海域使用論證、海洋環(huán)境影響評價和工程可行性研究有關(guān)問題探析

逯玲燕+呂曉瑩+林偉龍

【摘 要】海域使用論證和海洋環(huán)境影響評價是我國海域使用審批和海洋生態(tài)環(huán)境保護工作中重要的基礎(chǔ)性工作，工程可行性研究是工程建設(shè)前期工作的重要步驟。文章在闡述該三項工作的作用、內(nèi)容和相互聯(lián)系的基礎(chǔ)上，著重歸納總結(jié)了當(dāng)前在項目用海的該三項工作中存在的問題，并提出有針對性的對策和建議，為項目用海海域使用審批管理提供參考。

【關(guān)鍵詞】海域使用論證；海洋環(huán)境影響評價；工程可行性研究；現(xiàn)狀調(diào)查；預(yù)測分析

1.引言

海域使用論證和海洋環(huán)境影響評價是我國海域使用審批和海洋生態(tài)環(huán)境保護工作中重要的基礎(chǔ)性工作。海域使用論證通過對項目擬申請使用海域的資源環(huán)境狀況、海域開發(fā)利用現(xiàn)狀、海域使用功能、所在區(qū)位條件、海域使用整體效益及國防安全等方面的綜合調(diào)查與分析論證，從資源、環(huán)境、社會、經(jīng)濟等方面分析論證項目建設(shè)必要性和用海必要性、項目用海資源環(huán)境影響、海域開發(fā)利用協(xié)調(diào)情況、項目用海與海洋功能區(qū)劃及相關(guān)規(guī)劃的符合性、項目用海合理性，提出項目海域使用的對策措施和論證結(jié)論[1]，為項目申請用海審批提供科學(xué)依據(jù)和技術(shù)支撐，是有序開發(fā)海洋資源、保護海洋生態(tài)環(huán)境和保障國家海洋權(quán)益的重要手段。海洋環(huán)境影響評價是對建設(shè)項目、海域開發(fā)計劃及國際政策實施后可能對海洋環(huán)境造成的影響進(jìn)行預(yù)測和估計的工作[2]。該項工作側(cè)重從海洋生態(tài)環(huán)境的角度評價環(huán)境的承載力、項目的可行性，提出預(yù)防或減輕不良影響的對策措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法與制度[3]。工程可行性研究是工程建設(shè)前期工作的重要步驟[4]，是編制建設(shè)項目設(shè)計任務(wù)書的重要依據(jù)，對建設(shè)項目進(jìn)行可行性研究是基本建設(shè)管理中的一項重要基礎(chǔ)工作，是保證建設(shè)項目以最小的投資換取最佳經(jīng)濟效果的科學(xué)方法。該項工作是在投資決策之前，對擬建項目進(jìn)行全面技術(shù)經(jīng)濟分析的科學(xué)論證，在投資管理中，可行性研究是指對擬建項目有關(guān)的自然、社會、經(jīng)濟、技術(shù)等進(jìn)行調(diào)研、分析比較以及預(yù)測建成后的社會經(jīng)濟效益。在此基礎(chǔ)上，綜合論證項目建設(shè)的必要性，財務(wù)的盈利性，經(jīng)濟上的合理性，技術(shù)上的先進(jìn)性和適應(yīng)性以及建設(shè)條件的可能性和可行性，從而為投資決策提供科學(xué)依據(jù)。

海域使用論證、海洋環(huán)境影響評價與工程可行性研究三項工作是項目申請用海、海域使用審批和海洋生態(tài)環(huán)境保護工作中的基礎(chǔ)性工作，對于科學(xué)合理得開發(fā)利用海域資源、有效地推進(jìn)海洋環(huán)境保護、促進(jìn)海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有積極重要的作用。但是實際工作中，在現(xiàn)狀調(diào)查工作、方案比選分析、環(huán)境疊加影響分析等方面需要改進(jìn)，本文提出的觀點和建議，對提高海域使用申請與審批效率有所裨益。

2.需要注意的問題

2.1 對現(xiàn)狀調(diào)查工作重視程度不同

海域使用論證、海洋環(huán)境影響評價和工程可行性研究三方面的工作的側(cè)重點不同，但是最終目的一致。該三項工作之間既有區(qū)別和各有側(cè)重，對現(xiàn)狀調(diào)查工作的重視程度不同，其中海域使用論證和海洋環(huán)境影響評價對現(xiàn)狀調(diào)查非常重視，主要體現(xiàn)在約束該兩項工作的重要的技術(shù)導(dǎo)則對調(diào)查時間、范圍、對象、次數(shù)、內(nèi)容等均有具體的和明確的要求，然而工程可行性研究則沒有如此嚴(yán)格的要求，但是海域使用論證和海洋環(huán)境影響評價均需要在海洋資源環(huán)境現(xiàn)狀、海域開發(fā)利用現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上開展，而工程可行性研究則也是要基于充分了解海洋資源環(huán)境現(xiàn)狀、海域開發(fā)利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上才能進(jìn)行較為準(zhǔn)確的、合理的工程初步設(shè)計。

