深化我國(guó)服務(wù)業(yè)綜合改革的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與建議

姜長(zhǎng)云+邱靈

摘要：基于對(duì)“十二五”推進(jìn)服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)成效、經(jīng)驗(yàn)和困難問題的分析，提出對(duì)“十三五”深化服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)工作的建議，即加強(qiáng)對(duì)服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和規(guī)劃布局，做實(shí)服務(wù)業(yè)發(fā)展部門合作機(jī)制；明確“十三五”推進(jìn)服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)的支持方向，更好地瞄準(zhǔn)具有共性的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，并鼓勵(lì)先行先試。

關(guān)鍵詞：服務(wù)業(yè)；綜合改革試點(diǎn)；先行先試

中圖分類號(hào)：F062.9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-862X（2017）05-0035-006

為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的若干意見》（國(guó)發(fā)﹝2007﹞7號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的實(shí)施意見》（國(guó)辦發(fā)﹝2008﹞11號(hào)）精神，國(guó)家發(fā)展改革委于2010年組織開展服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)工作，科學(xué)遴選了37個(gè)服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)區(qū)域。服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)工作自2011年正式啟動(dòng)以來，各試點(diǎn)區(qū)域以加快服務(wù)業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主線，充分發(fā)揮改革對(duì)發(fā)展的促進(jìn)作用，著力推進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制改革和政策創(chuàng)新，積極探索加快服務(wù)業(yè)發(fā)展的有效模式和途徑，取得了豐碩成果和寶貴經(jīng)驗(yàn)。隨著“十二五”轉(zhuǎn)入完成，“十二五”服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)工作已經(jīng)結(jié)束，從“十二五”服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)區(qū)域的運(yùn)行情況來看，服務(wù)業(yè)改革和發(fā)展仍然面臨一些困難和問題。為貫徹《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》精神，開展加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)行動(dòng)，加快推動(dòng)服務(wù)業(yè)優(yōu)質(zhì)高效發(fā)展，國(guó)家發(fā)展改革委已下發(fā)《關(guān)于做好“十三五”服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)工作的通知》，在全國(guó)確定37個(gè)市（區(qū)）作為“十三五”國(guó)家服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)區(qū)域。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，服務(wù)業(yè)發(fā)展面臨的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境已經(jīng)并將繼續(xù)發(fā)生深刻變化。為更好地貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，推動(dòng)“十三五”服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)，應(yīng)該基于對(duì)“十二五”服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和問題分析，科學(xué)把握服務(wù)業(yè)發(fā)展環(huán)境、發(fā)展階段和發(fā)展要求的變化，立足當(dāng)前，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，科學(xué)謀劃。（1）

一、“十二五”推進(jìn)服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)成效顯著

（一）因地制宜積極探索，形成了各具特色的服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)路徑

按照《服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案》，“十二五”服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)重點(diǎn)圍繞培育主體功能突出的國(guó)家或區(qū)域服務(wù)業(yè)中心、建設(shè)生產(chǎn)服務(wù)業(yè)集聚發(fā)展示范區(qū)、創(chuàng)新生活服務(wù)業(yè)發(fā)展方式、完善農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)體系、科學(xué)調(diào)整服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局等主要任務(wù)。“十二五”期間，國(guó)家發(fā)展改革委選擇的37個(gè)服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)區(qū)域涵蓋14個(gè)省會(huì)城市、4個(gè)計(jì)劃單列市、7個(gè)中心城市主城區(qū)、8個(gè)地級(jí)市（或自治州）、2個(gè)縣（或縣級(jí)市）和2個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。圍繞這些主要任務(wù)，絕大多數(shù)試點(diǎn)區(qū)域發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，突出重點(diǎn)，科學(xué)選擇服務(wù)業(yè)綜合改革的內(nèi)容和路徑。如濟(jì)南市打造金融、信息服務(wù)、商貿(mào)物流、文化旅游、商務(wù)會(huì)展5大區(qū)域中心，青島市深入推進(jìn)金融、現(xiàn)代物流、旅游、科技、信息、文化創(chuàng)意6大產(chǎn)業(yè)改革。武漢市江岸區(qū)以機(jī)制改革為重點(diǎn)，支持金融業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)、信息和中介服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代商貿(mào)業(yè)等支柱產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，推動(dòng)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)向功能板塊集聚。哈爾濱市大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，促進(jìn)三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，積極搭建云計(jì)算、電子商務(wù)、金融服務(wù)、科技服務(wù)創(chuàng)新等平臺(tái)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚集群發(fā)展和提檔升級(jí)。長(zhǎng)春凈月高新區(qū)秉承綠色發(fā)展理念，以生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為重點(diǎn)，推進(jìn)低碳生態(tài)服務(wù)業(yè)集聚區(qū)綜合改革。山西文水縣以特色農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)為重點(diǎn)，通過服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范縣建設(shè)。甘肅酒泉市在推進(jìn)文化旅游深度融合方面取得了積極成果。海南三亞市重點(diǎn)推進(jìn)國(guó)際著名熱帶濱海度假目的地、三亞國(guó)際購(gòu)物中心等建設(shè)，推進(jìn)旅游房地產(chǎn)發(fā)展，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，并在金融業(yè)、總部經(jīng)濟(jì)、郵輪游艇、低空旅游等新興產(chǎn)業(yè)謀求突破。

