中國地方政府債務(wù)透明度評估：2014-2015

刁偉濤

中國地方政府債務(wù)透明度評估：2014-2015

刁偉濤

（青島理工大學(xué) 經(jīng)貿(mào)學(xué)院，山東 青島 266520）

地方政府債務(wù)信息是財(cái)政信息的重要組成部分，但在當(dāng)前的財(cái)政透明度研究中卻沒有得到足夠的重視?，F(xiàn)有的評估主要是依據(jù)主動公開狀況，對于依申請公開狀況的關(guān)注不足。通過查找已公開的信息和申請公開而未公開的信息這兩種方式，基于省級和地級政府債務(wù)余額和債務(wù)限額（含一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)）等關(guān)鍵指標(biāo)，文章對我國2014年和2015年的地方政府債務(wù)信息透明度進(jìn)行了評估，得出主動透明度和最終（主動和依申請）透明度的評估結(jié)果。評估結(jié)果顯示，各省份的主動透明度普遍不樂觀，雖然最終透明度有很大提升，但是部分省份仍然很不理想。綜合而言，東部省份的平均透明度最高，西部省份次之，中部省份最低，但是區(qū)域內(nèi)省份之間的差異性很大，呈現(xiàn)出一定的隨機(jī)性。對此，文章給出了推動地方政府債務(wù)信息公開、促進(jìn)地方債務(wù)的適度舉借和良性治理的政策建議。

地方政府債務(wù)；信息公開；財(cái)政透明度；依申請公開

一、導(dǎo) 言

政府信息公開透明是保障公民知情權(quán)、推動透明法治政府建設(shè)和提升國家現(xiàn)代化治理能力的重要基礎(chǔ)，而財(cái)政信息是政府信息的重要組成部分和核心內(nèi)容之一，幾乎所有的政府公共行為都會反映到財(cái)政數(shù)據(jù)上（鄧淑蓮，2016），因此財(cái)政信息的公開透明無疑應(yīng)是重中之重。而在財(cái)政信息中，債務(wù)信息尤其是地方政府的債務(wù)信息可以說是一個相對獨(dú)特的構(gòu)成部分，2015年新《預(yù)算法》實(shí)施之前，地方政府沒有合法舉借債務(wù)的權(quán)力①2009年之后，部分地方政府開始試點(diǎn)地方債券的“代發(fā)代還”、“代發(fā)自還”和“自發(fā)自還”，但是規(guī)模并不大。，但是在財(cái)政收支壓力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求下，其通過間接渠道或變相方式實(shí)際上舉借了規(guī)模龐大的債務(wù)，全社會對地方債務(wù)風(fēng)險的關(guān)注和擔(dān)憂也日益凸顯。一方面，正是由于社會公眾缺乏對地方政府舉借債務(wù)信息的了解所造成的表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)缺失，以至于無法對地方政府的過度舉債行為形成制約，從而導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模的過度擴(kuò)張；另一方面，地方政府債務(wù)信息的不透明也會進(jìn)一步加劇債務(wù)風(fēng)險，因此推動地方政府債務(wù)信息的公開透明已是當(dāng)務(wù)之急。

實(shí)際上，新《預(yù)算法》明確賦予了省級地方政府舉借債務(wù)的權(quán)力，同時也明確要求，將地方政府債務(wù)情況作為重要事項(xiàng)列入預(yù)算公開的范圍，事實(shí)上在《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）中，就已經(jīng)明確要求各省份要定期向社會公開政府性債務(wù)情況，同時在財(cái)政部《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財(cái)預(yù)〔2014〕351號）中，也明確要求將清理甄別后的政府存量債務(wù)情況（包括一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)）按照預(yù)算公開的要求向社會公開。2016年3月30日，財(cái)政部向社會公布了經(jīng)全國人大批準(zhǔn)的《2016年中央財(cái)政預(yù)算》，與2015年不同的是，2016年的中央財(cái)政預(yù)算增加了6張表格，其中2張與地方政府債務(wù)直接相關(guān)，分別是《2015年和2016年地方政府一般債務(wù)余額情況表》和《2015年和2016年地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額情況表》，這是在新《預(yù)算法》正式實(shí)施之后，地方債務(wù)納入財(cái)政預(yù)算并實(shí)施限額管理的“標(biāo)志性亮相”，既說明了中央對地方政府債務(wù)信息公開化的重視，也意味著地方政府將會把債務(wù)狀況作為一項(xiàng)重要的政府信息而納入主動公開范圍。

