農業(yè)供給側改革如何改

魏后凱

推進農業(yè)供給側結構性改革要謹防“新瓶裝舊酒”

當前，中國農業(yè)發(fā)展的主要矛盾已經由過去的總量不足轉變?yōu)榻Y構性矛盾，而供給側的體制機制障礙則是形成這種結構性矛盾的根本原因。

農業(yè)是國民經濟的基礎性產業(yè)和弱質性產業(yè)，也是當前深化供給側結構性改革的重要領域。農業(yè)供給側結構性改革是農業(yè)領域的供給側改革和結構性改革的有機整合，它并非單純是農產品生產結構的調整問題，更涉及農業(yè)供給體系和結構的優(yōu)化、農業(yè)生產方式的轉變、農業(yè)供給質量和效率的提高、農民收入的增加以及農業(yè)競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力的增強，其核心是在確保國家糧食安全、確保農民增收、確保農村穩(wěn)定的基礎上，從生產端、供給側入手，全面深化體制改革和機制創(chuàng)新，優(yōu)化農業(yè)產業(yè)體系、生產體系和經營體系，提高農業(yè)供給質量和效率，保障農產品有效供給，促進農業(yè)結構優(yōu)化和提質增效，最終實現(xiàn)農業(yè)的轉型升級和現(xiàn)代化。深入推進農業(yè)供給側結構性改革，一定要樹立大農業(yè)的理念，立足生產端和供給側，把著力點放在全面深化體制改革和機制創(chuàng)新上。要通過深化供給側結構性改革，促進農業(yè)發(fā)展“由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足質的需求轉變”。

扎實有效推進農業(yè)供給側結構性改革，必須消除一些思想上的認識誤區(qū)。一是要堅守耕地紅線，確保糧食生產能力不降低，絕不能借“增收”“增效”“改革”之名，把耕地改少了、把糧食產量改下去了。二是要科學把握農業(yè)供給側結構性改革的內涵，防止出現(xiàn)概念泛化和濫用的傾向。在改革方案設計中，不能把農業(yè)改革甚至農村改革都標榜為農業(yè)供給側結構性改革，這樣容易誤導農業(yè)供給側結構性改革的主攻方向，使改革難以達到預期的效果。三是要謹防“新瓶裝舊酒”，把單純的農業(yè)結構性調整當成是農業(yè)供給側結構性改革。當前，各級政府部門推進農業(yè)供給側結構性改革的熱情很高，但有不少地方把著力點放在單純的農產品結構調整上，而忽視農業(yè)供給側的體制改革和機制創(chuàng)新，忽視農業(yè)生產方式轉變和提質增效，最終使農業(yè)供給側結構性改革淪為單純的結構性調整。四是要處理好政府與市場的關系，防止出現(xiàn)政府過度干預甚至取代市場的傾向。深入推進農業(yè)供給側結構性改革，既要更好發(fā)揮政府的作用，又要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，要依靠統(tǒng)籌協(xié)調、綜合配套的供給側改革，全面激活主體、要素和市場，激發(fā)農業(yè)發(fā)展新動能，而不能脫離農民的意愿，忽視市場主體的作用，實行大包大攬，用政府取代市場，從而扭曲市場的資源配置。

多層面協(xié)調推進農業(yè)供給側結構性改革，提高各項改革措施的精準性、有效性和持續(xù)性

農業(yè)供給側結構性改革，主要是為了破解深層次的結構性矛盾而從生產端和供給側展開的綜合配套改革。這些深層次的結構性矛盾，不僅表現(xiàn)在農產品供求結構失衡、農業(yè)生產經營組織化程度低、基礎設施和技術裝備落后等方面，而且體現(xiàn)在農業(yè)發(fā)展方式粗放、國際競爭力不強、農產品質量和安全問題凸顯上。要從根本上破解這些結構性矛盾，就必須從生產端、供給側入手，以提高農業(yè)供給質量和效率為主攻方向。從策略上看，推進農業(yè)供給側結構性改革，需要從產業(yè)層面、要素層面和制度層面展開，實行多層面協(xié)調推進的結構性改革，切實提高各項改革措施的精準性、有效性和持續(xù)性。

