對中關村社會組織立法現(xiàn)狀的幾點思考

馬 雋

北京工業(yè)職業(yè)技術學院，北京 100042

對中關村社會組織立法現(xiàn)狀的幾點思考

馬 雋

北京工業(yè)職業(yè)技術學院，北京 100042

在推動科技園區(qū)自主創(chuàng)新的過程中，中關村社會組織起到重要作用，為促進中關村社會組織發(fā)展，協(xié)調(diào)中關村區(qū)域創(chuàng)新體系建設，推動科技園區(qū)企業(yè)創(chuàng)新，從立法角度出發(fā)研究并完善中關村社會組織立法具有重要的現(xiàn)實意義。

立法現(xiàn)狀；中關村社會組織

一、中關村社會組織概述

中關村社會組織是指依據(jù)《社會團體登記管理條例》和《中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》成立的，以中關村管委會為主要指導單位的，以科技類企業(yè)為主要成員的，可在民政部門直接注冊登記的社會組織。中關村社會組織主要有行業(yè)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、商會、研究會等幾種主要形式，在推動科技園區(qū)自主創(chuàng)新過程中發(fā)揮了政企溝通、平臺搭建的功能[1]。中關村社會組織的主要特點有三：

一是涉及領域廣泛，綜合交錯，綜合性和專業(yè)性社會組織并存。

二是無需主管部門審查批準可直接到民政部門登記。

三是產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟有追逐營利的訴求。

二、中關村社會組織立法的基本狀況

社會組織政策法規(guī)國家層面《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》有關中關村社會組織政策法規(guī)國家層面《中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》北京市層面《中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》、《關于促進產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟加快發(fā)展的意見》、《中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)社會組織登記管理辦法》示范園區(qū)層面《中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)社會組織發(fā)展支持資金管理辦法》、《中關村管委會產(chǎn)業(yè)技術聯(lián)盟備案審查工作制度》、《中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)產(chǎn)業(yè)技術聯(lián)盟專項資金管理辦法》等

(一)國家層面

按照產(chǎn)權理論，社會組織所使用的政府性資產(chǎn)屬于國有資產(chǎn)，而社會組織在運營過程中形成的資產(chǎn)需按資源投入比例等劃分權屬，但這顯然與社會組織宗旨及相關管理制度相悖。按照超產(chǎn)權理論，社會公共資產(chǎn)未必一定需要界定為社會組織的法人產(chǎn)權才能實現(xiàn)資產(chǎn)保值和社會組織人員的盡職盡責。另一種可行的途徑是使社會組織更具開放性和競爭性。事實上我國現(xiàn)階段也在大力支持、鼓勵社會組織發(fā)展，無論是數(shù)量規(guī)模還是業(yè)務服務領域，以及2016年推行的打破“一行一會”制，都能看到顯著的變化趨勢。但這又會遇到新的問題，如過度競爭是否會導致社會組織的營利性轉(zhuǎn)向、或假借非營利之名從事違法違紀活動、監(jiān)管失控等問題需進一步思考。

《社會團體登記管理條例》和《中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，前者是由國務院發(fā)布施行的條例，后者是國家發(fā)改委印發(fā)的規(guī)范性文件，二者在社會組織注冊登記的規(guī)范上有所不同?！渡鐣F體登記管理條例》第3條第1款對社會組織注冊登記的規(guī)定是：成立社會團體，應當經(jīng)其業(yè)務主管單位審查同意，并依照本條例的規(guī)定進行登記。

《中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》對社會組織在市場中的角色進行了定位同時提供政策支撐。綱要明確規(guī)定，支持以企業(yè)為主體、市場為基礎的社會組織發(fā)展。支持社會組織的人才隊伍建設。

(二)北京市層面

1.《中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》承繼了《中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》關于培育創(chuàng)新型社會組織的精神，更是明文規(guī)定了社會組織注冊登記的條件，以立法的形式突破了《社會團體登記管理條例》對社會組織的限制，做出了更多有利于中關村社會組織設立、發(fā)展的規(guī)定，主要包括兩點：

