淺析閩北鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作存在的問題與對策

施照南

引言

穩(wěn)定土地承包關(guān)系就是落實好土地承包經(jīng)營權(quán)頒證登記制度，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”，“確實權(quán)、頒鐵證”是土地確權(quán)核心工作。本文淺析了我鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的基本做法，提出確權(quán)登記頒證工作中遇到的實際問題和解決問題的建議。

1 主要做法

根據(jù)福建省人民政府辦公廳關(guān)于開展《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作的通知》（閩政辦[2014]113號）文件要求，按照“二年擴(kuò)大試點、三年全面推開、五年基本完成”的部署和要求，我鎮(zhèn)扎實有序推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。2015年9月，確定在大渚村開展試點，組織人員駐村入點，按照程序，推進(jìn)試點工作。2016年完成試點任務(wù)并在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)全面推開，通過統(tǒng)一航攝100%提交了正射影像圖數(shù)據(jù)。2017年07月底完成全部土地實地測量，清查核實等所有外內(nèi)業(yè)及對外公開公示工作，14個行政村共涉及耕地面積42649.29畝，農(nóng)戶8406戶。目前全鎮(zhèn)審核公示8個行政村4796戶，完成審核公示的村達(dá)57.14%，完成合同簽字6村3531戶，完成率42%，工作仍在有序的推進(jìn)中。

1.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

一是鎮(zhèn)成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以鎮(zhèn)長為組長，分管農(nóng)業(yè)的副鎮(zhèn)長為副組長，經(jīng)管、財政、土地、司法、林業(yè)、派出所等相關(guān)站（所）為成員的工作領(lǐng)導(dǎo)小組。二是各村成立相應(yīng)工作小組，由村主任、村干部和村民小組長組成，各成員單位分工明確密切配合，并實行領(lǐng)導(dǎo)包片，干部包村負(fù)責(zé)制，為確權(quán)工作提供了有力的組織保障。

1.2 加大宣傳力度

鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)多次組織召開鎮(zhèn)直機(jī)關(guān)站所負(fù)責(zé)人、駐村工作隊、村主干、小組長等動員和部署會議，通過宣傳欄、宣傳畫冊，發(fā)放《土地政策問題與解答》232本、《致農(nóng)民朋友一封信》8418張，做到家喻戶曉，同時制定《鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證實施方案》，明確了工作目標(biāo)、基本原則、主要任務(wù)、實施步驟和工作要求，明確時間節(jié)點，全力推動確權(quán)工作。

1.3 加強(qiáng)配合協(xié)調(diào)

主要加強(qiáng)鎮(zhèn)政府與作業(yè)單位及村委會主要負(fù)責(zé)人的溝通協(xié)調(diào)工作，保證每個環(huán)節(jié)順利進(jìn)行，特別是遇上確權(quán)糾紛的問題由民主選舉產(chǎn)生理事會（議事會）配合解決，使技術(shù)單位能入駐順利開展確權(quán)的調(diào)查摸底與審核公示等問題，由鎮(zhèn)主要干部、農(nóng)經(jīng)干部、村民小組長、熟悉二輪延包情況的村民人員和測繪技術(shù)作業(yè)人員相互配合、相互溝通。

1.4 摸清調(diào)查信息

逐村逐戶摸清農(nóng)戶家庭承包狀況，對承包人、承包經(jīng)營權(quán)共有人、承包地塊、面積、四至、土地變動等各方面情況和信息進(jìn)行收集、歸納、整理、核對，提前發(fā)現(xiàn)可能存在的問題，提出解決的初步意見。調(diào)查結(jié)果由農(nóng)戶簽字認(rèn)可，確保收集的信息真實有效。

1.5 耐心調(diào)解糾紛

由于二輪延包的不完善，確權(quán)中引起各類矛盾糾紛不可避免，如：因項目征地、出嫁、離婚、喪偶婦女和“入贅男”、新增人口等土地分配存在糾紛，及時調(diào)解各種糾紛，才能保證確權(quán)頒證工作順利進(jìn)行。因此，工作中我們由熟悉農(nóng)村工作的德高望眾的同志擔(dān)任矛盾糾紛調(diào)解小組組長，專門受理矛盾糾紛的調(diào)解處理工作，一旦發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛，當(dāng)場進(jìn)行調(diào)解，使矛盾糾紛消滅在萌芽狀態(tài)，全鎮(zhèn)通過召開會議、現(xiàn)場解決、雙方調(diào)解糾紛5起（場）。