在產業(yè)層面，要著力通過激活主體、完善產業(yè)鏈條，促進縱橫向的多層次產業(yè)融合，不斷優(yōu)化農業(yè)生產、經營和服務體系。一是要尊重農民的意愿，充分發(fā)揮農民的創(chuàng)造性和主體作用，鼓勵和引導億萬農民投身到農業(yè)農村改革實踐和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中來，讓農民更多地分享改革的紅利。二是要培育壯大家庭農場、農民合作社、龍頭企業(yè)等新型經營主體和服務主體，并采取股份合作、土地托管、代耕代種等多種方式，因地制宜發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營，以從根本上改變長期制約農業(yè)發(fā)展的小規(guī)模分散經營和小農生產方式。三是充分挖掘和拓展農業(yè)的生產功能、生態(tài)功能、生活功能、休閑功能、景觀功能、示范功能、文化傳承功能等，大力發(fā)展生態(tài)農業(yè)、休閑農業(yè)、觀光農業(yè)、創(chuàng)意農業(yè)等，推動農業(yè)產業(yè)鏈條的多維延伸，提高農業(yè)的價值和綜合效益。四是圍繞市場的需求，按照前后兩端延伸的思路打造農業(yè)全產業(yè)鏈，構建貫穿于農業(yè)生產全過程、全方位的產前、產中和產后服務體系，實現(xiàn)農業(yè)的縱向融合和一體化。五是促進農業(yè)與二三產業(yè)尤其是文化旅游產業(yè)的深度融合，大力發(fā)展農產品加工、農業(yè)文化、農業(yè)旅游、農業(yè)電商、“農業(yè)+康養(yǎng)”等產業(yè)，實現(xiàn)農業(yè)的橫向融合和一體化。

在要素層面，要通過深化改革，激活勞動力、土地、資本、科技創(chuàng)新等要素，優(yōu)化資源配置，提高土地產出率、資源利用率和勞動生產率。一是激活勞動力。要著力加強農民素質和技能培訓，搞好現(xiàn)代青年農（林）場主培育和新型農業(yè)經營主體帶頭人輪訓工作，大力倡導和推廣農業(yè)工匠精神，鼓勵農民和回鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員采取多種方式開展農業(yè)規(guī)?；洜I，激發(fā)多元化主體參與農業(yè)現(xiàn)代化建設的活力。二是激活土地。土地是農民的“命根子”，也是農民最大的財富。要加快農村承包地確權登記頒證，認真落實和完善農村土地“三權分置”辦法，積極開展土地承包權有償退出、土地經營權抵押貸款和入股農業(yè)產業(yè)化經營等試點，大膽探索擔保抵押、土地入股、土地托管、代耕代種、聯(lián)合經營等多形式放活土地經營權的有效途徑，為現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展激發(fā)新的活力。三是激活資本。重點是整合政府各種涉農資金，實行“大專項+任務清單”管理方式，采取PPP、以獎代補、貼息、信貸擔保、風險補償基金、農業(yè)發(fā)展投資基金、政府債券、特許經營等多種途徑，撬動社會資本廣泛參與農業(yè)生產經營和現(xiàn)代化建設，引導城市工商資本到農村投資發(fā)展規(guī)?；默F(xiàn)代高效農業(yè)。四是激活科技創(chuàng)新。要進一步加大農業(yè)科技資金投入，整合各方面科技創(chuàng)新資源，完善國家農業(yè)科技創(chuàng)新體系、現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)技術體系和農業(yè)科技推廣服務體系，鼓勵工商資本、民間機構和農業(yè)企業(yè)加強農業(yè)科技研發(fā)，依靠科技創(chuàng)新激發(fā)農業(yè)發(fā)展新活力，形成科技創(chuàng)新驅動和引領現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的新格局。

