將互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務約束在既有框架之內

郭宏宇

互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)和金融機構各自向對方領域拓展業(yè)務，帶來我國互聯(lián)網(wǎng)金融的高速發(fā)展。但是，監(jiān)管不足的問題也浮現(xiàn)出來。相比較而言，美國的互聯(lián)網(wǎng)金融在發(fā)達國家中起步較早，對于互聯(lián)網(wǎng)金融中的各類風險觀察得更為全面，監(jiān)管措施也較為健全。盡管中美兩國的互聯(lián)網(wǎng)金融領域存在一些差異，但是主體業(yè)務大體一致。為此，我們對美國的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管體系進行梳理，以發(fā)現(xiàn)可借鑒的監(jiān)管經(jīng)驗。

美國互聯(lián)網(wǎng)金融的業(yè)務范圍

互聯(lián)網(wǎng)金融一詞僅是我國特有的稱謂，在美國業(yè)內很少出現(xiàn)直接的對應詞匯。對此，我國一些業(yè)內人士認為可以近似對應金融科技（Fintech），另一些業(yè)內人士則認為沒有單一的對應稱謂，僅有移動支付（Mobile Payments）、電子資金轉賬（Electronic Fund Transfers）等具體業(yè)務稱謂。我們則采用美國監(jiān)管部門對互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務的表述，以保證其監(jiān)管經(jīng)驗的可比性。

監(jiān)管部門對互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務的表述

美國的金融監(jiān)管部門將互聯(lián)網(wǎng)金融放在信息技術）項下，并分別在監(jiān)管手冊中分別列舉其業(yè)務?；ヂ?lián)網(wǎng)金融業(yè)務分為三類：一是由金融機構提供的互聯(lián)網(wǎng)金融前臺業(yè)務，如電子銀行業(yè)務和移動金融服務，二是金融機構開展的互聯(lián)網(wǎng)金融后臺業(yè)務，如信息管理和技術操作，三是純粹技術性的互聯(lián)網(wǎng)金融的技術開發(fā)和第三方提供的技術服務。這三類互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務可以由同一機構完成，也以采取外包形式由多個機構分別完成。

互聯(lián)網(wǎng)金融的前臺業(yè)務與傳統(tǒng)的金融業(yè)務有高度的相似性和繼承性，通常是非互聯(lián)網(wǎng)渠道向互聯(lián)網(wǎng)渠道的自然延伸，如電子銀行業(yè)務從自動柜員機構成的內部網(wǎng)絡擴展至互聯(lián)網(wǎng)。由于互聯(lián)網(wǎng)渠道的業(yè)務比重非常高，所以監(jiān)管部門更加側重監(jiān)管這些業(yè)務中基于互聯(lián)網(wǎng)的部分。

互聯(lián)網(wǎng)金融的后臺業(yè)務則是完全技術性的，主要是保證依托互聯(lián)網(wǎng)的軟、硬件設施的有效與安全運行。這些業(yè)務的風險通常不是來自具體的前臺業(yè)務形式，而是信息處理設施與信息處理過程，所以監(jiān)管部門傾向監(jiān)管各類前臺業(yè)務中具有共性的風險點，如信息安全、管理與操作。

互聯(lián)網(wǎng)金融的技術開發(fā)和技術服務屬于互聯(lián)網(wǎng)金融的外圍業(yè)務，可以是金融機構內部的技術開發(fā)，也可以是金融機構從外部獲得的技術服務。對于外部獲得的技術服務，監(jiān)管機構將其分解為金融機構的外包業(yè)務與供應商提供的技術服務，并分別對金融機構和技術服務供應商進行監(jiān)管。