（二）鼓勵(lì)先行先試，涌現(xiàn)了一批可復(fù)制可推廣的服務(wù)業(yè)發(fā)展模式

如武漢市江岸區(qū)建立了華中地區(qū)首個(gè)民間金融街和華中互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)基地。濟(jì)南市成立了全國(guó)首家物流專業(yè)銀行。杭州市成立全國(guó)首家文創(chuàng)專業(yè)銀行。天津南開區(qū)已形成騎鵝公社等10個(gè)特色鮮明的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園，天津民俗文化博覽園已成為體驗(yàn)老城韻味的文化名片。云南大理州按照“精品景區(qū)+民族文化+城市品質(zhì)”方式發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)，按照“中小企業(yè)+金融支持+特色領(lǐng)域”方式發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，按照“生產(chǎn)基地+科技示范+專業(yè)市場(chǎng)”方式建設(shè)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)體系。福州市鼓樓區(qū)啟動(dòng)福州軟件園創(chuàng)客谷、金牛山互聯(lián)網(wǎng)眾創(chuàng)空間等項(xiàng)目，積極打造“鳳凰谷創(chuàng)業(yè)咖啡”等創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，為“大眾創(chuàng)業(yè)，萬(wàn)眾創(chuàng)新”提供一站式服務(wù)。鼓樓區(qū)還建設(shè)集“樓宇經(jīng)濟(jì)、綜合治稅、服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)”三位一體的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行云服務(wù)綜合平臺(tái)，打破原有單一部門的數(shù)據(jù)采集模式，全面整合工商、稅務(wù)、統(tǒng)計(jì)等部門數(shù)據(jù)，推進(jìn)全區(qū)信息資源高效利用、動(dòng)態(tài)分析和宏觀調(diào)度，強(qiáng)化對(duì)服務(wù)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。濟(jì)南市主要通過行業(yè)協(xié)會(huì)引導(dǎo)服務(wù)業(yè)中小企業(yè)發(fā)展，推動(dòng)成立了濟(jì)南市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)聯(lián)合會(huì)，開展聯(lián)合采購(gòu)、聯(lián)合營(yíng)銷、融資規(guī)劃、資源對(duì)接、政策宣講等活動(dòng)，探索引導(dǎo)中小企業(yè)與有核心技術(shù)、市場(chǎng)渠道和高端人才的龍頭企業(yè)進(jìn)行股份制合作，形成利益共同體，并將整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈引導(dǎo)植入閑置樓宇的UBC模式。烏魯木齊市通過快速推進(jìn)民辦孵化器和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)及交易平臺(tái)等建設(shè)，促進(jìn)科技服務(wù)業(yè)集聚區(qū)和文化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)。

（三）突出重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，推動(dòng)服務(wù)業(yè)體制機(jī)制改革取得突破