然而，在實際中，往往海洋資源環(huán)境現(xiàn)狀、海域開發(fā)利用現(xiàn)狀等的調(diào)查工作要在進(jìn)行海域使用論證和海洋環(huán)境影響評價時才會按照導(dǎo)則要求開展，在進(jìn)行工程可行性研究階段，大多數(shù)都是在參考?xì)v史資料或者統(tǒng)計資料的基礎(chǔ)上進(jìn)行，而對現(xiàn)狀調(diào)查的工作重視程度比較低，有待加強。也常常為此出現(xiàn)在開展申請用海項目的海域使用論證或海洋環(huán)境影響評價時提出對工程可行性研究進(jìn)行根本性調(diào)整意見的情況。

2.2 對方案比選分析重視程度不夠

方案比選分析是海域使用論證、海洋環(huán)境影響評價及工程可行性研究的重要工作和必要工作之一，也是關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。實現(xiàn)某一目標(biāo)，應(yīng)該從眾多方案中選擇環(huán)境代價小、社會經(jīng)濟效益高的最佳方案。海域使用論證、環(huán)境影響評價和工程可行性研究的最終目的都不僅在于否定那些為實現(xiàn)某一目標(biāo)所付出的環(huán)境代價太高，而且無法使之降低至合理水平的擬議行動，更重要的是通過科學(xué)評價，在眾多方案中，選擇出能夠以最小的環(huán)境代價同樣可以達(dá)到既定目標(biāo)的，而且在技術(shù)條件、資源條件、社會認(rèn)同等方面可行的方案。

但目前，海域使用論證和海洋環(huán)境影響評價基本是承接和接受工程可行性研究的比選方案的設(shè)計，但是工程可行性研究在進(jìn)行方案比選分析和多方案比選擇優(yōu)的過程，往往對選定的較優(yōu)方案對資源環(huán)境的影響缺乏深入分析。從而導(dǎo)致?lián)駜?yōu)后的方案的合理性和可行性結(jié)論不夠充分，使得方案比選分析在工程可行性研究階段淪為一種形式，喪失了其應(yīng)有的作用。

而在海域使用論證和海洋環(huán)境影響評價工作中，在對擇優(yōu)后的方案對所在海域資源環(huán)境影響分析后，問題重重，甚至出現(xiàn)對工程可行性研究擇優(yōu)后的方案進(jìn)行顛覆性調(diào)整的情況。

2.3 對環(huán)境疊加影響分析程度需要加深

目前的海域使用論證、海洋環(huán)境影響評價工作和工程可行性研究都局限于個別論證、局部評價，沒有或較少考慮周邊其他用海活動對目標(biāo)海域的影響。對于小型建設(shè)項目而言，由于項目規(guī)模小，其本身的影響有限，不易引起人們的重視，但同一地區(qū)若聚集了過多相近類型的項目，其累積效果可能會比較顯著。因此，若不關(guān)注用海項目對海域的疊加和累積影響[5]，后果可能是某個用海項目局部論證可行，單獨排污量能夠達(dá)標(biāo)，但從整個區(qū)域角度分析可能不可行，這種現(xiàn)象在一些半封閉海灣中表現(xiàn)得較為突出。在工程項目用海審批時，往往每個項目是分散的，難以放在整個海域的大背景下綜合考慮其聯(lián)合效應(yīng)和疊加影響。最后導(dǎo)致的可能結(jié)果是，基于單個項目提出的具體污染防治措施，對于環(huán)境的整體改善作用有限，多個工程的集成結(jié)果可能會使整片海域的海洋生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。endprint

3.對策分析

為充分發(fā)揮工程可行性研究基礎(chǔ)性作用和海域使用論證和海洋環(huán)評的技術(shù)把關(guān)作用，除了樹立正確的政績觀，徹底轉(zhuǎn)變片面經(jīng)濟發(fā)展觀，嚴(yán)格工程項目用海的審批程序，完善相關(guān)的法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范，營造良好的法制環(huán)境，還應(yīng)對上述存在的問題采取針對性、具有可操作性的措施。

3.1 合理工作次序安排

在海域使用論證、海洋環(huán)境影響評價和工程可行性研究三項工作中，工程可行性研究是開展海域使用論證和海洋環(huán)境影響評價的基礎(chǔ)工作，海域使用論證和海洋環(huán)境影響評價則既是以項目工程可行性研究為基礎(chǔ)資料，也是以項目工程可行性研究為論證和評價的對象。