根植于傳統(tǒng)業(yè)務之上的互聯(lián)網(wǎng)金融

金融機構和監(jiān)管部門的博弈使得金融業(yè)務與監(jiān)管范圍大體一致。美國金融監(jiān)管部門重點關注高風險的互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務，包括無線銀行、移動金融業(yè)務、體系境外的第三方服務供應商、安全服務的受托供應商、項目處理、高級數(shù)據(jù)存儲解決方案，以及受互聯(lián)網(wǎng)金融影響的銀行間和美聯(lián)儲支付體系。這些互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務并非間接金融和直接金融之外的“第三種模式”或是全新的互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務，而是傳統(tǒng)業(yè)務向互聯(lián)網(wǎng)的拓展，以及由此帶來的后臺與外圍業(yè)務，其風險也主要由技術本身和業(yè)務拓展所帶來。因此，美國金融監(jiān)管部門的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管范圍主要是傳統(tǒng)業(yè)務的延伸。這些互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務的主要風險并非來自金融屬性，而是來自互聯(lián)網(wǎng)的技術屬性。其中，技術服務、安全服務、項目處理和數(shù)據(jù)存儲等業(yè)務直接從屬于互聯(lián)網(wǎng)技術，而無線銀行和移動金融業(yè)務則是因為無線通信和移動通信技術所產(chǎn)生的技術風險而受到監(jiān)管部門的特別關注。

監(jiān)管部門對互聯(lián)網(wǎng)金融的風險界定

美國聯(lián)邦金融機構審查委員會在信息技術手冊（ I TBooklets）中界定了各類互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務給金融機構帶來的主要風險，其中以電子銀行、移動金融服務和第三方技術服務最為典型。網(wǎng)貸和眾籌雖然也是重要的互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務，但是其業(yè)務平臺并不承擔主要的風險，風險的承擔者主要是這些平臺的客戶。從監(jiān)管部門的風險界定來看，對互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務的定位決定其風險界定，互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務風險也主要是技術風險和傳統(tǒng)金融業(yè)務風險的延伸。

電子銀行業(yè)務的風險界定

電子銀行業(yè)務指通過電子的交互式通信渠道，直接向顧客提供新的或傳統(tǒng)的金融產(chǎn)品。電子銀行的通信渠道涵蓋了互聯(lián)網(wǎng)，并且因為互聯(lián)網(wǎng)是最普遍的公共網(wǎng)絡進入方式，監(jiān)管部門也側重控制互聯(lián)網(wǎng)渠道所帶來的風險。

監(jiān)管部門歸納了電子銀行業(yè)務給金融機構帶來的風險類別（見表1）。按照監(jiān)管部門的表述，基于互聯(lián)網(wǎng)的電子銀行業(yè)務并沒有給金融機構帶來新的風險類型，只是使各類風險上升到更高的程度。但是，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術的不斷完善，這些風險可能有截然相反的變化。其中，單純因技術原因所產(chǎn)生的風險，如操作風險等，會隨著互聯(lián)網(wǎng)技術的完善而降低，而客戶分布地域更廣闊所帶來的信用風險、市場風險，以及超出監(jiān)管機構管轄范圍而產(chǎn)生的法律風險等，則會隨著互聯(lián)網(wǎng)技術的完善而升高。

移動金融服務的風險界定

移動金融業(yè)務指金融機構通過移動設備提供金融產(chǎn)品與服務。其中，移動金融服務中的短信服務嚴格來說不屬于互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務，但是由于移動金融業(yè)務常常需要短信技術的支持（如提供動態(tài)驗證碼），所以可以認為移動金融服務基本上是圍繞互聯(lián)網(wǎng)進行的。

監(jiān)管部門歸納了移動金融業(yè)務給金融機構帶來的風險類別（見表2）。與電子銀行業(yè)務相比，其風險類別較少，并且同樣局限于主流的金融風險類別。但是，美國金融監(jiān)管部門對移動金融業(yè)務的操作風險給與了特別的重視，并按照不同的移動通信技術進行了細分。這表明對美國監(jiān)管部門而言，移動金融業(yè)務最主要的風險源仍是技術本身。此外，監(jiān)管部門也特別指出技術部門不熟悉金融監(jiān)管法規(guī)可能導致合規(guī)風險。

技術服務供應商的風險界定

技術服務供應商從事互聯(lián)網(wǎng)金融的外圍業(yè)務。在互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務中，金融機構所需的互聯(lián)網(wǎng)技術服務通常不是由自身提供，而是依賴外部的技術服務。因此，盡管技術服務供應商不屬于金融機構，但是仍然要接受美聯(lián)儲、聯(lián)邦儲蓄保險公司和美國貨幣監(jiān)理署等金融監(jiān)管部門的監(jiān)管。