如上海市閘北區(qū)創(chuàng)建合作共贏的工業(yè)用地開發(fā)模式，探索土地有條件出讓的復(fù)合出讓盤活機(jī)制，其市北高新園區(qū)已成為老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的成功案例。重慶渝中區(qū)成為全市首個(gè)試行“先證后照”、放寬住所（經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所）登記條件的城區(qū)。銀川市在全國(guó)省會(huì)城市中率先組建行政審批局，推進(jìn)行政審批制度改革。濟(jì)南市實(shí)行開發(fā)區(qū)或連片開發(fā)區(qū)域綜合審批制度。青島市創(chuàng)新區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理體制、行業(yè)管理體制和口岸通關(guān)工作機(jī)制，創(chuàng)新大科技、大旅游、大交通等管理體制。青島、成都兩市率先推進(jìn)負(fù)面清單管理模式改革，推廣上海自貿(mào)區(qū)可復(fù)制可推廣的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。寧波市推進(jìn)工業(yè)用地“退二進(jìn)三”發(fā)展服務(wù)業(yè)創(chuàng)新。深圳市全面推進(jìn)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)和羅湖國(guó)際消費(fèi)中心兩大先行先試區(qū)域建設(shè)，深化相關(guān)制度改革和政策創(chuàng)新；在商事登記制度改革和以前海蛇口自貿(mào)區(qū)為載體推進(jìn)投資便利化、貿(mào)易自由化方面起步較早，效果良好。廈門市圍繞海峽國(guó)際航運(yùn)物流中心建設(shè)，先行先試兩岸直接往來便利化管理辦法進(jìn)展順利。endprint

（四）試點(diǎn)區(qū)域服務(wù)業(yè)發(fā)展勢(shì)頭良好，結(jié)構(gòu)優(yōu)化和集聚集群有效推進(jìn)

如北京石景山區(qū)從2010年到2014年，服務(wù)業(yè)增加值年均增長(zhǎng)12%，較GDP同期增速快4.1個(gè)百分點(diǎn)，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要驅(qū)動(dòng)力。該區(qū)重點(diǎn)培育的現(xiàn)代金融、高新技術(shù)、文化創(chuàng)意、商務(wù)服務(wù)、旅游休閑等5大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)增加值占全區(qū)GDP比重已達(dá)40%，有效推進(jìn)了服務(wù)業(yè)高端發(fā)展和服務(wù)質(zhì)量的提升。秦皇島市試點(diǎn)區(qū)域服務(wù)業(yè)增加值年均增速超過15%，高于全市平均水平4個(gè)百分點(diǎn)，新興服務(wù)業(yè)年均增速超過服務(wù)業(yè)平均水平3個(gè)百分點(diǎn)。黃山市在“十二五”期間，服務(wù)業(yè)增加值年均增長(zhǎng)9%，高于全省服務(wù)業(yè)增加值同期增速7個(gè)百分點(diǎn)；服務(wù)業(yè)吸納就業(yè)人數(shù)年均增長(zhǎng)5.2%，服務(wù)業(yè)稅收年均增長(zhǎng)22.5%。在服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)的帶動(dòng)下，寧波市逐步形成以港航物流、現(xiàn)代金融、國(guó)際貿(mào)易為支柱的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。銀川科技大廈、銀川市IBI育成中心生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚集群、高端發(fā)展、品牌發(fā)展成績(jī)喜人。貴陽(yáng)市通過推進(jìn)服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了以物流、金融為重點(diǎn)的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)加速發(fā)展，以旅游、健康服務(wù)為重點(diǎn)的生活性服務(wù)業(yè)提升發(fā)展，數(shù)據(jù)服務(wù)、節(jié)能環(huán)保等新興服務(wù)業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展。深圳市通過推進(jìn)服務(wù)業(yè)綜合改革，前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)已引入?yún)R豐銀行等53家世界500強(qiáng)企業(yè)，初步形成以金融業(yè)為主，創(chuàng)新性、多元化、高端化的產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展格局。呼和浩特市利用少數(shù)民族地區(qū)的特質(zhì)資源優(yōu)勢(shì)，打造“中國(guó)夏都”、國(guó)際草原文化創(chuàng)意和交流中心、呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)最具活力的會(huì)展中心，有效培育了地域特色鮮明、民族文化濃郁的特色服務(wù)業(yè)。拉薩市以旅游業(yè)為重點(diǎn)，基本形成了“百業(yè)扶旅游，旅游興百業(yè)”的良好局面。

二、“十二五”推進(jìn)服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)的主要經(jīng)驗(yàn)