可以說，地方政府債務(wù)信息公開的進(jìn)程已經(jīng)啟動，但是其進(jìn)展和現(xiàn)狀仍然不理想，根據(jù)《2016中國市級政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》中的數(shù)據(jù)，2015年全國295個地級及以上市級政府性債務(wù)公開的平均得分僅為6.96分（百分制），雖然有分?jǐn)?shù)的城市達(dá)到了72個，但是更多的是零星偶然的公開，達(dá)到及格線的市級政府只有4個。我們認(rèn)為，這既沒有貫徹執(zhí)行《預(yù)算法》對于地方債務(wù)信息公開的要求，也不是對社會各界關(guān)注地方債務(wù)問題的良性回應(yīng)，與財(cái)政信息公開會降低政府官員腐敗、促進(jìn)資金合理配置和提高財(cái)政支出績效的邏輯或機(jī)制基本是一致的（Milesi-Ferretti，2000；Heald，2003；呂凱波和劉小兵，2016）。地方債務(wù)信息公開對于地方政府的適度合理舉債、債務(wù)資金的合理高效使用以及償債責(zé)任的切實(shí)履行等有積極作用，而這一點(diǎn)基本上已經(jīng)被其他國家的財(cái)政預(yù)算和政府債務(wù)實(shí)踐所證實(shí)（Alesina和Perotti，1996；Alt和Lassen，2006），因此對于地方債務(wù)信息透明度的研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，同時也是對財(cái)政透明度相關(guān)研究的補(bǔ)充和完善。

需要進(jìn)一步說明的是，財(cái)政部在2016年10月頒布實(shí)施的《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》、《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》和《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》中，已經(jīng)明確要求要把地方債務(wù)余額等信息納入財(cái)政信息公開范圍，因此可以期待的是，在縣級以上地方政府2016年的預(yù)算執(zhí)行或決算中，地方債務(wù)信息應(yīng)該會得到較好較全面的公開。本文主要是對我國2014年和2015年的地方債務(wù)透明度進(jìn)行評估，通過查找已公開的信息和申請公開而未公開的信息這兩種方式，基于省級和地級政府債務(wù)余額和債務(wù)限額（一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)）等關(guān)鍵指標(biāo)，給出主動透明度和最終（主動和依申請）透明度的評估結(jié)果。這既可以用于對2016年地方債務(wù)信息公開政策實(shí)施效果的評價，更為重要的是，還可以對地方債務(wù)信息公開形成倒逼，從而促進(jìn)地方債務(wù)的適度舉借和良性治理。

二、文獻(xiàn)綜述與評析

雖然當(dāng)前鮮有對于我國地方政府債務(wù)信息透明度的專門研究，但是作為財(cái)政信息的重要組成部分，地方債務(wù)信息的透明度研究已經(jīng)在財(cái)政透明度的相關(guān)研究中有所涉及了，這其中以上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心每年發(fā)布的《中國財(cái)政透明度報(bào)告》（下文簡稱上財(cái)評估）和清華大學(xué)公共管理學(xué)院組織編寫的歷年《中國市級政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》（下文簡稱清華評估）為典型代表。在上財(cái)評估所采納囊括的財(cái)政信息中，有9個一級信息要素，其中就包括政府資產(chǎn)負(fù)債信息，而在清華評估中，是將政府性債務(wù)作為市級政府預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行情況以外的其他重要財(cái)政信息。兩個評估結(jié)果均顯示，地方債務(wù)信息公開狀況不理想。在上財(cái)評估中，2014年度31個省份政府資產(chǎn)負(fù)債信息透明度的平均得分僅為11.96分（百分制），遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于財(cái)政信息的其他要素（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心，2016）；在清華評估中，在2013-2015年的3個連續(xù)年度中，公開債務(wù)信息的城市分別只有13個、14個和6個（中國市級政府財(cái)政透明度研究課題組，2016）。

