我國排污權(quán)交易制度監(jiān)管的實踐檢視與反思

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摘要：

為探究排污權(quán)交易制度開展過程中在監(jiān)管方面存在的問題，采用文獻研究法，分析了了該項制度在監(jiān)管方面存在的問題，包括排污總量的核算問題、初始分配問題，不規(guī)范的排污權(quán)市場的監(jiān)管問題、排污權(quán)交易檢測問題以及排污權(quán)交易中介機構(gòu)的監(jiān)管問題等，并提出了完善監(jiān)管機制，加強技術(shù)供給，發(fā)揮政府作用，強化社會參與的解決措施。

關(guān)鍵詞：排污權(quán)交易制度；監(jiān)管問題；政府

一、排污權(quán)交易制度概述

排污權(quán)交易制度是指在一定區(qū)域內(nèi)，在污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，內(nèi)部污染源之間可以相互交換排污權(quán)，從而達到減少排污量、保護環(huán)境的目的。它通過經(jīng)濟手段刺激企業(yè)創(chuàng)新技術(shù)，提高效率，從而間接達到保護環(huán)境的目的。排污權(quán)交易制度在美國、德國、英國等西方國家已開展多年，成效顯著。我國自20世紀90年代以來先后在上海、江蘇、山東等地開展了排污權(quán)交易的試點工作，自2001 年我國首例二氧化硫排污權(quán)交易開始，我國所展開的排污權(quán)交易試點工作，已初見成效。[1]

二、排污權(quán)交易制度在監(jiān)管中存在的問題

排污權(quán)交易制度經(jīng)過一系列的理論探討和實踐試點，已經(jīng)取得了良好的發(fā)展，但其作為一項新興的環(huán)境經(jīng)濟政策，在實際操作中仍然存在著各種各樣的問題，尤其是在我國目前未建立起成熟的排污權(quán)交易市場的背景下，排污權(quán)交易制度的監(jiān)管問題尤為突出。

（一）排污總量核算的監(jiān)管存在的問題

開展排污權(quán)交易首先要進行總量核算，然而在實踐中，總量的測算存在著一定的困難。浙江省排污權(quán)交易中心的負責(zé)人在接受訪談時指出，目前中國對環(huán)境容量核定的準確率只能達到70%。首先是社會生活中存在的不確定因素如突發(fā)的環(huán)境事故等導(dǎo)致排污權(quán)總量的確定存在困；其次，由于科學(xué)技術(shù)的局限性，測算難免會存在一定誤差；再次，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，新建項目的排污權(quán)空間也是要考慮的很大因素；并且人類生活方式的不斷變化也會導(dǎo)致排污量的增加。并且在實踐中由于一些地方政府片面追求經(jīng)濟增長而導(dǎo)致排污總量被不斷突破底線。

（二）排污權(quán)初始分配的監(jiān)管存在的難度

通過科學(xué)核算一個地區(qū)的排污總量，將其分配成若干個排污權(quán)發(fā)放給各個企業(yè)，這是排污權(quán)的初始分配，但如何將這些排污權(quán)公平合理的分配給各個企業(yè)，由于實際操作的復(fù)雜性，這是政府監(jiān)管工作的重點，也是難點。首先是分配時間的問題，是每年定期發(fā)放還是常年打包發(fā)放。美國是每年定期發(fā)放。但在我國現(xiàn)有的環(huán)保管理制度的條件下，每年發(fā)放的可行性很低，但若常年打包發(fā)放，由于時間跨度越長，不確定性因素隨之增加，排污權(quán)的確定難度也會相應(yīng)增加難度。再者是分配依據(jù)的問題，對于某種污染物而言，依據(jù)什么分配是一個難以跨越的問題，只有分配依據(jù)公平合理，才能平衡各方利益，推動制度發(fā)展，比如熱電企業(yè)與化工企業(yè)都排放二氧化硫，對于這樣的企業(yè)按照什么標準分配排污權(quán)，是經(jīng)濟貢獻率還是就業(yè)貢獻率，在我國江蘇等地的試點工作中，這一問題被多方討論，爭議頗大。最后是分配方式的問題，國外現(xiàn)有的分配方式主要有招標、拍賣、定價出售，無償給予等，我國采用何種方式發(fā)放排污權(quán)也是政府監(jiān)管排污權(quán)交易市場的一大難題。若采用招標、拍賣方式分配排污權(quán)，排污權(quán)打包發(fā)放存在著大企業(yè)囤積居奇，哄抬價格的風(fēng)險，排污權(quán)拆開發(fā)放又不能避免有些企業(yè)為擠壓競爭對手而哄搶對手的排污權(quán)的問題。若采用定價出售的方式，其與現(xiàn)有的排污費的征收則存在著重復(fù)收費的矛盾。無償給予是一種不宜普遍運用的方式，本身各個企業(yè)向環(huán)境排放污染物就是增加環(huán)境負擔(dān)的一種行為，若向他們無償給予排污權(quán)便違背了環(huán)境保護的初衷，實踐中出現(xiàn)的這些問題給政府的監(jiān)管工作增加了難度。