（一）對(duì)接國(guó)家或區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略需求，加強(qiáng)對(duì)服務(wù)業(yè)綜合改革的統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計(jì)

許多試點(diǎn)區(qū)域跳出服務(wù)業(yè)抓服務(wù)業(yè)，面向國(guó)家或區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略需求和現(xiàn)實(shí)需要，加強(qiáng)對(duì)服務(wù)業(yè)綜合改革的頂層設(shè)計(jì)和政策謀劃，構(gòu)建了多層次、全方位的服務(wù)業(yè)發(fā)展政策體系。如浙江寧波市圍繞市委市政府建設(shè)“港口經(jīng)濟(jì)圈”、對(duì)接“一帶一路”戰(zhàn)略等中心工作，推進(jìn)發(fā)展大宗商品交易所、航運(yùn)交易所、國(guó)際電子商務(wù)、總部經(jīng)濟(jì)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚平臺(tái)、海洋經(jīng)濟(jì)等改革試點(diǎn)。廈門市將服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)工作與國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)工作、自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)任務(wù)緊密結(jié)合，加快推進(jìn)兩岸區(qū)域性金融服務(wù)中心、東南國(guó)際航運(yùn)中心、兩岸新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作示范區(qū)建設(shè)等；利用交通部在廈門開展油輪運(yùn)輸試點(diǎn)的契機(jī)，對(duì)接國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略，設(shè)計(jì)廈門至海上絲綢之路主要結(jié)點(diǎn)城市油輪精品航線。沈陽(yáng)鐵西區(qū)依托制造業(yè)基礎(chǔ)和轉(zhuǎn)型需求，把推動(dòng)工業(yè)企業(yè)分離發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)作為試點(diǎn)內(nèi)容，走出了促進(jìn)老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型升級(jí)的新路。

（二）政府高度重視，形成上下聯(lián)動(dòng)、部門合作、區(qū)域協(xié)同、社會(huì)參與的工作機(jī)制

服務(wù)業(yè)門類行業(yè)眾多，涉及領(lǐng)域廣泛，影響因素復(fù)雜。許多服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)區(qū)域的經(jīng)驗(yàn)表明，在充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的同時(shí)，政府重視、上下聯(lián)動(dòng)、部門合作、區(qū)域協(xié)同、社會(huì)參與，是推動(dòng)服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)取得成功的保障。如哈爾濱市圍繞推進(jìn)服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)，形成了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分工負(fù)責(zé)，互相銜接，整體推進(jìn)”的工作格局。杭州市在全國(guó)首創(chuàng)上下聯(lián)動(dòng)、條塊結(jié)合、齊抓共管的三級(jí)服務(wù)業(yè)協(xié)調(diào)例會(huì)制度，解決用地指標(biāo)、稅費(fèi)優(yōu)惠、規(guī)劃調(diào)整、高新企業(yè)認(rèn)定、總部獎(jiǎng)勵(lì)政策等長(zhǎng)期積累的跨部門難題，形成“合力興服”的良好氛圍。上海閘北區(qū)市區(qū)聯(lián)手，創(chuàng)建國(guó)家服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)專項(xiàng)資金，將政府對(duì)服務(wù)業(yè)的資金扶持方式由政府單一獎(jiǎng)勵(lì)拓展到市區(qū)共同出資、以項(xiàng)目為主體支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。沈陽(yáng)鐵西區(qū)建立了省、市發(fā)展改革委和區(qū)政府三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，成立了服務(wù)業(yè)發(fā)展工作推進(jìn)組和定期會(huì)商制度。南京市在市內(nèi)推進(jìn)4大片區(qū)產(chǎn)業(yè)功能置換，對(duì)產(chǎn)業(yè)布局實(shí)施根本性調(diào)整；在市外創(chuàng)新合作機(jī)制，成立都市圈城市發(fā)展聯(lián)盟，推進(jìn)寧鎮(zhèn)揚(yáng)一體化發(fā)展。山東省將推進(jìn)服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)作為實(shí)現(xiàn)服務(wù)業(yè)跨越發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要突破性工作來抓，出臺(tái)了新的《山東省服務(wù)業(yè)發(fā)展績(jī)效考核辦法》，健全試點(diǎn)區(qū)域服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系，并在濟(jì)南、青島兩市實(shí)施國(guó)家服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)的同時(shí)，啟動(dòng)省級(jí)服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)。濟(jì)南市發(fā)起成立了京滬高鐵城市旅游聯(lián)盟、山東省會(huì)城市群旅游聯(lián)盟，推動(dòng)成立了濟(jì)萊協(xié)作區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)促進(jìn)會(huì)。