當(dāng)然，上述兩個評估對我們初步了解地方政府債務(wù)信息的透明度狀況提供了重要的借鑒和參考，但是其評估是相對粗糙的，同時也沒有充分考慮地方債務(wù)信息公開背后的相關(guān)法律法規(guī)變化情況，這導(dǎo)致了評估思路和指標(biāo)的相對滯后，也無法充分理解其評估結(jié)果的變動情況。實(shí)際上，在2015年之前，地方政府并沒有合法舉借債務(wù)的權(quán)力，其通過預(yù)算制度之外的間接渠道或變相方式的舉債情況自然不會納入財(cái)政預(yù)算當(dāng)中，不納入預(yù)算也就不在需要公開的政府信息范圍之內(nèi)。當(dāng)然，隨著新《預(yù)算法》于2015年實(shí)施，上述狀況發(fā)生了重大變化，地方政府債務(wù)被分類為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)，從而分別納入一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算，并實(shí)行限額管理。作為上述制度配套，地方政府相應(yīng)的債務(wù)收入和償還情況要列入一般公共預(yù)算和政府性基金收支表，同時財(cái)政部也明確要求，要將地方債務(wù)情況（年度余額、限額等）作為重要事項(xiàng)列入財(cái)政信息公開的范圍。由此可見，對于地方政府債務(wù)信息透明度的評估，無疑要及時適應(yīng)并充分考慮地方債務(wù)治理構(gòu)架的上述新變化，本文就此進(jìn)行了首次探索，目的是全面準(zhǔn)確地反映地方債務(wù)信息透明度，從而促進(jìn)地方債務(wù)的適度舉借和良性治理。

三、地方政府債務(wù)信息透明度的評估思路與指標(biāo)選?。ㄒ唬┰u估思路

要對地方政府債務(wù)信息透明度進(jìn)行評估，首先要明確所考察和分析的地方政府層級，我國的地方政府分為省級、市級、縣級和鄉(xiāng)級4個層級，鄉(xiāng)級政府財(cái)政獨(dú)立性較弱，往往是“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，并且鄉(xiāng)級政府?dāng)?shù)量眾多，因此在財(cái)政透明度的研究或評估中基本不會涉及，而主要是針對省級、市級和縣級政府，尤其是省級和市級，前者以《中國財(cái)政透明度報(bào)告》為代表，后者以《中國市級政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》為代表①在該報(bào)告中也涉及了縣級政府，但只涵蓋了358個縣級市，對于市轄區(qū)、縣和自治縣這部分更大數(shù)量的縣級政府，并沒有涉及。。借鑒上述研究，并結(jié)合地方債務(wù)信息公開的具體情況，本文以我國31個省份（省、自治區(qū)、直轄市）為評估對象，與《中國財(cái)政透明度報(bào)告》側(cè)重于全省和省本級不同的是，我們對省份的評估還包括了其下轄的地級行政區(qū)劃單位（地級市、地區(qū)、自治州、盟）②需要說明的是，我國的部分省份存在省直轄縣級行政單位，從理論上來說，省直轄縣級行政單位的地方債務(wù)透明度也是所在省份地方債務(wù)透明度的組成部分，但是考慮到省直轄縣級行政單位與市級行政單位畢竟不是相同層級的地方政府，納入考慮會干擾對于省份地方債務(wù)公開相對狀況的評估判斷，同時省直轄縣級行政單位無論是從經(jīng)濟(jì)體量、財(cái)政收入還是人口規(guī)模等角度衡量，其占全國整體的比例基本可以忽略，即使考慮到國土面積，其比例也只有0.3%左右，因此將其忽略。；也不同于《中國市級政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》旨在對市級政府進(jìn)行評估，本文不對市級政府的地方債務(wù)信息透明度進(jìn)行個體性的評估，而是將其作為整體或者說是平均化處理，從而納入所在省份的評估③不對市級政府的地方債務(wù)信息透明度進(jìn)行個體性的評估，還有一個重要的原因，那就是市級政府或其財(cái)政部門對地方債務(wù)依申請公開的回復(fù)并不理想，團(tuán)隊(duì)在2016年11月下旬一共郵寄了大約330封申請公開地方債務(wù)信息的信件，但是截至2017年1月24日，仍有大約120封沒有得到任何回復(fù)或回音，我們不能確定沒有回復(fù)的具體原因，因此如果對于市級政府進(jìn)行個體性評估，其結(jié)果可能會有較大偏差。當(dāng)然，即使是平均化處理也會有所偏差，但是應(yīng)該能反映整體性的主要信息。。