第一，中關村社會組織可以不經(jīng)上級部門的審批而直接到民政部門登記?！吨嘘P村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》第16條規(guī)定：申請在示范區(qū)設立有利于自主創(chuàng)新的社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會，除法律、行政法規(guī)、國務院決定規(guī)定登記前須經(jīng)批準的以外，申請人可以直接向市民政部門申請登記。

第二，允許產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟注冊為獨立法人。產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟這種新型組織形式成立之初，由于我國缺少相關立法的規(guī)定，產(chǎn)業(yè)技術聯(lián)盟無法注冊為獨立法人，阻礙了產(chǎn)業(yè)技術聯(lián)盟的發(fā)展?！稐l例》第14條規(guī)定：支持企業(yè)聯(lián)合高等院校、科研院所和其他組織組建產(chǎn)業(yè)技術聯(lián)盟。符合條件的，可以申請登記為法人?？梢?，允許產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟注冊為獨立法人是從立法上對產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟發(fā)展的破冰之作，具有重要意義，它將松散的、個別的企業(yè)組織形態(tài)變成了獨立法人的組織形態(tài)，提高了產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的商業(yè)地位和運營效率。

第三，社會組織的名稱可以冠以“中關村”字樣；對于符合條件的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟可以申請登記為法人等。

2.《關于促進產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟加快發(fā)展的意見》中規(guī)定了產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的指導思想、原則、和目標，規(guī)定了產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟加快發(fā)展的重點方向和工作內(nèi)容，從政策上全方位支持產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的發(fā)展。

3.《中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)社會組織登記管理辦法》規(guī)定了嚴格的社會組織申請條件、監(jiān)督管理辦法、及扶持發(fā)展政策。從扶持角度看主要有兩條，《辦法》第16條，政府及有關部門可以通過購買服務等方式，支持服務于示范區(qū)的社會組織的發(fā)展。辦法第18條規(guī)定示范區(qū)社會組織專職工作者可以納入社會組織編制序列，專職工作者的工資和保險、福利待遇參照國家對事業(yè)單位的有關規(guī)定執(zhí)行，從立法角度對中關村社會組織、和專職人員提供了制度保障。

(三)中關村自主創(chuàng)新示范園區(qū)層面

《中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)社會組織發(fā)展支持資金管理辦法》、《中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)社會組織發(fā)展支持資金管理辦法》從資金管理角度給予支持，對社會組織、產(chǎn)業(yè)技術聯(lián)盟做了資金支持、條件及額度等方面的規(guī)定。《中關村管委會產(chǎn)業(yè)技術聯(lián)盟備案審查工作制度》對產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的成立條件進行了細化規(guī)定。

三、中關村社會組織立法存在的主要問題

(一)立法存在矛盾

不難看出，《中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》、《中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》在中關村社會組織的登記制度上與《社會團體登記管理條例》相矛盾?！吨嘘P村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》、《中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》間接或直接規(guī)定了中關村社會組織無需主管部門同意直接向民政部門登記成立，而《社會團體登記管理條例》將業(yè)務主管單位審查同意作為成立的條件。

(二)立法滯后且存在空白區(qū)

自《中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》、《中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》頒布以來，無需主管部門同意直接向民政部門登記成立的規(guī)定大大降低了中關村社會組織注冊登記的門檻，中關村社會組織猶如雨后春筍般涌現(xiàn)，一系列配套規(guī)定的出臺更是促進了中關村社會組織的發(fā)展。但也是由于社會組織數(shù)量和形式的快速發(fā)展，使得立法落后于中關村社會組織的發(fā)展且存在空白區(qū)域。一是產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟是比較特殊的社會組織形態(tài)客觀上具有營利的訴求，然而《社會團體登記管理條例》將社會組織定性為非營利性質(zhì)的社團組織，立法滯后不利于中關村社會組織的發(fā)展。目前對于產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟合作發(fā)展的形態(tài)也缺少相關法律規(guī)定；二是對中關村社會組織人才扶持制度有待加強。