在制度層面，要圍繞改革的目標和任務，采取綜合配套、協(xié)調推進的方式，構建有效的制度供給體系?？傮w上講，農業(yè)供給側結構性改革涉及諸多層面和不同要素，需要各項改革措施的綜合配套和協(xié)調推進。除激活要素、深化要素體制改革和完善農業(yè)補貼支持政策外，還應協(xié)調推進多方面的改革。一是完善農產品價格形成機制。要進一步完善稻谷、小麥最低收購價政策，推進玉米市場定價、價補分離改革，調整大豆和新疆棉花目標價格政策，全面深化農產品價格形成機制市場化改革，充分發(fā)揮價格對大宗農產品供求關系的調節(jié)作用。二是推進農產品收儲制度改革。要逐步分離商業(yè)儲備與政策性儲備，科學確定糧食等重要農產品國家儲備規(guī)模，進一步優(yōu)化糧食儲備結構，積極探索民營企業(yè)參與糧食政策性收儲和地方儲備，支持家庭農場、農民合作社科學儲糧，真正做到“藏糧于民”，推動糧食儲備市場經營主體多元化。三是完善農業(yè)生態(tài)補償機制。繼續(xù)實施退耕還林還草、退牧還草工程，進一步完善草原生態(tài)保護補助獎勵和林業(yè)補貼政策，在對農業(yè)生態(tài)價值進行科學核算的基礎上，積極探索農業(yè)生態(tài)補償制度，對糧食種植按畝給予相應的生態(tài)補償。四是健全農業(yè)保險制度。要進一步擴大農業(yè)保險覆蓋面，逐步建立口糧作物的農業(yè)保險全覆蓋制度，并不斷創(chuàng)新農業(yè)保險新產品，提高農業(yè)保險保障水平，為現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展構筑一道牢固的“防洪壩”。endprint

圍繞“降本、提質、增效”實行組合式支持政策

降成本、提質量、增效益是農業(yè)供給側結構性改革的重要任務。推進農業(yè)供給側結構性改革，必須圍繞“降本、提質、增效”這一核心任務，實行組合式的支持政策。

首先，保障國家糧食安全絕不能放松。當前，中國農產品出現(xiàn)了供過于求與生產不足并存的矛盾，其中，玉米、棉花等庫存過高，大豆和食糖等進口依賴程度較大。推進農業(yè)供給側結構性改革，必須圍繞市場需求優(yōu)化農產品供給結構，減少無效、低效供給，擴大有效和中高端供給。但是，中國人多地少，糧食需求量很大，確保國家糧食安全不僅是重大的國家戰(zhàn)略，也是一項基本國策。因此，推進農業(yè)供給側結構性改革，必須以保障國家糧食安全為前提，在確保糧食生產能力不降低的條件下，優(yōu)化農產品結構，提高農業(yè)供給質量。要科學合理劃定稻谷、小麥、玉米糧食生產功能區(qū)，保護和優(yōu)化糧食產能，穩(wěn)定水稻、小麥生產，調減“鐮刀彎”地區(qū)籽粒玉米，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。同時，要加大對糧食主產區(qū)的支持力度，完善糧食主產區(qū)利益補償機制，穩(wěn)定產糧大縣獎勵政策，確保主產區(qū)農民在為國家糧食安全作出貢獻的同時能夠獲得穩(wěn)定合理的收益。

其次，進一步完善農業(yè)補貼支持政策。近年來，中國對農業(yè)的“黃箱補貼”逐步逼近農業(yè)產值的8.5%，這是中國加入WTO的承諾上限。為此，要進一步完善農業(yè)補貼政策，調整農業(yè)補貼方式，增強補貼的指向性和精準性，重點是加強對糧食主產區(qū)、糧食適度規(guī)模經營、耕地地力保護、綠色生態(tài)農業(yè)、農民收入等的補貼力度，切實提高農業(yè)補貼的效能，促進農業(yè)補貼由“黃箱補貼”轉變?yōu)椤熬G箱補貼”，由價格補貼轉變?yōu)槭杖胙a貼，由刺激生產轉變?yōu)橹С志G色生態(tài)和適度規(guī)模經營。同時，要加大各級政府對農業(yè)尤其是對農業(yè)科技研發(fā)、科技推廣、農田基本建設、農業(yè)基礎設施和公共服務等的投入力度，將農業(yè)科技服務等納入政府購買公益性服務的范圍。此外，要盡快制定“大專項+任務清單”實施方案，明確任務清單，以引導和規(guī)范地方對涉農資金的整合和統(tǒng)籌使用。

最后，為農業(yè)綠色轉型提供政策支持。長期以來，中國化肥、農藥等農業(yè)化學品的使用處于較為過量的狀況。推進農業(yè)供給側結構性改革，必須堅持農業(yè)發(fā)展的綠色化方向，從根本上改變過去那種主要依靠化學農業(yè)支撐產量增長的農業(yè)發(fā)展模式，構建一個以有機、生態(tài)和綠色農業(yè)為支撐，追求質量和效率的新型農業(yè)發(fā)展模式。endprint