更為重要的是，與大部分財(cái)政透明度研究更多關(guān)注和評估主動公開有所不同的是，本文既關(guān)注主動公開，同時也關(guān)注依申請公開，因?yàn)槎吖餐瑯?gòu)成了政府信息公開。雖然按照相關(guān)法規(guī)和要求，地方政府債務(wù)信息屬于主動公開范圍，但是考慮到當(dāng)前地方政府債務(wù)信息公開工作的實(shí)際情況，僅基于主動公開來反映地方債務(wù)透明度還不夠準(zhǔn)確，地方政府或其財(cái)政部門對債務(wù)信息依申請公開的回復(fù)情況也具有很大的信息含量，因此本文既基于主動公開對透明度進(jìn)行評估，同時又考慮依申請公開，把主動公開和依申請公開合并處理為最終公開，從而對地方債務(wù)信息的公開狀況形成更為全面和準(zhǔn)確的評估。

（二）指標(biāo)選取與評分標(biāo)準(zhǔn)

與地方債務(wù)相關(guān)的信息是非常廣泛的，構(gòu)成指標(biāo)也非常多，包括地方債務(wù)的年度余額、限額、支出投向、新增舉借、還本付息、期限結(jié)構(gòu)和利率水平等，經(jīng)過深入分析，本文選擇債務(wù)余額和限額（包括一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)）作為考察評估地方債務(wù)信息透明度的主要指標(biāo)。地方債務(wù)余額數(shù)據(jù)反映了地方政府舉借債務(wù)的累積規(guī)模，信息量最大也最受到社會的關(guān)注，并且其變動狀況也基本能夠反映新增舉借和還本付息的相應(yīng)情況，而限額信息反映了地方政府舉借債務(wù)規(guī)模的上限，其與余額的對照比較也可以反映出債務(wù)風(fēng)險以及進(jìn)一步的舉債空間等，對于期限結(jié)構(gòu)和利率水平等，在存量地方債務(wù)逐步全部置換的大背景下，可以在置換之后再進(jìn)行考慮。

基于上述指標(biāo)選取的思路，本文將六個具體指標(biāo)納入分析：地方債務(wù)余額以及作為其構(gòu)成的一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)余額、地方債務(wù)限額以及作為其構(gòu)成的一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)限額。需要說明的是，余額信息涵蓋2014年和2015年兩年①當(dāng)然，從理論邏輯上來說，對于2014年底地方政府債務(wù)信息的公開評估，應(yīng)該是在2015年下半年進(jìn)行才能反映公開的及時性，但是從現(xiàn)實(shí)邏輯上來說，地方政府債務(wù)納入預(yù)算，屬于應(yīng)該公開的政府信息是從2015年《預(yù)算法》實(shí)施開始的。由于是第一年運(yùn)行，同時也需要相關(guān)制度規(guī)范的配套，因此如果在2015年下半年進(jìn)行評估，時間的選取可能有待商榷，應(yīng)該需要再延后一段時間來評估，根據(jù)筆者實(shí)際的數(shù)據(jù)查找，那時的公開狀況并不好。本文在2016年3月對各省份2014年底和2015年底的地方債務(wù)余額數(shù)據(jù)進(jìn)行了公開申請，2014年底的數(shù)據(jù)開始陸續(xù)公開，而2015年底的數(shù)據(jù)當(dāng)時還是過程性數(shù)據(jù)，因此對于截至2016年3月的數(shù)據(jù)公開狀況和申請回復(fù)狀況，本文基本沒有考慮，而是選擇了2016年11月。，而限額管理在2015年之后才正式實(shí)施，因此限額信息只對應(yīng)2015年一年。另一方面，本文對我國31個省份地方政府債務(wù)透明度的評估，既包括省級政府，也包括市級政府。對于前者，既考慮全省的情況，也考慮省本級的情況；對于后者，既考慮全市的情況，也考慮市本級的情況。因此經(jīng)過綜合考慮，指標(biāo)體系構(gòu)成及其權(quán)重設(shè)定如表1所示。

