新型城鎮(zhèn)化建設(shè)問(wèn)題分析及對(duì)策研究
——以沈陽(yáng)為例

◎張正濤 劉尚來(lái) 劉永健

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)問(wèn)題分析及對(duì)策研究
——以沈陽(yáng)為例

◎張正濤1劉尚來(lái)2劉永健3

本文以沈陽(yáng)市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀為切入點(diǎn)，對(duì)沈陽(yáng)市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的問(wèn)題進(jìn)行深入剖析，進(jìn)而為沈陽(yáng)市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提出合理化的發(fā)展策略，助力沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化撤鄉(xiāng)入鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局空間戰(zhàn)略

一、沈陽(yáng)特色新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展現(xiàn)狀

1.城鎮(zhèn)化水平相對(duì)較高。沈陽(yáng)市是中國(guó)東北部的重要城市，也是遼寧省的省會(huì)城市。目前，沈陽(yáng)市的常住人口約有830萬(wàn)，其中城鎮(zhèn)人口660萬(wàn)，農(nóng)村人口170萬(wàn)，城鎮(zhèn)化水平約為77.7%，位居全省地級(jí)市排名首位。

2.政府規(guī)劃能力較強(qiáng)。一是全面開(kāi)展綜合配套改革。自2010年起，開(kāi)始實(shí)行城鎮(zhèn)綜合配套改革，為沈陽(yáng)城市建設(shè)提供了新的契機(jī)。由于合理的拓展了城市空間結(jié)構(gòu)以及工業(yè)產(chǎn)業(yè)的外遷，使得中心城區(qū)商業(yè)繁榮、人口大量聚集。此外，工業(yè)產(chǎn)業(yè)的遷移，也為郊區(qū)帶來(lái)了一定的勞動(dòng)人口。自此吸引了大量的外來(lái)人口，并且這種吸引力一直在加強(qiáng)。二是加快高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)的建設(shè)。近些年來(lái)，沈陽(yáng)市不斷地加快創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，獲批“國(guó)家科技服務(wù)業(yè)區(qū)域試點(diǎn)”項(xiàng)目。在科技咨詢、創(chuàng)業(yè)孵化、研究開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域取得了顯著成果。為響應(yīng)國(guó)家的“大眾創(chuàng)業(yè)，萬(wàn)眾創(chuàng)新”號(hào)召，預(yù)計(jì)到2020年，培育創(chuàng)業(yè)企業(yè)將達(dá)到2000多家，加快中小企業(yè)的扶持力度。

3.市政府南遷。沈陽(yáng)市政府為盤活郊區(qū)房地產(chǎn)市場(chǎng)，將市政府辦公地址南遷，加大基礎(chǔ)設(shè)施的配套投入力度，吸引外資和中小企業(yè)駐入，經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展。同時(shí)，自貿(mào)區(qū)的建設(shè)也將為該區(qū)域帶來(lái)大量的人力、資金、技術(shù)、設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施等資源，經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境較好。其中，以渾南新區(qū)為代表，區(qū)域容積率較為合理，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快。

4.區(qū)域城鎮(zhèn)化步伐加快。一是周邊城鎮(zhèn)的規(guī)劃與整合。從2012年開(kāi)始，沈陽(yáng)加快對(duì)小城鎮(zhèn)的整合速度，進(jìn)行了有序合理的新規(guī)劃，重點(diǎn)解決小城鎮(zhèn)的較高分布密度，撤鄉(xiāng)入鎮(zhèn)，將城鎮(zhèn)資源重新整合，重點(diǎn)發(fā)展已形成規(guī)模的鎮(zhèn)，進(jìn)而解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展弱的問(wèn)題。二是地級(jí)市、縣級(jí)市向中等城市過(guò)渡轉(zhuǎn)型。沈陽(yáng)市為提升城鎮(zhèn)化的整體發(fā)展水平，將周邊符合條件的地級(jí)市與縣級(jí)市，列入中等城市的發(fā)展規(guī)劃大綱中。通過(guò)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移帶動(dòng)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，進(jìn)而將沈陽(yáng)市郊區(qū)與周邊的縣市銜接在一起，提升沈陽(yáng)區(qū)域內(nèi)整體的城鎮(zhèn)化水平。