（三）強(qiáng)化政策落實(shí)和創(chuàng)新保障，優(yōu)化服務(wù)業(yè)發(fā)展的要素和環(huán)境支撐

近年來，從中央到地方政府，涉及服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策出臺(tái)較多，但“政策好，落實(shí)難”的問題在總體上較為嚴(yán)重，其原因是多方面的。[1]開展服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)，集中“優(yōu)勢(shì)兵力”攻堅(jiān)克難，有利于更好地解決“政策好，落實(shí)難”的問題，激發(fā)相關(guān)部門和地方政府推動(dòng)服務(wù)業(yè)改革、創(chuàng)新、發(fā)展的積極性。通過分類推進(jìn)服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)，有利于服務(wù)業(yè)改革發(fā)展在示范引領(lǐng)方面取得新進(jìn)展，在創(chuàng)新發(fā)展方面實(shí)現(xiàn)新突破，在完善工作機(jī)制方面取得新成果，在營(yíng)造發(fā)展環(huán)境方面夯實(shí)新基礎(chǔ)。如湖南衡陽(yáng)市通過推進(jìn)服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)，有效推動(dòng)了全市服務(wù)業(yè)用水、用氣、用電與工業(yè)同價(jià)等政策的落實(shí)，還出臺(tái)了放寬服務(wù)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入等政策措施。南京市加強(qiáng)對(duì)服務(wù)業(yè)集聚區(qū)的認(rèn)定管理，創(chuàng)新其培育模式和政策保障，有效提升了服務(wù)業(yè)集聚區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚功能。青島、濟(jì)南、廈門、杭州等市積極推進(jìn)服務(wù)業(yè)財(cái)政資金扶持模式的創(chuàng)新，設(shè)立現(xiàn)代服務(wù)業(yè)股權(quán)投資基金或債權(quán)投資基金?！渡蜿?yáng)市生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2014—2017）》將鐵西區(qū)作為全市“發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)推動(dòng)裝備制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)試點(diǎn)區(qū)”，支持從高新技術(shù)企業(yè)分離的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)企業(yè)享受高新技術(shù)企業(yè)優(yōu)惠政策，分離企業(yè)享受土地、水、電、氣等經(jīng)營(yíng)要素與工業(yè)同價(jià)政策。

三、試點(diǎn)區(qū)域服務(wù)業(yè)改革發(fā)展面臨的

主要困難和問題

（一）中央和省級(jí)政府對(duì)服務(wù)業(yè)改革發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，部門合作機(jī)制亟待加強(qiáng)

服務(wù)業(yè)涉及15個(gè)行業(yè)門類、數(shù)十個(gè)行業(yè)主管部門，從國(guó)家到地方尚未形成獨(dú)立、權(quán)威的服務(wù)業(yè)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。政出多門、各自為政，難以形成整體合力的現(xiàn)象比較常見。各級(jí)發(fā)改部門囿于自身人力和機(jī)構(gòu)設(shè)置所限，對(duì)于服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策落實(shí)問題，難以形成有效的督查和約束機(jī)制。金融、稅務(wù)、海關(guān)、電力等中央垂直管理部門的基層單位，往往只執(zhí)行國(guó)家相關(guān)部委的政策，對(duì)執(zhí)行發(fā)改部門甚至國(guó)務(wù)院文件“講條件、打折扣”。這往往導(dǎo)致發(fā)改部門甚至國(guó)務(wù)院文件涉及的體制機(jī)制改革和政策創(chuàng)新精神，容易因缺乏相關(guān)“條條”專門發(fā)文而難以落地。服務(wù)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)業(yè)甚至服務(wù)業(yè)其他行業(yè)的高融合性，也增加了解決相關(guān)問題的復(fù)雜性。如現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)制度導(dǎo)致大量小微企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)難以得到準(zhǔn)確反映，也難以顯示服務(wù)業(yè)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式的發(fā)展情況。解決這一問題，單靠統(tǒng)計(jì)部門難以勝任。endprint