表1 省級和市級地方債務(wù)信息透明度指標(biāo)體系

對于表1中的指標(biāo)評分采用10分制，即如果這個指標(biāo)的具體數(shù)值公開了，為10分；否則為零分。而是否公開的查找和判斷分為兩個過程：第一步是主動公開，即是否已經(jīng)在互聯(lián)網(wǎng)的相關(guān)網(wǎng)站進(jìn)行了公開，主要查找來源包括各省級政府及其財(cái)政部門網(wǎng)站、各市級政府及其財(cái)政部門網(wǎng)站所發(fā)布的相應(yīng)年份預(yù)算執(zhí)行和決算報(bào)告及其表格、地方債務(wù)相關(guān)情況（余額、舉借等）說明、地方債務(wù)限額分配以及預(yù)算編制調(diào)整等，同時查找了中國債券信息網(wǎng)（http://www.chinabond.com.cn/）地方債券發(fā)行欄目所公布的一般債券和專項(xiàng)債務(wù)的信息披露文件和信用評級報(bào)告等。第二步是通過依申請公開的渠道進(jìn)行獲取，即對查找不到的數(shù)據(jù)，向各省級和市級財(cái)政部門郵寄地方債務(wù)信息公開申請。最后將主動公開的債務(wù)數(shù)據(jù)和依申請公開的債務(wù)數(shù)據(jù)合并考慮，評估其最終透明度。需要說明的是，數(shù)據(jù)查找和信息公開申請的回復(fù)結(jié)果截止到2017年1月24日①在這里對于我們的申請過程進(jìn)行說明。2016年11月下旬，我們以掛號信的方式統(tǒng)一郵寄出了公開申請，按照收到申請后的15個工作日計(jì)算，考慮到中途的郵寄和寄回時間，因此理論上應(yīng)該以2016年12月底為截止時間。向省級財(cái)政部門的申請過程和回復(fù)情況比較順利、回復(fù)及時，但是向市級和縣級財(cái)政部門申請的實(shí)際過程使這個周期拉長：一是由于受理單位寫錯或者單位地址填寫錯誤等原因，導(dǎo)致申請郵寄到回復(fù)寄回的周期變長，我們以重新郵寄申請的時間起算周期；二是延期答復(fù)的情況，即延長15個工作日；三是我們的申請時間正好是年末，財(cái)政局的工作量很大，同時部分地市的財(cái)政局或信息公開辦由于沒有相關(guān)的處理經(jīng)驗(yàn)，回復(fù)稍微延遲，并且大部分都提前進(jìn)行了電話溝通，最終以2017年1月24日為截止時間。。

根據(jù)數(shù)據(jù)公開狀況進(jìn)行相應(yīng)評分之后，將省級和市級地方政府的債務(wù)信息透明度統(tǒng)一納入評估，經(jīng)過權(quán)衡考慮，本文以公式（1）來計(jì)算一個省域的地方政府債務(wù)公開得分：

之所以設(shè)計(jì)公式（1）的得分標(biāo)準(zhǔn)，主要是基于兩方面的考慮：一是省級政府地方債務(wù)公開狀況與市級政府同等重要，因此權(quán)重設(shè)定均為50%；二是每個省份下轄地級行政區(qū)劃的數(shù)量是有很大差異的，而得分不應(yīng)該受到該因素的影響，因此市級政府得分采納的是一省之內(nèi)所有地級行政區(qū)劃的平均得分。另外還需要說明的是，考慮到直轄市并沒有地級行政區(qū)劃的下轄，因此其省級地方債務(wù)公開評估得分直接作為省份得分。

四、地方政府債務(wù)信息透明度的評估結(jié)果與分析

（一）評估結(jié)果

依據(jù)上文的評分思路、指標(biāo)體系和評分標(biāo)準(zhǔn)等，最終得到下面兩個評估得分表：我國31個省份地方債務(wù)信息主動公開透明度和最終（主動和依申請）透明度（如表2和表3所示）。

在表2和表3中，對于同一年度同一口徑的數(shù)據(jù)主動公開兩次及以上的情況，或者既有主動公開的數(shù)據(jù)又有依申請公開的回復(fù)數(shù)據(jù)，如果數(shù)據(jù)只存在小數(shù)位或四舍五入的差異，或者誤差在0.5%之內(nèi)，則認(rèn)為是有效公開，同時以最近公開或回復(fù)數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。同時，對于回復(fù)告知的債務(wù)數(shù)據(jù)都進(jìn)行了必要的檢查，如果存在明顯錯誤，如地方債務(wù)余額不等于一般和專項(xiàng)之和，債務(wù)余額大于債務(wù)限額等，都與相應(yīng)的回復(fù)單位或財(cái)政部門進(jìn)行了溝通，部分進(jìn)行了更正，部分則不予采信。

