引入負(fù)面清單模式 新外商投資目錄仍需打破隱性壁壘

吳迪

2017年版《目錄》是在負(fù)面清單模式下完成修訂的，這意味著新《目錄》是一種更高水準(zhǔn)的外資準(zhǔn)入開放，也體現(xiàn)了政府管理思維的一次深刻變革。而外資真正的準(zhǔn)入需要將中央政策與各個(gè)部門和地方性文件協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來，打破「玻璃門」等隱性壁壘，如此才能保證真正的開放。

2017年6月28日，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部發(fā)佈了《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2017年修訂）》（下稱新《目錄》），7月28日起施行。

這是自1995年首次頒佈《目錄》以來的第7次修訂，與此前實(shí)施的「2015年修訂版」不同，「2017年修訂版」新《目錄》引入了負(fù)面清單，根據(jù)準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理模式調(diào)整了結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提高服務(wù)業(yè)、製造業(yè)、採礦業(yè)開放水準(zhǔn)。

減少制度交易成本和限制

新《目錄》限制性措施減少了30條，取消了資信調(diào)查與評(píng)級(jí)服務(wù)，也取消了會(huì)計(jì)、審計(jì)、軌道交通運(yùn)輸設(shè)備、摩托車製造、豆油等食用油脂加工以及油葉巖、油砂、葉巖氣等非常規(guī)油氣勘探、開發(fā)等多個(gè)領(lǐng)域的外資準(zhǔn)入限制。

新《目錄》將關(guān)聯(lián)併購以外，不涉及外資限制性措施的外資併購，由審批改為備案管理。在6月29日的商務(wù)部新聞發(fā)佈會(huì)上，商務(wù)部新聞發(fā)言人孫繼文表示，未來將適時(shí)修訂出臺(tái)《外商投資企業(yè)設(shè)立及變更備案管理辦法》，明確併購設(shè)立企業(yè)及變更的備案程序。

相比年初的徵求意見稿，新《目錄》還新增了VR、3D打印等鼓勵(lì)類條目。在中國製造業(yè)利用外資連續(xù)下降的背景下，高新產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)製造業(yè)領(lǐng)域有望為製造業(yè)吸引外資提供新增長點(diǎn)和新動(dòng)力。新《目錄》進(jìn)一步擴(kuò)大了鼓勵(lì)類政策範(fàn)圍，鼓勵(lì)類條目共348條，與2015年版《目錄》相比，修改了35條，新增了6條。

新增的條目主要集中在「電腦、通信和其他電子設(shè)備製造業(yè)」一欄下，具體包括虛擬現(xiàn)實(shí)（VR）、增強(qiáng)現(xiàn)實(shí)（AR）設(shè)備研發(fā)與製造，3D打印設(shè)備關(guān)鍵零部件研發(fā)與製造等專案內(nèi)容。

6月30日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在全國深化簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會(huì)議上表示，實(shí)際使用外資金額2017年出現(xiàn)了負(fù)增長，要引起高度重視。必須破除制約投資的各種羈絆，提振國內(nèi)外投資者信心。

負(fù)面清單改革意義深遠(yuǎn)

「2015年修訂版」分為三部分——鼓勵(lì)類、限制類和禁止類。而「2017年修訂版」分為兩大類——「鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄」和「外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單）」。特別管理措施類下又分為限制類和禁止類。這是大陸首份正式發(fā)佈的全國版負(fù)面清單。新版負(fù)面清單分為15個(gè)門類、40個(gè)條目、95項(xiàng)特別管理措施，與2015版負(fù)面清單相比，減少了10個(gè)條目、27項(xiàng)措施。

所謂負(fù)面清單，列明了不符合國民待遇等原則的外商投資準(zhǔn)入特別管理措施，適用於自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。負(fù)面清單之外，原則上對(duì)外開放。

對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)研究院院長桑百川指出，減少27項(xiàng)，市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)模明顯擴(kuò)大，在一些過去比較謹(jǐn)慎的領(lǐng)域例如會(huì)計(jì)、保險(xiǎn)等方面都有所突破。

大陸的第一份負(fù)面清單來自上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，設(shè)立之初為190項(xiàng)。2014年，調(diào)整減少至139項(xiàng)。2015年，該清單又減至122項(xiàng)，同時(shí)擴(kuò)展到上海、廣東、天津、福建4個(gè)自貿(mào)區(qū)。如今，2017年版負(fù)面清單將覆蓋現(xiàn)有的11個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，並且將限制性措施縮減至95項(xiàng)。和第一份負(fù)面清單相比，縮減了整整95項(xiàng)，剛好一半。