因此合理的、科學(xué)的工作次序是先進(jìn)行項目的工程可行性研究，然后再平行推進(jìn)或者穿插安排海域使用論證和海洋環(huán)境影響評價。在用海申請單位或個人在委托開展海域使用論證和海洋環(huán)境影響評價前，應(yīng)當(dāng)請有經(jīng)驗的專業(yè)咨詢機構(gòu)協(xié)助完成或者委托有資質(zhì)的設(shè)計單位完成用海項目的工程可行性研究。

3.2 現(xiàn)狀調(diào)查工作先行且從嚴(yán)

現(xiàn)狀調(diào)查工作是開展項目用海的海域使用論證和海洋環(huán)境影響評價的基礎(chǔ)性工作。而工程可行性研究也是要基于現(xiàn)狀調(diào)查基礎(chǔ)上進(jìn)行的。但是往往對該部分內(nèi)容要求不夠嚴(yán)格。對于同一個用海項目，其海域使用論證、海洋環(huán)境影響評價和工程可行性研究工作的開展若基于同一套有效、全面的現(xiàn)狀調(diào)查資料基礎(chǔ)上，那么該三項工作就不至于因為“各自為戰(zhàn)”，導(dǎo)致結(jié)論不一致或者存在矛盾沖突不可協(xié)調(diào)，從而延誤項目申請用海的推進(jìn)。

因此，一是為了保持三項工作的一致性，而是避免三項工作中部分內(nèi)容重復(fù)性開展，建議在開展用海項目的工程可行性研究前，現(xiàn)狀調(diào)查先行介入，而且要按照該三項工作最為嚴(yán)格的、全面的要求開展。

3.3 資源環(huán)境影響預(yù)測分析先行且全面

資源環(huán)境影響預(yù)測分析（即數(shù)值模擬分析工作），是海域是用論證、海洋環(huán)境影響評價和工程可行性研究三項工作均需要開展的工作。但是該三項開展資源環(huán)境影響預(yù)測分析的要求和目的不同，因此分析的內(nèi)容、程度均不同。工程可行性研究僅僅是在比選方案預(yù)測分析的基礎(chǔ)上選擇較優(yōu)的方案，使得工程的初步設(shè)計可行，但是又往往對較優(yōu)方案的影響分析關(guān)注較少，而且分析的內(nèi)容比較局限，主要分析波浪影響和泥沙沖淤影響。而海域使用論證和海洋環(huán)境影響評價則是通過工程可行性研究比選得出的較優(yōu)方案的資源環(huán)境影響預(yù)測分析來論證和評價該方案對周邊海域的影響及影響程度，從而提出該方案可行結(jié)論和降低環(huán)境影響的對策；該兩項工作要求的資源環(huán)境影響預(yù)測分析一般包括潮流影響、波浪影響、泥沙沖淤影響、海床影響、水質(zhì)影響等方面。

由此，海域使用論證和海洋環(huán)境影響評價對資源環(huán)境影響預(yù)測分析更加全面和嚴(yán)格，為了保證工程可行性研究設(shè)計和結(jié)論更加合理，使得海域使用論證、海洋環(huán)境影響評價和工程可行性研究工作更加順利高效，建議在開展工程可行性研究工作前就按照最為嚴(yán)格和全面的要求開展資源環(huán)境影響預(yù)測分析（即數(shù)值模擬分析工作）。

3.4 增強宏觀影響意識

除了繼續(xù)完善海域使用論證、海洋環(huán)境影響評價和工程可行性研究的工作次序和工作內(nèi)容外，還應(yīng)注意宏觀決策作用的有效發(fā)揮。在進(jìn)行海域使用論證、海洋環(huán)境影響評價和工程可行性研究既要注意個體影響的分析也要注意整體影響的關(guān)注，既要注意局部環(huán)境的變化也要注意全局環(huán)境的改善。要站在大的海域范圍內(nèi)至少是一個海灣的范圍內(nèi)，進(jìn)行項目工程的可行性分析、合理性論證和影響評價。并且要從區(qū)域的宏觀規(guī)劃例如區(qū)域海域開發(fā)利用總體規(guī)劃、海岸帶綜合利用規(guī)劃等的角度進(jìn)行工程的初步設(shè)計，在時間和空間尺度上對累積影響給予更多的考慮，有利于在宏觀上處理好經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]國海發(fā)（2010）22號，海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則[S].

[2]GB/T 19485-2014，海洋環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則[S].

[3]袁道偉，于永海，林霞等.海域使用論證與海洋環(huán)境影響評價若干問題探析[J].海洋開發(fā)與管理：2015（12）：16-19.

[4]廖志聰.工程可行性研究在項目建設(shè)中的重要作用[J].交通科技與經(jīng)濟：2016（2）：82-83.

[5]王勇智，孫惠鳳，谷東起等.羅源灣多年圍填海工程對水動力環(huán)境的累積影響研究[J].中國海洋大學(xué)學(xué)報：自然科學(xué)版，2015（3）：16-24.endprint