（二）對地方債務(wù)信息透明度的分析

1. 從主動公開與最終公開的對比來看，無論是2014年還是2015年，后者的透明度都比前者有很大提高，但是仍然不理想。這從側(cè)面可以得出兩個判斷：其一，大部分地方政府對于債務(wù)信息的公開規(guī)定和要求是認(rèn)可的，也是會遵照執(zhí)行的，但是沒有主動公開可能是因?yàn)榈胤絺鶆?wù)信息剛剛明確納入公開范圍，具體工作規(guī)范還不明確、或者還沒有具體納入信息公開流程；其二，也有部分地方政府并不嚴(yán)格執(zhí)行債務(wù)信息的公開規(guī)定和要求，這可能是出于各種原因和顧慮，有的市級財(cái)政部門會考慮市政府或上級財(cái)政部門是否有明確的要求，有的則認(rèn)為地方債務(wù)信息尤其是余額數(shù)據(jù)比較敏感，盡量避免公開，甚至認(rèn)為是國家機(jī)密，有的則是對照效仿其他相近或相似的地市，不愿顯得“另類”或“冒尖”。

2. 從2014年和2015年兩年的縱向變動來看，對于主動公開，2015年的信息透明度相對于2014年有所提高，但是并不明顯；對于最終公開，2015年地方政府本級的債務(wù)信息透明度有所提高，但是全域（省/市）的狀況正好相反。2015年有所降低，從整體來看，也比2014年有所降低，這基本上可以做出兩個判斷：一是地方債務(wù)信息公開的非及時性，二是地方債務(wù)信息公開的保守性。2015年之后，地方債務(wù)納入預(yù)算，因此從理論上來說，2015年底的地方債務(wù)信息（決算數(shù)）應(yīng)該在2015年的決算表和報(bào)告中公布，但是由于是首次納入預(yù)算，同時在實(shí)際的財(cái)政運(yùn)行過程中，債務(wù)余額數(shù)據(jù)需要層層匯總到財(cái)政部并通過其審核批準(zhǔn)，因此部分地方政府截至2016年底仍不能公開2015年底的債務(wù)余額數(shù)據(jù)，這相對于在八九月份公布上一年的財(cái)政決算無疑是延遲滯后的。另一方面，隨著地方債務(wù)信息公開相關(guān)規(guī)定要求的日益明確，地方債務(wù)也越來越傾向于只公開其本級的債務(wù)數(shù)據(jù)，對于全域債務(wù)信息的公開有保守謹(jǐn)慎的趨向。

表2 31個省份地方債務(wù)信息主動公開透明度

表3 31個省份地方債務(wù)信息最終（主動和依申請）透明度

3. 從東中西三大區(qū)域的對比來看，總體而言，無論是主動公開透明度還是最終透明度，東部省份最好，西部省份次之，中部省份墊底。三大區(qū)域的差異程度在主動公開透明度和最終透明度上是有所不同的。對于主動公開而言，三大區(qū)域的差異較小，西部省份個別年份個別指標(biāo)的透明度甚至超過了東部省份，而對于最終公開而言，三大區(qū)域的差異較大，東部省份要明顯高于西部省份，而西部省份也明顯高于中部省份。這反映出東部省份的政府信息依申請公開工作開展較好，中部和西部省份相對要差，但差異不大。

4. 從全國層面上31個省份地方債務(wù)信息透明度的排序?qū)Ρ葋砜?，無論是主動公開透明度還是最終透明度，4個直轄市都位居前列，當(dāng)然這可能與其沒有下轄地級行政區(qū)劃因而省級透明度就是全域透明度有關(guān)。如果不考慮直轄市，2015年主動公開透明度最高的5個省份分別為甘肅省、云南省、湖南省、廣西壯族自治區(qū)和河南省，最低的5個省份分別為陜西省、黑龍江省、寧夏回族自治區(qū)、浙江省和湖北?。?015年最終透明度最高的5個省份分別為山東省、浙江省、江蘇省、貴州省和湖南省，最低的5個省份分別為黑龍江省、海南省、寧夏回族自治區(qū)、西藏自治區(qū)和湖北省。由此可見，最好和最差的省份在東中西三大區(qū)域中都存在，這也反映出區(qū)域內(nèi)的省份透明度差異較大，其分布呈現(xiàn)出較高的隨機(jī)性（見圖1和圖2）①空間分布圖左下方的方框圖案和數(shù)值區(qū)間代表相應(yīng)數(shù)值的省份在地圖中以相應(yīng)的圖案繪制，繪制采用三分位數(shù)方法，即將31個省份按照數(shù)值大?。ㄖ鲃庸_透明度和最終透明度）進(jìn)行三等分。。

