(zhuǎn)型中國的豐厚意涵進(jìn)行了討論，并為后續(xù)相關(guān)研究提供基礎(chǔ)。但因本討論建立在環(huán)境治理領(lǐng)域，因此民主行政理論在行政實(shí)踐中也可能存在著范圍限制，本文結(jié)論也不應(yīng)被輕易拓展至其他所有行政實(shí)踐領(lǐng)域。另外，基于數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)所進(jìn)行的指標(biāo)篩選與構(gòu)造方法也部分地限制了本研究對相關(guān)變量的測量與分析，等等。針對相關(guān)研究不足，筆者將在未來環(huán)境治理研究中進(jìn)行改進(jìn)。

注釋：

（1）通常意義上，效率是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的概念。在本研究中，除特別標(biāo)注或修飾，效率概念仍是從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度被定義。另外，客觀效率也是強(qiáng)調(diào)了一種經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的效率概念；而規(guī)范效率則是強(qiáng)調(diào)了一種規(guī)范性的價(jià)值實(shí)現(xiàn)程度，與客觀效率相對。

（2）在本研究中，如果說參與評估的評估內(nèi)容可分為客觀效率和規(guī)范效率，那么規(guī)范效率意味著政府績效評估的關(guān)注點(diǎn)已前移至公共政策的執(zhí)行階段，即公共行政過程。由此，我們認(rèn)為，參與評估的周期應(yīng)包括公共行政過程（前期）、評估過程自身（中期）、評估結(jié)果公開和反饋（后期）等。

（3）在前期的行政過程中，信息透明和公眾的民主參與至少可在兩個(gè)方面發(fā)揮積極作用：其一，通過信息透明和民主參與，可滿足公民了解公共事務(wù)、民主參與和民主價(jià)值表達(dá)需要，并促使政府獲得一定的價(jià)值和程序方面的正當(dāng)性，取得公民更高的支持和信任，提高行政過程的社會適應(yīng)性、靈活性；其二，透明和民主等價(jià)值在行政過程中的實(shí)現(xiàn)可以進(jìn)一步促使政府和公民在績效生產(chǎn)和分配等各方面達(dá)成一致，提高政府績效結(jié)果的社會適應(yīng)性、靈活性。以上兩方面（尤其透明和民主等價(jià)值方面）能否順利實(shí)現(xiàn)，將成為一種決定政府于評估中、后期心態(tài)和行為選擇的關(guān)鍵因素，中、后期的評估實(shí)踐和效果是前期的邏輯演繹，是各方理性行為下的自然后果。這既受到行為和制度方面的路徑依賴，又受到民主參與所帶來的溝通結(jié)果及開放心理的影響。

（4）針對于民主行政的價(jià)值訴求，參與評估具有二重性功能，表現(xiàn)為：其一，作為行政邏輯鏈條中的反饋環(huán)節(jié)，參與評估模式因評估主體（公民）方面的新特征使得其自身成為對民主行政價(jià)值訴求和實(shí)踐的具體體現(xiàn)，參與評估成為民主價(jià)值的實(shí)踐形式之一；其二，從參與評估的評估內(nèi)容方面看，客觀效率是對“效率”的回應(yīng)，規(guī)范效率是對“民主”價(jià)值的回應(yīng)，這樣一種評估內(nèi)容層面上的一一呼應(yīng)反映出民主行政在行政過程前期階段中的重要地位，參與評估通過以評估的方式來從結(jié)果一端評價(jià)、反思行政過程中的“效率”和“民主”實(shí)踐狀況，是對民主行政本質(zhì)的強(qiáng)化。因此，從第一方面看，參與評估與民主行政構(gòu)成互為表里的關(guān)系；從第二方面看，兩者在核心關(guān)切上具有一致性，同時(shí)又表現(xiàn)出時(shí)間上相互繼起、前后相關(guān)的關(guān)系?？傊趨⑴c評估和民主行政之間存在著一種內(nèi)在勾連。參與評估及其實(shí)踐在本質(zhì)上是對民主行政的更具體呈現(xiàn)和強(qiáng)調(diào)。

（5）在戰(zhàn)爭和經(jīng)濟(jì)危機(jī)等背景下，國家行政權(quán)力得以進(jìn)一步擴(kuò)張和進(jìn)行社會滲透，行政國家崛起。其功能是社會所需要的，但同時(shí)也帶來了諸多社會問題，如行政自由裁量權(quán)增加，以及對民主政治的削弱。

（6）就研究現(xiàn)狀看，針對政府績效評估方面的研究多圍繞概念、評估主體、評估內(nèi)容、評估指標(biāo)、評估模式、評估意義等方面，以規(guī)范性研究居多。

（7）圍繞透明性內(nèi)涵，學(xué)者們給出了諸多定義，如Patrick Birkinshaw認(rèn)為：“透明性是指公共事務(wù)是以公開的方式而被執(zhí)行或?qū)嵤?，或者說，它是要受到公眾監(jiān)督的”。Onora ONeil提出了行政透明性概念。雖然透明性包含了一種核心含義，即面向公眾監(jiān)督而開放或公開，但它有時(shí)也意味著善治的其他方面，包括相關(guān)政府及其治理是依據(jù)已知的規(guī)則（即它基于相關(guān)政府具有可預(yù)測性和可知性）、公眾審議或協(xié)商（其出發(fā)點(diǎn)是，信息的目的是為了激發(fā)辯論和回饋）。

（8）行政參與開放度，指從公民心理角度，現(xiàn)有政府或行政部門在公共政策執(zhí)行過程中能夠在多大程度上接受或允許公民（作為相關(guān)利益者）通過某些具體參與方式來影響行政過程，以維護(hù)自身合理利益訴求。

（9）針對有關(guān)主要變量，測量問題如下。政府治污表現(xiàn)評價(jià)：您對您所在城市政府在治理環(huán)境污染方面的表現(xiàn)打幾分？綜合污染程度：您給您所在城市的綜合污染程度打幾分？水安全性：您對您喝的水的安全性打幾分？環(huán)保信息透明性：您認(rèn)為政府對關(guān)于環(huán)保方面的信息公開程度打幾分？其他變量的測量問題可參見注釋（11）、（14）。

（10）更廣泛意義上，政治或行政參與不僅局限于個(gè)人或群體以實(shí)際行為來影響或干預(yù)行政過程，同時(shí)還可包括民意或公民意志以主動或被動方式而對政治或行政所構(gòu)成的影響，從這一角度看，信息透明作為一種最低形態(tài)的參與方式，使得公民對政府及其行政過程施以有效的監(jiān)督和問責(zé)。endprint

（11）針對鄰避行為抗?fàn)幊潭?，我們的測量問題為：當(dāng)以上可能給您帶來不利的設(shè)施建在您家附近時(shí)您會？選項(xiàng)包括：1.無動于衷，建不建無所謂；2.搬家離開；3.私自采取措施阻撓建設(shè)的進(jìn)行；4.聯(lián)合受害鄰居向相關(guān)部門抗議。

（12）我們通常假設(shè)這類設(shè)施周邊臨近居民是傾向于抱持排斥心理。

（13）個(gè)人能力感并非單指特定的某一方面，它更強(qiáng)調(diào)一個(gè)人基于個(gè)人經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會地位而作出的對他人和社會施加影響的能力。

（14）針對環(huán)保貢獻(xiàn)意愿，測量問題為：您愿意為環(huán)保做多大貢獻(xiàn)？選項(xiàng)為從0到10分進(jìn)行打分，0為不知道，其他數(shù)值越高表明貢獻(xiàn)意愿越大。

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（責(zé)任編輯 吳 楠）endprint