(三)立法位階偏低

目前在國家立法層面與中關村社會組織有關聯(lián)的立法有《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，《中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，然而這些立法均屬行政法規(guī)的范疇，沒有一部法律層級的立法，對中關村社會組織的實體性規(guī)范少，導致中關村社會組織法律主體地位模糊、對財產(chǎn)保護、產(chǎn)權屬性也不明確，這也是當前社會組織發(fā)展面臨的主要問題[2]。

四、加強和改進中關村社會組織立法工作的幾點建議

黨的十八屆二中全會通過的《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確提出“改革社會組織管理制度”。有必要加快現(xiàn)有立法修訂進程，梳理現(xiàn)有社會組織法律制度并進行更科學、系統(tǒng)的立法。

(一)加快修訂《社會團體登記管理條例》

修訂《社會團體登記管理條例》中的不配套條款，簡化注冊程序，對不同類型的社會組織分類指導。對中關村社會組織不配套條款指第3條關于成立社會組織需經(jīng)主管部門審查同意的規(guī)定。對產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟這種特殊類型的社會組織，因其具有營利性的客觀訴求，應將其納入立法的軌道，并考慮修改第2條有關社會組織只能為非營利性質(zhì)的規(guī)定。

(二)加強中關村社會組織用人制度建設

為了推動社會組織從業(yè)人員的職業(yè)化發(fā)展，首先應該在立法上給予足夠的人事制度保障，具體而言，社會組織的人才職業(yè)化發(fā)展應該從以下幾個方面著手：

第一，立法應完善社會組織從業(yè)人員的福利待遇體系。目前社會組織的福利待遇僅僅是參照事業(yè)單位，缺少自己獨立的規(guī)定。立法應對社會組織從業(yè)人員的薪酬待遇、崗位設置社會保障、考核表彰等方面進行職業(yè)化、制度化建設，解決社會組織從業(yè)人員面臨的現(xiàn)實問題。

第二，立法應考慮到健全社會組織職業(yè)資格認證體系。不斷規(guī)范與明確社會組織人員崗位設置、健全社會組織職業(yè)制度、使專業(yè)人才培養(yǎng)與職業(yè)資格銜接。在《中化人民共和國職業(yè)分類大典》新增“社會組織工作者”，以進一步完善社會組織相關職業(yè)資格認證體系[3]。

(三)適時制定《社會組織法》

當前，有《憲法》對社會組織的規(guī)范，也有《社會團體登記管理條例》等行政法規(guī)對社會組織的規(guī)定，唯獨缺少法律層級的相關立法，這不得不說是種遺憾。同時伴隨我國經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，社會組織的數(shù)量快速增長，社會組織的類別日趨豐富，且越來越復雜，有必要建立一部涵蓋所有社會組織類別的、統(tǒng)一的基本法律。

對中關村社會組織發(fā)展，《社會組織法》至少做以下幾點貢獻：

1.與《中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》、《中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》有關社會組織直接登記的制度對接，為中關村社會組織的直接注冊登記制度提供上位法支撐。

2.充分考慮產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟營利的發(fā)展訴求，為中關村產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟發(fā)展提供上位法的支撐，助力產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟發(fā)展。

3.增加實體性內(nèi)容，明確社會組織的財產(chǎn)歸屬，加強社會組織法律主體地位，以保證中關村社會組織財產(chǎn)的產(chǎn)權屬性的清晰和合法地位的確立。

[1]郭濤.中關村產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟成產(chǎn)學研合作中堅力量[J].中國高新技術產(chǎn)業(yè)導報，2011(07)：1-2.

[2]張峰.我國行業(yè)協(xié)會法律責任問題探析[D].北京：中國海洋大學，2011：44-47.

[3]馬慶鈺，廖鴻.中國社會組織發(fā)展戰(zhàn)略[M].北京：社會科學文獻出版社，2015：205-210.

D922.182

：A

：2095-4379-(2017)27-0080-02

馬雋，北京工業(yè)職業(yè)技術學院，助教。