對技術服務供應商的監(jiān)管并非是控制其本身的風險，而是避免其給客戶——金融機構帶來潛在的沖擊。因此，監(jiān)管機構所表述的風險主要是技術服務供應商能否對其客戶提供穩(wěn)定、可靠且合規(guī)的服務。與技術相關的風險仍是主要內容，并且也要求技術服務的金融合規(guī)性。endprint

美國互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管架構

美國并未對互聯(lián)網(wǎng)金融設立單獨的監(jiān)管部門，而是在既有監(jiān)管架構之內制定監(jiān)管法規(guī)并進行協(xié)調?；ヂ?lián)網(wǎng)銀行服務的監(jiān)管部門。美國的互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務接受聯(lián)邦與州的雙重監(jiān)管。在聯(lián)邦層面，首要的是國會立法，包括涵蓋互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務的法案或是專門的互聯(lián)網(wǎng)金融法案，如《美國銀行服務公司法案》、全球暨全美商業(yè)電子簽章法（E-SignAct）等。具體的聯(lián)邦監(jiān)管部門可分為三個層次：一是監(jiān)管部門的協(xié)調機構，即聯(lián)邦金融機構審查委員會、金融服務業(yè)協(xié)調委員會；二是面向互聯(lián)網(wǎng)金融機構的具體金融監(jiān)管部門，包括美聯(lián)儲、聯(lián)邦存款保險公司、國家信貸管理局、貨幣監(jiān)理署、儲蓄管理局、消費者金融保護局；三是技術監(jiān)管部門，包括美國國土安全部、美國國家安全電信咨詢委員會、美國國家標準與技術研究院、信息系統(tǒng)審計和控制協(xié)會和基金會、電信連續(xù)性保障工作組等。

互聯(lián)網(wǎng)直接融資的監(jiān)管部門。互聯(lián)網(wǎng)金融中的直接融資服務通常并不給提供服務的金融機構帶來風險，而是由融資方和投資方自擔風險，如眾籌和網(wǎng)貸平臺業(yè)務。因此，這些業(yè)務被認為具有證券業(yè)務屬性，由美國證監(jiān)會監(jiān)管。但是，眾籌和網(wǎng)貸有著不同的監(jiān)管方式。對于眾籌，美國證監(jiān)會將其視為證券發(fā)行業(yè)務，對每個眾籌行為進行監(jiān)管，制定了相應的發(fā)行條件與豁免條件；對于網(wǎng)貸平臺，則不監(jiān)管單獨的網(wǎng)貸業(yè)務，而是援引《1933年證券法》5（a）節(jié)和（c）節(jié)的相應條款，要求網(wǎng)貸平臺進行注冊。

金融與技術的監(jiān)管協(xié)調機構。在互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管領域，聯(lián)邦金融機構審查委員會和金融服務業(yè)協(xié)調委員會是主要的協(xié)調機構。聯(lián)邦金融機構審查委員會是美國聯(lián)邦及州金融監(jiān)管機構的協(xié)調機構，為各監(jiān)管機構制定統(tǒng)一的監(jiān)管原則及執(zhí)行標準。在聯(lián)邦層面，協(xié)調美聯(lián)儲、聯(lián)邦存款保險公司、國家信貸管理局、貨幣監(jiān)理署、消費者金融保護局，在州層面，州聯(lián)絡委員會作為聯(lián)邦金融機構審查委員會的有表決權成員，其代表來自州銀行監(jiān)督協(xié)會、州儲備管理委員會、美國各州信貸管理局協(xié)會。金融服務業(yè)協(xié)調委員會主要負責技術方面的協(xié)調，該委員會與關鍵的政府部門協(xié)作，保護重要的網(wǎng)絡基礎設施。與之協(xié)作的部門包括美國財政部、國土安全部，以及所有的聯(lián)邦金融監(jiān)管部門和執(zhí)法部門。