圖1 地方債務(wù)信息的主動公開透明度空間分布

五、總結(jié)陳述及政策建議

圖2 地方債務(wù)信息的最終（主動和依申請）透明度空間分布

政府債務(wù)信息透明度是財(cái)政透明度的重要組成部分，但是無論是基于主動公開還是最終（主動和依申請）公開，當(dāng)前我國地方政府債務(wù)信息的透明度都是不理想的，這與整個社會對地方債務(wù)問題的高度關(guān)注是不相適應(yīng)的，也不能適應(yīng)國家治理能力現(xiàn)代化的要求。當(dāng)然，地方債務(wù)信息透明度的不理想與將地方政府債務(wù)納入財(cái)政預(yù)算中的時間很短有關(guān)，同時也與地方債務(wù)數(shù)據(jù)的相對敏感性有關(guān)，許多地方政府擔(dān)心債務(wù)數(shù)據(jù)一旦公布，會引發(fā)對債務(wù)風(fēng)險的擔(dān)憂和對償債能力的質(zhì)疑，但是這些都不應(yīng)該是不公開甚至刻意隱瞞地方債務(wù)數(shù)據(jù)的理由。我們認(rèn)為，從根本上治理和化解地方債務(wù)問題的辦法是直接面對它，中央政府已經(jīng)公開了全國的地方債務(wù)數(shù)據(jù)，僅這一點(diǎn)就足以反映出中央政府解決地方債務(wù)問題的決心和信心，因此各級地方政府應(yīng)該及時轉(zhuǎn)變觀念，同時主動貫徹新《預(yù)算法》對于包括地方政府債務(wù)在內(nèi)的財(cái)政信息公開的新要求，為此我們提出如下政策建議：

第一，應(yīng)明確地方政府對于轄區(qū)內(nèi)各級政府地方債務(wù)總和數(shù)據(jù)的公開義務(wù)。財(cái)政部不僅公布了中央政府債務(wù)的余額，還公布了全國各級地方政府債務(wù)余額的總和?；谕瑯拥倪壿嫞鱾€省、自治區(qū)和直轄市的財(cái)政廳（局）不僅要公開省區(qū)市本級的債務(wù)余額數(shù)據(jù)，還要公開全省區(qū)市內(nèi)各級地方政府的債務(wù)余額總和。對于省直管縣的債務(wù)信息，省級政府也應(yīng)承擔(dān)公布總和數(shù)據(jù)的義務(wù)。當(dāng)然，省級政府及其財(cái)政部門在這個方面做得較好，只有少數(shù)省份只公布和告知省本級債務(wù)情況而不公布全省債務(wù)情況，而地市級政府則需要改進(jìn)和完善。根據(jù)網(wǎng)上查找主動公開的情況以及申請公開的回復(fù)，很多地級市政府只公布和告知市本級的債務(wù)數(shù)據(jù)，雖然從“一級政府，一級預(yù)算”的原則來看，只公布本級的債務(wù)數(shù)據(jù)本身并不是問題，但是地級市及其財(cái)政部門一般會公開全市的一般公共預(yù)算收支和政府性基金收支，那么在一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)分類納入一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算的背景下，全市的一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)余額也應(yīng)該相應(yīng)公開。另外，如果得到一個地區(qū)（省份或地市州盟）的政府債務(wù)規(guī)模，需要將其轄區(qū)內(nèi)所有層級政府的債務(wù)余額數(shù)據(jù)都獲得并加總，這種理解和做法既不利于對地方債務(wù)問題的學(xué)術(shù)研究，更是對政府債務(wù)信息公開要求的大打折扣。

第二，應(yīng)明確地方政府對于或有債務(wù)信息公開的義務(wù)。或有債務(wù)具體包括政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和負(fù)有救助責(zé)任的債務(wù)，雖然不一定會動用財(cái)政資金進(jìn)行償還，但是這種可能性無疑是有的，同時考慮或有債務(wù)對于全面認(rèn)識和評估政府承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)也具有不可或缺的作用。更為重要的是，在當(dāng)前對地方政府舉債進(jìn)行限額管理和規(guī)?？刂频谋尘跋?，不排除地方政府為了規(guī)避上述舉債限制，而將實(shí)際上的地方債務(wù)“歸類”為或有債務(wù)，這無疑是為限額管理的消解或弱化，當(dāng)然也不能因此禁止或取消地方的擔(dān)保和救助責(zé)任債務(wù)，合理的做法是公布或有債務(wù)數(shù)據(jù)，將其置于人民代表大會和社會的監(jiān)督之下。