此次修訂的一大亮點(diǎn)在於，除關(guān)聯(lián)併購以外，凡是不涉及準(zhǔn)入特別管理措施的外資併購，全部由審批改為備案管理。

商務(wù)部發(fā)言人孫繼文表示，2 0 1 7版負(fù)面清單按照現(xiàn)行國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類的標(biāo)準(zhǔn)表述，對(duì)27個(gè)領(lǐng)域的具體條目加以規(guī)範(fàn)，例如將「原子能」調(diào)整為「核力發(fā)電」。同時(shí)，對(duì)照現(xiàn)行法律法規(guī)以及國際通行規(guī)則，對(duì)25個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行技術(shù)改進(jìn)，更準(zhǔn)確地反映現(xiàn)有全部準(zhǔn)入特別管理措施。如在銀行服務(wù)、保險(xiǎn)業(yè)等領(lǐng)域列明了全部現(xiàn)行有效的，包括投資者資質(zhì)、業(yè)績(jī)要求、股比要求、業(yè)務(wù)範(fàn)圍等內(nèi)容的限制性措施，透明度顯著提高。上述改進(jìn)將方便投資者認(rèn)定其投資範(fàn)圍是否屬於負(fù)面清單，大幅提升投資便利化程度。

幾年之前，負(fù)面清單還是一個(gè)令人陌生的概念，而現(xiàn)在已經(jīng)越來越多地進(jìn)入實(shí)際操作中。實(shí)行負(fù)面清單制度是本屆政府的一個(gè)重要目標(biāo)，是一項(xiàng)意義重大、影響深遠(yuǎn)的重大改革。

實(shí)行負(fù)面清單制度是政府管理思維和方式的一次深刻變革。清單之外市場(chǎng)主體都可以平等進(jìn)入，那就必然要求對(duì)行政審批制度進(jìn)行改革，大幅降低準(zhǔn)入門檻，這能起到鼓勵(lì)創(chuàng)新、促進(jìn)發(fā)展的作用。但另一方面，進(jìn)入門檻降低之後，就可能出現(xiàn)魚龍混雜、良莠不齊的現(xiàn)象；創(chuàng)新加速之後，也可能導(dǎo)致監(jiān)管套利的問題。因此，實(shí)行負(fù)面清單制度、放鬆事前監(jiān)管的同時(shí)，需要建立更加嚴(yán)格的事中和事後監(jiān)管制度。如果只有事前放鬆監(jiān)管，而沒有事中事後的加強(qiáng)監(jiān)管，負(fù)面清單制度就會(huì)走向「負(fù)面」。

準(zhǔn)入仍需消除隱形壁壘

新負(fù)面清單制度的實(shí)施，是否意味著外資能設(shè)立全資公司，或是全資控股相關(guān)領(lǐng)域的公司？對(duì)此，商務(wù)部研究院外國投資研究所副主任郝紅梅仍不確定。在她看來，取消準(zhǔn)入限制意味著「打開了大門」，但外資能否在大陸順利落地仍面臨著許多不確定性。外資真正的準(zhǔn)入需要將中央政策與各個(gè)部門和地方性文件協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來，打破「玻璃門」等隱性壁壘，如此才能保證真正的開放。

「大門開了之後，各類小門也得開，這樣才能讓外資真正地進(jìn)來。其實(shí)在我們到地方調(diào)研時(shí)，經(jīng)常會(huì)看到一些專項(xiàng)的部門或地方文件成為進(jìn)入市場(chǎng)難以跨過的門檻，一些地方『玻璃門』等隱性壁壘也亟待打破。」

值得注意的是，2017年版《目錄》是在負(fù)面清單模式下完成修訂的，這意味著新《目錄》是一種更高水準(zhǔn)的開放。

發(fā)改委某官員表示，新《目錄》是在進(jìn)一步總結(jié)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在全國範(fàn)圍內(nèi)複製推廣自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對(duì)外開放的措施，因而突出了負(fù)面清單的特點(diǎn)。

該官員表示，為適應(yīng)準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理模式改革要求，新《目錄》調(diào)整優(yōu)化了結(jié)構(gòu)，將部分原鼓勵(lì)類有股比要求的條目，以及限制類、禁止類整合為外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單，作為對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理模式的基本依據(jù)；負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，原則上不得實(shí)行對(duì)外資準(zhǔn)入的限制性措施。

新版《目錄》刪除了2015年版《目錄》中內(nèi)外資一致的限制性措施，原限制類和禁止類中的11個(gè)條目按內(nèi)外資一致原則管理。如大型主題公園建設(shè)等內(nèi)外資均須履行專案核準(zhǔn)程序，高爾夫球場(chǎng)、別墅等內(nèi)外資均禁止新建，博彩業(yè)、色情業(yè)等內(nèi)外資均禁止投資等。

郝紅梅表示，對(duì)於外資中國將拋棄所有制等偏見，同時(shí)也不可能再給外資超國民待遇，未來中國的外資政策將按照「中性」的框架來構(gòu)建，核心是國民待遇、公平的政策環(huán)境和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)、規(guī)範(fàn)的市場(chǎng)監(jiān)管體系。endprint