美國互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管特征

在既有的監(jiān)管框架之內，互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管與其他金融業(yè)務的監(jiān)管模式基本一致。但是，以下三個監(jiān)管特征仍值得特別關注。

互聯(lián)網(wǎng)金融被納入既有的監(jiān)管框架

對于不斷涌現(xiàn)的互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新，美國監(jiān)管部門只是在技術方面制定新的監(jiān)管法規(guī)，在金融業(yè)務與機構方面通常不另開辟新的監(jiān)管法規(guī)，而是將其納入現(xiàn)有的監(jiān)管框架。

在將互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務納入現(xiàn)有的監(jiān)管框架時，美國金融監(jiān)管部門采取兩種基本的模式。對于現(xiàn)有業(yè)務在互聯(lián)網(wǎng)領域的延伸，采取的模式是在既有的監(jiān)管規(guī)則中加入與互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務相關的條款。如電子銀行業(yè)務，雖然監(jiān)管部門已經(jīng)將基于互聯(lián)網(wǎng)的業(yè)務作為主要的監(jiān)管對象，但是并沒有對基于互聯(lián)網(wǎng)的電子銀行業(yè)務單設監(jiān)管法規(guī)，而是將互聯(lián)網(wǎng)和其他網(wǎng)絡的業(yè)務放在同一監(jiān)管法規(guī)之內，以保證對同類業(yè)務的統(tǒng)一監(jiān)管。對于形式上創(chuàng)新，但金融實質與既有業(yè)務相似的業(yè)務，采取的模式是援引既有的監(jiān)管法規(guī)，并將相應條款的適用范圍擴大至互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務。

互聯(lián)網(wǎng)金融機構受到強有力的監(jiān)管

美國對互聯(lián)網(wǎng)金融的風險給予了高度重視，一方面，對于互聯(lián)網(wǎng)金融給金融機構帶來的風險進行了全面的界定，另一方面，對從事互聯(lián)網(wǎng)金融的機構實施嚴格的監(jiān)管。

嚴格監(jiān)管的方式之一，是將互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務完全納入金融監(jiān)管體系。金融監(jiān)管部門界定了違反金融監(jiān)管法規(guī)的合規(guī)風險、互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務給整個金融機構帶來的聲譽風險，以及互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務和金融機構發(fā)展規(guī)劃不一致所帶來的戰(zhàn)略風險，并制定相應的監(jiān)管法規(guī)，以實現(xiàn)監(jiān)管在業(yè)務上的全覆蓋。嚴格監(jiān)管的方式之二，是覆蓋互聯(lián)網(wǎng)金融的全部機構。除具體從事互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務的金融機構之外，從事技術服務的第三方也被納入監(jiān)管范圍，并且對外包技術服務的金融機構和技術服務供應商均制定嚴格的監(jiān)管法規(guī)，以實現(xiàn)監(jiān)管在機構上的全覆蓋。嚴格監(jiān)管的方式之三，是讓多個金融監(jiān)管部門從不同角度監(jiān)管同一業(yè)務與同一機構。如移動支付業(yè)務，除聯(lián)邦與州的相關立法之外，聯(lián)邦金融機構審查委員會、美聯(lián)儲、聯(lián)邦存款保險公司、國家信貸管理局、貨幣監(jiān)理署（包括合并之前的儲蓄管理局）均制定了相應的監(jiān)管法規(guī)，以全面監(jiān)督互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務的風險。

互聯(lián)網(wǎng)金融客戶得到強有力的保護

在互聯(lián)網(wǎng)金融中，客戶處于弱勢地位。雖然互聯(lián)網(wǎng)是基于信息技術而產(chǎn)生的，但是信息技術的掌握者是提供互聯(lián)網(wǎng)金融服務的金融機構，以及技術服務的供應商，這就使得客戶和金融機構之間產(chǎn)生了更大程度的信息不對稱，并表現(xiàn)為大量的客戶信息泄露、非授權交易以至欺詐行為。為此，美國的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管法規(guī)特別注重客戶權益的維護?；ヂ?lián)網(wǎng)領域的客戶權益保護是一般性客戶權益保護法規(guī)的自然延伸。以客戶信息保護為例，金融機構保護客戶信息安全的一般原則由金融服務現(xiàn)代化法案所規(guī)定。消費者金融保護局的《消費者金融信息隱私（P規(guī)則）》則在此基礎上明確了“互聯(lián)網(wǎng)cookie所收集的任何信息均屬于客戶信息”，使得客戶信息保護自然延伸到互聯(lián)網(wǎng)金融領域。