（二）服務(wù)業(yè)體制機(jī)制改革和政策創(chuàng)新的“碎片化”問題較重，缺乏統(tǒng)一、有效、可操作性強(qiáng)的賦權(quán)-免責(zé)機(jī)制

當(dāng)前，就總體而言，各試點(diǎn)區(qū)域開展的服務(wù)業(yè)綜合改革基本上是“各自為戰(zhàn)”，分散獨(dú)立進(jìn)行。這對(duì)于鼓勵(lì)各地因地制宜地深化改革有其必要性，但容易導(dǎo)致服務(wù)業(yè)體制機(jī)制改革和政策創(chuàng)新的“碎片化”現(xiàn)象，影響政策的普惠性和執(zhí)行的有效性，成為導(dǎo)致地區(qū)之間服務(wù)業(yè)不公平競(jìng)爭(zhēng)的重要原因，妨礙全國(guó)統(tǒng)一的服務(wù)業(yè)市場(chǎng)形成。如據(jù)有關(guān)試點(diǎn)城市反映，近年來國(guó)家對(duì)天津、上海航運(yùn)企業(yè)實(shí)施減免稅政策，導(dǎo)致總部原在該市的遠(yuǎn)洋、航運(yùn)企業(yè)將總部遷至天津、上海，對(duì)該市交通運(yùn)輸業(yè)增加值和行業(yè)稅收影響較大。這兩家企業(yè)曾占該市水路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量的70%以上。

在推進(jìn)服務(wù)業(yè)綜合改革的過程中，出現(xiàn)一定錯(cuò)誤甚至失誤，往往是難免的。但由于國(guó)家尚未出臺(tái)強(qiáng)有力的統(tǒng)一覆蓋全部試點(diǎn)區(qū)域的專門政策，試點(diǎn)區(qū)域在行政權(quán)限方面改革創(chuàng)新的空間并不很大，要解決服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)中面臨的共性問題、普遍性問題難度較大。況且，服務(wù)業(yè)改革發(fā)展中涉及的諸多敏感問題，如用地、稅收、融資、價(jià)格、規(guī)劃等事權(quán)都在省級(jí)以上政府，地市級(jí)或其以下政府缺乏必要的自主決策權(quán)。受上位法律法規(guī)和政策的影響，由于缺乏必要、強(qiáng)有力且可操作性強(qiáng)的賦權(quán)-免責(zé)機(jī)制，稍有突破，就難以規(guī)避“改革與守法”的矛盾。這很容易導(dǎo)致地方政府在推進(jìn)服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)中“縮手縮腳”，自由決策的空間和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的余地有限，局限于在審批流程再造等運(yùn)行機(jī)制方面“小打小鬧”。少數(shù)地區(qū)較強(qiáng)的問責(zé)督查機(jī)制、事實(shí)上“只準(zhǔn)成功，不準(zhǔn)失敗”的政績(jī)考核和輿論環(huán)境，也容易導(dǎo)致試點(diǎn)區(qū)域更多地把推進(jìn)改革的希望寄托于來自上級(jí)政府部門的“尚方寶劍”，削弱其因地制宜推動(dòng)改革的主動(dòng)性和靈活性，助長(zhǎng)試點(diǎn)區(qū)域“為了不出事，最好少做事”的傾向。有些地方服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)“繞道走”，用發(fā)展政策替代改革突破，甚至把推進(jìn)服務(wù)業(yè)綜合改革的希望主要寄托于尋求優(yōu)惠政策，與此也有一定關(guān)系。

（三）服務(wù)業(yè)改革發(fā)展環(huán)境發(fā)生重大變化，亟待創(chuàng)新推進(jìn)服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)的思路和路徑