第三，要將地方政府債務(wù)的分類余額和限額等數(shù)據(jù)主動公布在相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)年鑒中。當(dāng)前，中央政府和財(cái)政部的一般要求是，要在地方政府的年度預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告、決算報(bào)告和地方債券發(fā)行的信息披露文件中公布地方債務(wù)相關(guān)情況，但是這對地方債務(wù)的公開還是不夠的。在《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中的“財(cái)政”部分，有中央財(cái)政債務(wù)余額的年度數(shù)據(jù)，建議增列地方政府債務(wù)余額的年度數(shù)據(jù)，并且區(qū)分為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)。另外，與分地區(qū)的一般公共預(yù)算收支相對應(yīng)，也應(yīng)該有分地區(qū)的一般債務(wù)余額和限額，同時增加分地區(qū)的政府性基金收支數(shù)據(jù)，與分地區(qū)的專項(xiàng)債務(wù)余額和限額相對應(yīng)。而在《中國財(cái)政年鑒》中，對于地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)公開要更為全面和詳細(xì)，可以適當(dāng)增加地方債務(wù)相應(yīng)指標(biāo)（如總負(fù)債率、總債務(wù)率、一般債務(wù)率和專項(xiàng)債務(wù)率等）的計(jì)算和公布，對于地方政府當(dāng)年的舉借和還本付息等流量指標(biāo)和數(shù)據(jù)也應(yīng)該詳盡地嵌入編列到一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算表格中。對于各個省份統(tǒng)計(jì)年鑒中的財(cái)政部分，應(yīng)該參照《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》增加省轄各市（地區(qū)、州、盟）地方債務(wù)的分類余額和限額等數(shù)據(jù)。

[1]鄧淑蓮. 財(cái)政公開透明：制度障礙及破阻之策——基于對我國省級財(cái)政透明度的7年調(diào)查和評估[J]. 探索，2016，（3）.

[2]呂凱波，劉小兵. 中國省級財(cái)政透明度調(diào)查：現(xiàn)狀、問題與政策建議[J]. 財(cái)經(jīng)智庫，2016，（2）.

[3]上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心. 2016中國財(cái)政透明度報(bào)告[M]. 上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2016.

[4]中國市級政府財(cái)政透明度研究課題組. 2016年中國市級政府財(cái)政透明度研究報(bào)告[R/OL]. http://www.sppm.tsinghua.edu.cn/xycbw/yjbg/，2016-08-14.

[5]Alesina A F，Perotti R. Fiscal institutions and fiscal performance[R]. NBER Working Paper 5556，1996.

[6]Alt J E，Lassen D D. Fiscal transparency，political parties，and debt in OECD countries[J]. European Economic Review，2006，50（6）：1403-1439.

[7]Heald D. Fiscal transparency：Concepts，measurement and UK practice[J]. Public Administration，2003，81（4）：723-759.

[8]Milesi-Ferretti G M. Good，bad or ugly? On the effects of fiscal rules with creative accounting[R]. IMF Working Paper No. WP/172，2000.

Evaluation of Chinese Local Government Debt Transparency:2014-2015

Diao Weitao
( School of Economics and International Trade, Qingdao University of Technology,Shandong Qingdao 266520, China )

Local government debt information is an important part of fiscal information, but current fiscal transparency research has not attracted enough attention.Current evaluation focuses on active opening, and pays little attention to opening according to applications. Through seeking disclosed information and undisclosed information with the applications for opening, and mainly based on the key indicators of provincial and municipal local government debt and debt limits(including the general and special debts), this paper evaluates local government debt information transparency in 2014 and 2015, and arrives at the evaluation results of active and final (active and according to applications) transparency. According to the results, active transparency is not generally optimistic; although final transparency is significantly improved, some provinces are still unsatisfactory; in general, the average transparency in eastern provinces is the highest, the one in western provinces the second and the one in central provinces the lowest, but in each areas above,there is much difference between provinces which shows certain randomness. Based on the evaluation results, this paper provides policy advices on moderate measures and sound governance aiming at promoting local government debt information disclosure and advancing local debts.

local government debt；information disclosure；fiscal transparency；opening according to applications

F812.3

A

1009-0150(2017)05-0080-11

（責(zé)任編輯：喜 雯）

10.16538/j.cnki.jsufe.2017.05.007

2017-02-24

國家社科基金一般項(xiàng)目“分類限額管理下地方政府債務(wù)防風(fēng)險與穩(wěn)增長的平衡協(xié)調(diào)機(jī)制研究”（17BJY169）。

刁偉濤（1980－），男，山東煙臺人，青島理工大學(xué)經(jīng)貿(mào)學(xué)院講師。