對中國互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的借鑒

對我國而言，最值得借鑒的美國互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管經(jīng)驗是對其嚴格的約束，以控制金融風險，維護客戶權益。具體而言，有以下四項可借鑒的經(jīng)驗。

在既有金融監(jiān)管框架之下設置準入制度。由于互聯(lián)網(wǎng)金融具有的創(chuàng)新性主要體現(xiàn)在技術方面，并且技術的普及門檻相對較低，所以地下金融活動可能在較短的金融監(jiān)管真空期內出現(xiàn)規(guī)模暴漲，產(chǎn)生巨大的金融風險并危害客戶權益。因此，需要對互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務與機構實施全覆蓋及嚴格的準入制度，以將監(jiān)管部門限制的地下金融業(yè)務隔離在互聯(lián)網(wǎng)金融之外，并保證從事互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務的機構有足夠的風險承擔與客戶利益保護能力。endprint

對金融機構和網(wǎng)絡機構實施統(tǒng)一的監(jiān)管。在互聯(lián)網(wǎng)金融中，網(wǎng)絡機構的監(jiān)管則較為寬松，尤其在金融監(jiān)管方面存在空白，而金融風險和客戶權益的損害大多由這些機構所造成。因此，需要對金融機構和網(wǎng)絡機構實施統(tǒng)一的監(jiān)管標準。對于從事前臺業(yè)務的網(wǎng)絡機構，適用對應金融機構的監(jiān)管法規(guī)與標準；對于從事后臺業(yè)務和外圍業(yè)務的網(wǎng)絡機構，要求其根據(jù)對應互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務的監(jiān)管法規(guī)與標準來開展業(yè)務，以保證金融機構和網(wǎng)絡機構在監(jiān)管上的一致性。

全面監(jiān)督互聯(lián)網(wǎng)金融帶來的金融風險?；ヂ?lián)網(wǎng)金融的風險并不局限于技術上的操作風險。金融機構的信用風險、市場風險、戰(zhàn)略風險和聲譽風險等風險類別都會受到互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務的影響。因此，需要對互聯(lián)網(wǎng)金融的各類風險進行全面監(jiān)督。一方面，在對允許某類互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務開展之前，需要全面評估互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務可能帶來的風險，尤其是渠道拓展、業(yè)務范圍擴展的影響；另一方面，互聯(lián)網(wǎng)機構不能只有單一的監(jiān)管部門，而要允許各個監(jiān)管部門同時根據(jù)其監(jiān)管對象受到的影響對從事互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務的機構實行必要的監(jiān)管。

強化互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務中的客戶信息安全保護。我國互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務中客戶信息的重要性被普遍忽視。相對而言，互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務中的信息保護要弱于金融業(yè)務中的信息保護，當開展互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務時，互聯(lián)網(wǎng)客戶的信息變?yōu)榻鹑诳蛻舻男畔?，但是客戶信息的重要性仍被忽視，其信息保護級別常常并未同步提高，導致客戶信息泄露、盜用等一系列危害。因此，需要著力保護互聯(lián)網(wǎng)金融中的客戶信息安全。一方面，通過將互聯(lián)網(wǎng)信息納入金融客戶信息，將金融業(yè)務中的客戶信息安全監(jiān)管法規(guī)延伸到互聯(lián)網(wǎng)金融；另一方面，將客戶信息保護延伸到互聯(lián)網(wǎng)機構，要求從事金融服務的互聯(lián)網(wǎng)機構和互聯(lián)網(wǎng)服務的提供商提高客戶信息安全保護的等級。

（作者單位：外交學院國際經(jīng)濟學院）

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