二、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的問(wèn)題分析

1.人均建設(shè)用地過(guò)大。近年來(lái)，由于不斷地開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，導(dǎo)致過(guò)度的城鎮(zhèn)化，且非法占用耕地現(xiàn)象也較為嚴(yán)重。據(jù)有關(guān)分析，2014年全市的人均城鎮(zhèn)用地較2010年增加了18平方米，中心城區(qū)的人均建設(shè)用地已經(jīng)超出了國(guó)家規(guī)定的上限。目前，城市主城區(qū)人口密度很大，教育、醫(yī)療、環(huán)境的壓力較大，基礎(chǔ)設(shè)施滯后。沈陽(yáng)市采取的模式雖然使城市的空間不斷加大，但農(nóng)民耕地卻被大量占用，造成失地農(nóng)民的數(shù)量不斷增加。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。一是縣域地區(qū)經(jīng)濟(jì)吸引力較弱。在“一市三縣”（新民、遼中、康平、法庫(kù)）地區(qū)，由于工業(yè)設(shè)施落后，基礎(chǔ)薄弱，城鎮(zhèn)化水平較低等原因，導(dǎo)致對(duì)外來(lái)人口的吸引力不足，而是以吸納本區(qū)的農(nóng)轉(zhuǎn)非人口為主。小城鎮(zhèn)分布較為分散，集聚效應(yīng)不是很明顯，經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等的承載能力有限。二是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步調(diào)整。作為東北的老工業(yè)基地，重工業(yè)的發(fā)展一直占有較大的比重，對(duì)資源的索取過(guò)多，環(huán)境的破壞程度也非常嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)效率低下。目前，在“一帶一路”與自貿(mào)區(qū)建設(shè)的大環(huán)境下，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)尤為重要，而特色新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)將是最大的內(nèi)需，也將會(huì)增加新材料、新能源的需求。沈陽(yáng)市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例如下圖所示。三是城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化發(fā)展。由于歷史的緣故，我國(guó)以工業(yè)化為主，致使城鎮(zhèn)化發(fā)展速度落后于工業(yè)化步伐。以“重工業(yè)為主，輕工業(yè)為輔”的產(chǎn)業(yè)模式，導(dǎo)致吸納的勞動(dòng)力更少，這是沈陽(yáng)城鎮(zhèn)化建設(shè)中需要解決的問(wèn)題。四是“偽城鎮(zhèn)化”的出現(xiàn)。人口流動(dòng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)分布不均勻、資源過(guò)于集中等諸多因素，使得城鎮(zhèn)化中的人口數(shù)目虛高，城鎮(zhèn)化不徹底。

圖2000 -2014年沈陽(yáng)市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展趨勢(shì)

3.戶籍政策限制人口流動(dòng)。長(zhǎng)期以來(lái)，戶籍管理制度將農(nóng)業(yè)人口與城鎮(zhèn)人口進(jìn)行分離，限制農(nóng)村人口進(jìn)城落戶。而城市勞動(dòng)力資源短缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動(dòng)人口較為集中，資源配置存在不合理現(xiàn)象。對(duì)此，政府應(yīng)該進(jìn)一步放開(kāi)戶籍管理制度，加大農(nóng)轉(zhuǎn)非的力度，讓農(nóng)村人口享有和城鎮(zhèn)居民一樣的待遇，在養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、住房等方面一視同仁。

4.生態(tài)環(huán)境制約。沈陽(yáng)市的平均綠化率只有38.23%，低于全國(guó)的平均水平39.33%，人均綠化面積更低，人們不能享受到好的居住環(huán)境。生態(tài)環(huán)境與發(fā)達(dá)國(guó)家相差甚遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)吸引力較弱。