（三）排污權(quán)交易市場的監(jiān)管存在的困難

我國目前并沒有建立起規(guī)范成熟的排污權(quán)交易市場，在交易市場的監(jiān)管問題上也是困難重重。首先，排污權(quán)交易市場并不活躍，有很多企業(yè)出于企業(yè)以后發(fā)展考慮或者其他目的考慮并不愿意出售自己剩余的排污權(quán)指標，浪費了排污權(quán)指標，還有的企業(yè)因為政府監(jiān)管不嚴根本不需要購買排污權(quán)。其次，排污權(quán)交易中，有很多政府與企業(yè)存在著權(quán)力尋租行為，這又人為抬高了排污權(quán)的交易成本，使排污權(quán)交易很難順利推廣。其次，排污權(quán)交易中，政府的監(jiān)管不力導(dǎo)致地方保護主義嚴重，一些政府出于本地區(qū)經(jīng)濟利益的考慮，默許企業(yè)增加排污量的行為而不加處罰，還有一些政府在交易過程中只允許企業(yè)購買本地區(qū)的排污權(quán)而不允許購買外地的排污權(quán)，這種現(xiàn)象的存在嚴重阻礙了排污權(quán)交易市場的有序發(fā)展。

（四）排污權(quán)交易監(jiān)測監(jiān)管存在的難題

準確監(jiān)測排污單位的實際排污量是做好監(jiān)管工作的重要保障，做好監(jiān)測工作我們才能更好的對排污權(quán)交易的后續(xù)情況進行實時追蹤和監(jiān)管，畢竟，我們進行排污權(quán)交易的根本目的不是交易本身而是希望通過這種經(jīng)濟手段刺激排污單位提高效率，減少排污量。美國、德國等排污權(quán)交易制度比較完善的國家都建立了較為完備的排污權(quán)監(jiān)測監(jiān)管體系。監(jiān)測核算手段落后是制約當前中國各地排放權(quán)交易發(fā)展的共性因素。目前我國多數(shù)試點地區(qū)的排污量審核、監(jiān)控、報告體系不完善，排放量的監(jiān)測核查方案缺乏統(tǒng)一標準。[2]并且我們現(xiàn)在很難對排污單位做到實時監(jiān)測，這就阻礙了我們準確掌握排污單位的實際排污量以及開展對排污權(quán)交易情況的監(jiān)測核實和監(jiān)管。在接下來的工作中，如何科學(xué)準確的做好實時在線監(jiān)測是我們加強排污權(quán)交易的監(jiān)管亟待解決的問題。

（五）排污權(quán)交易中介機構(gòu)的監(jiān)管存在的難點

一個成熟的排污權(quán)交易市場需要大量的信息，而大部分企業(yè)獲取信息的能力以及所能獲取的信息都是極為有限的，出于排污權(quán)市場健康有序發(fā)展的考慮，政府又不能插手每一項交易，這時，我們就需要一個公平有效的中介機構(gòu)。排污權(quán)交易制度發(fā)展較為完善的美國、歐盟等國都有自己的排污權(quán)交易中介機構(gòu)，我國在排污權(quán)交易制度逐漸發(fā)展的過程中也逐漸建立了一些排污權(quán)交易中介機構(gòu)，2007年，嘉興市建立國內(nèi)首家排污權(quán)交易機構(gòu)—排污指標儲備交易中心，隨后，上海、天津、湖北、河北、山西等地的排污權(quán)交易中介機構(gòu)也陸續(xù)成立。[3]然而這些排污權(quán)交易中介機構(gòu)發(fā)揮的作用卻是乏善可陳的，大多數(shù)交易都是在政府主導(dǎo)下完成的，并且這些中介機構(gòu)的定位也不夠明確，是政府部門，事業(yè)單位還是參與市場競爭的企業(yè)，政府對這些中介機構(gòu)的態(tài)度也不夠明確，因此做好排污權(quán)交易中介機構(gòu)的監(jiān)管也是我們發(fā)展排污權(quán)交易制度所要解決的問題。endprint