2 存在問題

2.1 承包關(guān)系不明確引發(fā)權(quán)屬爭議

由于承包關(guān)系的不明確，而引起土地權(quán)屬爭議問題，直接影響著土地承包確權(quán)的落實，制約著農(nóng)民土地權(quán)力的實現(xiàn)。主要表現(xiàn)為“人地矛盾”，即人多地少、人少地多、有人無地、有地?zé)o人。二輪延包已經(jīng)執(zhí)行19年，期間人口變動較大，在執(zhí)行三十年不變的村小組最極端可能出現(xiàn)8個人種3個人的地，也有可能2個人種6個人地。確權(quán)時出現(xiàn)新增人口爭地現(xiàn)象。特別是近郊征地較多的村民小組和近年來人口增長較多的農(nóng)戶，不認(rèn)可現(xiàn)有土地承包關(guān)系，要求先調(diào)整承包地再確權(quán)頒證。

2.2 土地承包政策落實難

出嫁、離婚、喪偶婦女和“入贅男”土地確權(quán)爭議較大。二輪延包不完善，尤其外嫁女或離婚喪偶的承包權(quán)益難以保障。在三、五年一調(diào)的村小組，有的地方不論夫家是否分地，一調(diào)土地就將出嫁女地收回。如：汀前村11組、南樹村14組等。

2.3 撂荒地與調(diào)整地確權(quán)難

部分農(nóng)民二輪延包時承包土地后又退掉或撂荒承包，現(xiàn)在回來要地，但承包地集體又發(fā)包給其他農(nóng)戶了；有的土地承包關(guān)系經(jīng)常調(diào)整。雖然按照現(xiàn)行法律不應(yīng)該調(diào)整，但各村組在實際操作中經(jīng)常調(diào)整，或三年一調(diào)或五年一調(diào)，我鎮(zhèn)三、五年調(diào)整承包地較普遍如：澄前、澄滸、虹橋、雙西村、南岸、南樹、城村村、黃土、大渚村等，將成為確權(quán)工作的難點。

2.4 城鎮(zhèn)化建設(shè)征地引發(fā)確權(quán)難

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進(jìn)，農(nóng)村公益事業(yè)、項目征地等原因，由于土地價值的上升，征地補(bǔ)償費實行單分的村小組，被征地農(nóng)戶，本輪三十年承包期到期后，以只有三十年承包期的承包經(jīng)營權(quán)被征用，且只享受有限的征地補(bǔ)償費為由，提出要享受下一輪的承包經(jīng)營權(quán)，而未被征地的農(nóng)戶不同意被征地農(nóng)戶享受了征地補(bǔ)償費為由，不同意他們享受下一輪承包經(jīng)營權(quán)，導(dǎo)致近郊承包地確權(quán)難度加大。

2.5 農(nóng)戶簽字確認(rèn)難

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作涉及面廣、程序要求嚴(yán)格，承包合同簽字必須由本人簽字，目前農(nóng)村舉家外出的比例較高，如：雙西村共有1231人，外出人口813人，占全村人口的66%，在簽字確認(rèn)這一程序上存在較大難度。同時實測面積與原經(jīng)營證面積不符。實測面積大于原經(jīng)營權(quán)證的面積，且多出的面積各戶不等，農(nóng)戶認(rèn)識不一，影響工作進(jìn)度與工作質(zhì)量。

2.6 土地流轉(zhuǎn)增加確權(quán)難度

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是提高農(nóng)業(yè)效益，增加農(nóng)民收入有效途徑。由于現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度不統(tǒng)一，部分流轉(zhuǎn)方式登記不規(guī)范，對土地流轉(zhuǎn)缺乏有效的引導(dǎo)和管理，農(nóng)民又欠缺法律意識，于是各種問題凸顯，有的土地流轉(zhuǎn)形成了一定規(guī)模，連片流轉(zhuǎn)地?zé)o四至、無邊界，直接影響土地確權(quán)登記工作的進(jìn)行。

3 措施與對策

3.1 掌握原則保持穩(wěn)定

嚴(yán)格按照《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律、法規(guī)和有關(guān)政策開展工作。依法規(guī)范、保持穩(wěn)定，在保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定，保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正常進(jìn)行前提下，開展確權(quán)登記頒證工作。堅持從實際出發(fā)、尊重歷史、實事求是，在不違反法律法規(guī)和現(xiàn)行政策的前提下，妥善解決遺留問題。動員農(nóng)民群眾，尊重農(nóng)民意愿，清查、確權(quán)、登記等重大事項均應(yīng)由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主討論決定。農(nóng)村土地確權(quán)登記工作要確保公開透明，充分保障農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)。