與2010年國(guó)家發(fā)展改革委啟動(dòng)服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)時(shí)相比，當(dāng)前服務(wù)業(yè)改革發(fā)展的環(huán)境已經(jīng)發(fā)生重大變化。[2]經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，處于增長(zhǎng)速度換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期三期疊加階段，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的問題短期內(nèi)難以根本緩解。服務(wù)業(yè)成為三次產(chǎn)業(yè)中占GDP比重最大、吸納就業(yè)最多的行業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在總體上進(jìn)入從工業(yè)主導(dǎo)向服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟待培育制造業(yè)和服務(wù)業(yè)“雙引擎”。2016年我國(guó)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎匾堰_(dá)57.4%。信息化深入發(fā)展，經(jīng)濟(jì)服務(wù)化與產(chǎn)業(yè)信息化如影隨形。新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對(duì)服務(wù)業(yè)發(fā)展和布局調(diào)整的影響迅速深化。協(xié)同推進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化，還對(duì)發(fā)展服務(wù)業(yè)不斷提出新要求。在此背景下，面對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈、我國(guó)發(fā)展動(dòng)力亟待轉(zhuǎn)換的新形勢(shì)，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，要求我們不僅要正視服務(wù)業(yè)改革發(fā)展的新問題，還要求我們努力探索老問題的新解法。因此，推進(jìn)“十三五”服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)，具有較強(qiáng)的必要性和緊迫性。但不能簡(jiǎn)單套用“十二五”的老辦法，探索推進(jìn)服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)的新路徑新舉措，已成當(dāng)務(wù)之急。

四、對(duì)“十三五”深化服務(wù)業(yè)綜合

改革試點(diǎn)工作的建議

（一）加強(qiáng)對(duì)服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和規(guī)劃布局，做實(shí)服務(wù)業(yè)發(fā)展部門合作機(jī)制

服務(wù)業(yè)涉及面廣、滲透性強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)融合特征顯著，有些地區(qū)已經(jīng)成立服務(wù)業(yè)促進(jìn)局或類似機(jī)構(gòu)，以便加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和宏觀指導(dǎo)。許多服務(wù)業(yè)試點(diǎn)區(qū)域反映，國(guó)家發(fā)展改革委應(yīng)該成立服務(wù)業(yè)司，在中央與省、市之間形成上下聯(lián)通、銜接順暢的服務(wù)業(yè)工作網(wǎng)絡(luò)。但在現(xiàn)行體制短期難以改變的背景下，深化服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)工作的理想辦法，是做實(shí)服務(wù)業(yè)發(fā)展部際聯(lián)系會(huì)議制度。借助服務(wù)業(yè)發(fā)展部際聯(lián)系會(huì)議制度這個(gè)平臺(tái)，加強(qiáng)“十三五”服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)的頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)的重大政策和制度創(chuàng)新，強(qiáng)化政策的實(shí)施機(jī)制，更好地解決政策落地問題。也要鼓勵(lì)省級(jí)政府做實(shí)服務(wù)業(yè)發(fā)展的部門合作機(jī)制。建議盡早召開全國(guó)性的“十三五”服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)工作會(huì)議，系統(tǒng)總結(jié)“十二五”推進(jìn)服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，分析其面臨的困難和問題，提出“十三五”支持服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)工作的方向和工作部署，引導(dǎo)督促服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)區(qū)域發(fā)揮先行先試和示范帶動(dòng)作用。在此基礎(chǔ)上，出臺(tái)高規(guī)格的《“十三五”推進(jìn)服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見》。