三、推進(jìn)沈陽(yáng)特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的對(duì)策

1.深化戶籍管理制度。戶籍改革制度是實(shí)現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的關(guān)鍵一步，因此應(yīng)積極深化戶籍管理制度，開(kāi)放周邊縣鎮(zhèn)的戶口遷移政策，為其留在大城市提供政策支持。同時(shí)，也需處理好農(nóng)民的原有土地權(quán)益，不強(qiáng)制收回，并建立農(nóng)民承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)機(jī)制。取消農(nóng)業(yè)人口戶籍，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化戶籍結(jié)構(gòu)，完善城市周邊地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，合理引導(dǎo)具有居住條件的人由原籍遷到現(xiàn)居住地。此外，政府還應(yīng)積極出臺(tái)相關(guān)政策，吸引人口的流入，完善住房租賃機(jī)制，建立流動(dòng)人口監(jiān)測(cè)平臺(tái)，為城鎮(zhèn)化的架設(shè)提供智力支持。有效控制城市主城區(qū)的面積與人口，積極將人口引入到周邊的區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并給予一定的住房補(bǔ)貼。與此同時(shí)，加大人口流入地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施配套能力，如教育資源、醫(yī)療、體育、養(yǎng)老、旅游、商業(yè)等服務(wù)，讓農(nóng)民也能享受到與城鎮(zhèn)居民同樣的待遇。

2.空間特色。沈陽(yáng)市生態(tài)環(huán)境較好，形成“東山西水”的格局，大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)依水而建，應(yīng)重點(diǎn)建設(shè)生態(tài)、城鎮(zhèn)、旅游，三者為一體的“沿河城鎮(zhèn)文化帶”，充分利用自然條件挖掘其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

3.創(chuàng)新土地管理機(jī)制。利用“三舊”改造政策，通過(guò)行政、技術(shù)等手段促進(jìn)廢棄、閑置土地的再利用。嚴(yán)格把控已有土地資源的相關(guān)指標(biāo)，科學(xué)有效地規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，引導(dǎo)農(nóng)民向城區(qū)聚集，工業(yè)企業(yè)向外遷移，提高土地的集約化程度。

4.優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。沈陽(yáng)市區(qū)以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主，郊區(qū)以裝備制造業(yè)為主，棋盤山地區(qū)以休閑旅游業(yè)為主的空間布局。推進(jìn)產(chǎn)城融合的步伐，重點(diǎn)發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，將一些產(chǎn)業(yè)合理轉(zhuǎn)移到基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)良好的縣市。

5.強(qiáng)化特色新型城鎮(zhèn)化的空間戰(zhàn)略。沈陽(yáng)市作為中國(guó)的重工業(yè)城市，產(chǎn)能過(guò)?，F(xiàn)象較為嚴(yán)重，加之財(cái)政資金減少，使得城市建設(shè)受到制約。因此，沈陽(yáng)市應(yīng)堅(jiān)持“引進(jìn)”與“輸出”并重，形成國(guó)際產(chǎn)業(yè)配置，加大物流基地建設(shè)，推動(dòng)自貿(mào)區(qū)內(nèi)貿(mào)易、金融的發(fā)展，強(qiáng)化城鎮(zhèn)化的空間戰(zhàn)略。

（作者單位：1.沈陽(yáng)建筑大學(xué)管理學(xué)院；2.東北育才雙語(yǔ)學(xué)校；3.沈陽(yáng)建筑大學(xué)基本建設(shè)處）

責(zé)任編輯：宋爽

注：本文系遼寧省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：WJZ2016005）；沈陽(yáng)市社會(huì)科學(xué)課題（項(xiàng)目編號(hào)：SYSK2017-08-23）；沈陽(yáng)建筑大學(xué)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2017116）