3.2 動員農(nóng)民全程參與

承包方因外出打工或經(jīng)商，發(fā)包方應(yīng)書面或電話通知其本人，在規(guī)定時間內(nèi)返回參與確權(quán)登記，一時難以返回的，應(yīng)書面委托他人參與確權(quán)登記，由受托人全權(quán)代理。對無法聯(lián)系的農(nóng)戶也未委托代理人的，經(jīng)村集體研究，可先查清農(nóng)戶二輪土地承包狀況，按承包合同或土地承包經(jīng)營權(quán)證登載的四至和面積進(jìn)行預(yù)留，待聯(lián)系到當(dāng)事農(nóng)戶后再按本次登記的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行確權(quán)登記頒證。對預(yù)留期間當(dāng)事農(nóng)戶無法自行管理而又未委托他人管理的，可經(jīng)村集體研究，由集體經(jīng)濟(jì)組織代為經(jīng)營管理。對完成權(quán)屬調(diào)查、審核公示的農(nóng)戶，由農(nóng)戶本人簽訂承包合同，不得代簽。

3.3 妥善處理各種矛盾與糾紛

要做好群眾思想工作，協(xié)調(diào)指導(dǎo)、化解調(diào)處各村、組在確權(quán)頒證過程中出現(xiàn)的矛盾糾紛，明確土地承包關(guān)系。對確權(quán)過程中出現(xiàn)因三、五年一調(diào)整或新增人口要地等糾紛要調(diào)解解決。在執(zhí)行三十年不變的村小組，可用機(jī)動地，退包地及增減掛鉤的新增土地予以解決。每3-5年調(diào)整土地，按照尊重歷史、照顧現(xiàn)實、依法依規(guī)和群眾認(rèn)可的原則。若群眾認(rèn)可且無異議，可按現(xiàn)有土地承包關(guān)系確權(quán)登記頒證；若群眾有異議的，可由集體經(jīng)濟(jì)組織按照《農(nóng)村土地承包法》第二十七條規(guī)定，在充分履行民主決策和批準(zhǔn)程序的基礎(chǔ)上，考慮做最后一次調(diào)整，并以最后一次調(diào)整為基礎(chǔ)做好確權(quán)登記工作。同時，要明確此次確權(quán)登記后，法定土地承包有效期內(nèi)不得再進(jìn)行調(diào)整。上述情況，不論采取哪種方式，承包合同到期時限仍按二輪土地延包的到期時限執(zhí)行。

3.4 落實政策保護(hù)婦女合法權(quán)益

對于出嫁、離婚、喪偶婦女和“入贅男”土地確權(quán)要嚴(yán)格按《農(nóng)村土地承包法》第三十條及福建省婦聯(lián)、省農(nóng)業(yè)廳《關(guān)于在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作中依法維護(hù)婦女權(quán)益的通知》（閩婦[2014]125號）規(guī)定執(zhí)行，承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地。農(nóng)村婦女因結(jié)婚離開農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者因結(jié)婚男方到女方住所落戶的，婚前居住地應(yīng)主動與婚后居住地溝通，婚后居住地未給婚嫁婦女、“入贅男”分配承包地的，婚前居住地不得收回其承包地；婚后居住地有分配承包地的，婚后居住地有義務(wù)告知婚嫁婦女、“入贅男”原居住地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。離婚、喪偶的婦女、“入贅男”如在原居住地繼續(xù)生活，不得以任何理由剝奪其土地承包經(jīng)營權(quán)；如果離婚、喪偶的婦女、“入贅男”離開原居住地，與其它已婚婦女的情況同樣處理。不允許存在離開地和遷入地同時占用承包地現(xiàn)象，也不應(yīng)出現(xiàn)婚前居住地和婚后居住地同時將婚嫁婦女、“入贅男”承包地落空的情況。因此，要嚴(yán)格按法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定切實維護(hù)出嫁、離婚、喪偶婦女和“入贅男”土地承包權(quán)益。

3.5 分類指導(dǎo)加快土地確權(quán)進(jìn)度

根據(jù)實際工作情況，采取分類指導(dǎo)區(qū)別對待，對于城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)已依法辦理征地審批手續(xù)的，不列入此次確權(quán)登記范圍。正在辦理征地審批手續(xù)、農(nóng)戶補(bǔ)償?shù)轿坏模?jīng)縣級人民政府研究同意，可暫緩確權(quán)登記，但暫緩時限不得超過2017年12月31日。對已納入城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)，但尚未開展征地的區(qū)域以及已形成適度規(guī)模經(jīng)營連片地塊，在尊重農(nóng)戶意愿、履行民主決策的基礎(chǔ)上，可按二輪土地承包關(guān)系進(jìn)行確權(quán)登記，也可經(jīng)縣級人民政府研究同意，依法依規(guī)采取“確權(quán)確股不確地”或“確權(quán)確面積確大四至的方式開展確權(quán)登記。對承包地未改變農(nóng)用地屬性，按原承包關(guān)系確權(quán)登記；如承包地上已建房或有其他建筑設(shè)施且改變農(nóng)業(yè)用途的，此次確權(quán)不予登記，由發(fā)包方統(tǒng)一登記造冊，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府報國土部門依法處理。家庭承包地所有權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織，承包地不得買賣。

作者單位：福建省武夷山市興田鎮(zhèn)會計服務(wù)中心