借助這個(gè)《指導(dǎo)意見》和服務(wù)業(yè)發(fā)展部際聯(lián)席會(huì)議制度，引導(dǎo)地方政府和相關(guān)部門深化對(duì)服務(wù)業(yè)發(fā)展和服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)工作的認(rèn)識(shí)。在此基礎(chǔ)上，（1）統(tǒng)籌解決服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)中面臨的共性或普遍性問題，及時(shí)推廣已被先行地區(qū)或多數(shù)試點(diǎn)區(qū)域證明、較為成熟的服務(wù)業(yè)綜合改革經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對(duì)部門之間、區(qū)域之間服務(wù)業(yè)支持政策的整合集成和綜合協(xié)調(diào)。（2）增進(jìn)試點(diǎn)區(qū)域之間服務(wù)業(yè)支持政策的普惠性和統(tǒng)一性，切實(shí)加大對(duì)服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)區(qū)域的支持力度。努力避免借推進(jìn)綜合改革試點(diǎn)之名，人為營(yíng)造較長(zhǎng)時(shí)期的“政策洼地”，形成區(qū)域之間服務(wù)業(yè)發(fā)展的不公平競(jìng)爭(zhēng)。如明確在特定試點(diǎn)區(qū)域?qū)嵭械亩愂諆?yōu)惠政策，除現(xiàn)行法律法規(guī)明令禁止者外，同類試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)備案后可參照?qǐng)?zhí)行。對(duì)于試點(diǎn)地區(qū)推進(jìn)服務(wù)業(yè)綜合改革，切實(shí)提供可操作性強(qiáng)的賦權(quán)-免責(zé)機(jī)制，科學(xué)厘清改革過程中正常失誤與違法違紀(jì)的界限，有效鼓勵(lì)先行先試、探險(xiǎn)探路。（3）對(duì)“十二五”服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)區(qū)域?qū)嵭挟厴I(yè)制，經(jīng)考核合格者，鼓勵(lì)其申報(bào)國(guó)家服務(wù)業(yè)綜合改革示范區(qū)，引導(dǎo)其進(jìn)一步增強(qiáng)改革引領(lǐng)發(fā)展、集聚集群集約發(fā)展和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的能力。對(duì)考核不合格者自動(dòng)淘汰。（4）加強(qiáng)對(duì)“十三五”服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)區(qū)域推進(jìn)服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)的指導(dǎo)?！笆濉狈?wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)，要積極對(duì)接“一路一帶”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等重大區(qū)域戰(zhàn)略，加強(qiáng)布局規(guī)劃，防止同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)，并在工作推進(jìn)上鼓勵(lì)適度競(jìng)爭(zhēng)。

（二）明確“十三五”推進(jìn)服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)的支持方向，更好地瞄準(zhǔn)具有共性的重點(diǎn)難點(diǎn)問題并鼓勵(lì)先行先試

基于對(duì)“十二五”服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)區(qū)域的分析，“十三五”推進(jìn)服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)需要以解決重點(diǎn)難點(diǎn)問題為導(dǎo)向，以統(tǒng)籌推進(jìn)服務(wù)業(yè)體制機(jī)制和政策創(chuàng)新為重點(diǎn)，鼓勵(lì)服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)區(qū)域推動(dòng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)向?qū)I(yè)化和價(jià)值鏈高端延伸，推動(dòng)生活性服務(wù)業(yè)便利化、精細(xì)化、品質(zhì)化發(fā)展，推進(jìn)服務(wù)業(yè)跨界融合和監(jiān)管創(chuàng)新，促進(jìn)服務(wù)業(yè)開放合作、協(xié)同發(fā)展和優(yōu)化布局，引導(dǎo)服務(wù)業(yè)加快集聚集群集約發(fā)展，完善服務(wù)業(yè)發(fā)展環(huán)境和要素支撐體系，并重點(diǎn)在這些方面推進(jìn)先行先試。當(dāng)前，就全國(guó)總體而言，服務(wù)業(yè)“補(bǔ)課式”增長(zhǎng)的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，推進(jìn)服務(wù)創(chuàng)新、服務(wù)貿(mào)易、服務(wù)品牌化、標(biāo)準(zhǔn)化和服務(wù)業(yè)集聚集群集約發(fā)展，越來越成為時(shí)代要求，亟待加強(qiáng)改革試驗(yàn)和政策支持。目前，應(yīng)結(jié)合這些方面，加強(qiáng)社會(huì)信用體系、誠(chéng)信環(huán)境建設(shè)，著力解決網(wǎng)絡(luò)信息安全問題；加快推進(jìn)產(chǎn)權(quán)和要素市場(chǎng)建設(shè)，探索緩解要素供給約束的新思路新路徑；鼓勵(lì)試點(diǎn)區(qū)域突破體制機(jī)制約束和政策障礙（見表1），促進(jìn)服務(wù)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展[3]；引導(dǎo)服務(wù)業(yè)推進(jìn)開放合作、協(xié)同發(fā)展和優(yōu)化布局，加強(qiáng)國(guó)家服務(wù)業(yè)集聚發(fā)展示范區(qū)建設(shè)；積極支持行業(yè)協(xié)會(huì)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟和公共平臺(tái)在服務(wù)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮引領(lǐng)支撐作用，深化相關(guān)體制機(jī)制改革。

注釋：

（1）鑒于研究對(duì)象的敏感性，筆者特別說明，本文只代表作者意見，不代表國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)相關(guān)部門的意見。

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（責(zé)任編輯 吳曉妹）endprint