農(nóng)民的土地哪去了

曹錦清

1982年到1984年間，中國廢除了運行二十余年的人民公社制度，確立了土地家庭承包責(zé)任制（土地所有權(quán)歸各村集體所有，土地使用權(quán)計平均分，歸各農(nóng)戶所有，實行土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶使用權(quán)的分離）。1987年1月，頒行了《中華人民共和國土地管理法》，并對國家征用集體土地及對失地農(nóng)民安置補償做出了一系列的法律規(guī)定。在我們看來，此一新的土地制度及農(nóng)地征用法是理解中國改革開放三十余年來低成本、高速度推進(jìn)工業(yè)化與城市化的一個極其重要但常被忽視的視角。

一、“土地家庭承包制”：土地所有權(quán)的模糊性及其經(jīng)濟(jì)社會意義

新的土地制度規(guī)定“中國農(nóng)村土地（包括耕地、宅地、林地與村集體建設(shè)用地等），歸農(nóng)民集體所有”。但“集體”指什么，本身具有很大模糊性。這一模糊性源于人民公社的土地制度：“隊為基礎(chǔ)，三級所有”。“三級”指“公社—生產(chǎn)大隊—生產(chǎn)小隊”，“隊為基礎(chǔ)，三級所有”指土地所有權(quán)為三級所共同所有，但經(jīng)營使用權(quán)歸屬于最基層的生產(chǎn)小隊（通常是20～30戶，或50～60戶為一生產(chǎn)小隊，從事共同勞動，按勞分配。在多數(shù)情況下，一個生產(chǎn)隊相當(dāng)于一個自然村落。這是中國1958年—1961年大躍進(jìn)失敗之后確定的人民公社基本制度，將“自然村落——生產(chǎn)小隊”確定為中國農(nóng)業(yè)基本經(jīng)濟(jì)核算單位，后被證明是相對有效的）。

人民公社是一種“政社合一”的體制。“政”指政府或國家設(shè)在農(nóng)村最基層一級的政權(quán)機(jī)構(gòu)，而“社”指農(nóng)村最高一級的農(nóng)民集體組織。1982年廢除人民公社體制后，原人民公社內(nèi)部的“政”改制為鄉(xiāng)政府或鎮(zhèn)政府（1984年末，全國建有8.5萬余個鄉(xiāng)政府和近7200個鎮(zhèn)政府，七十余萬個村民委員會），原公社內(nèi)部的“生產(chǎn)大隊”轉(zhuǎn)制為“村民委員會”（在法律下，村民委員會為村民自治性組織，每三年改選一次，但在實際上，村民委員會經(jīng)常成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之下的行政機(jī)構(gòu)），原“生產(chǎn)小隊”轉(zhuǎn)制為“村民小組”。當(dāng)土地由村委或村民小組分配給各農(nóng)戶使用時，對土地的所有權(quán)性質(zhì)始終十分模糊，我們在80年代晚期到整個90年代全國各農(nóng)村的調(diào)查中對農(nóng)民與地方干部問同一個問題：“土地到底是誰的？”得到的答案相當(dāng)一致：“土地是國家的”。國家法律上明文規(guī)定是“集體的”。但農(nóng)民與村干部在習(xí)慣觀念上都認(rèn)為是“國家的”。這顯然是“政社合一”的公社體制下形成的“習(xí)慣觀念”，雖然公社體制已被廢除，但在農(nóng)戶與國家之前的自治集體（村委、村民小組）始終沒有形成明確的概念。事實上，“村民委員會”也沒有行使土地所有權(quán)的權(quán)利。

正是由于“土地集體所有權(quán)”中的“集體”的模糊性質(zhì)，且在推行土地家庭承包制后，廣大村民與村干部依然認(rèn)為“土地是國家的”。其經(jīng)濟(jì)與社會含義，便是為中國新一輪的工業(yè)化、城市化及大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而征用農(nóng)地帶來極大的便利。

二、農(nóng)地征用補償制度：以“人”為代價的城市化

農(nóng)地征用制度于1986年制定，1987年1月實施的《中華人民共和國土地管理法》的若干規(guī)定及立法意圖：1.全國土地實行兩種所有制：一為國有制（城市土地屬于全民所有），二為集體所有（農(nóng)村和城市近郊的土地屬于集體所有，農(nóng)民的宅基地、自留地、自留山屬于集體所有）。2.國家為了“公共利益”需要，可以依法對集體土地實行征用。國家建設(shè)所征用的集體所有的土地，所有權(quán)屬于國家，用地單位只有使用權(quán)。3.被征用土地的補償共分三項：土地補償費、安置補償費與土地附屬物及青苗補償費。該法規(guī)定：土地補償費是被征用前三年平均農(nóng)產(chǎn)值的3～6倍；安置補償費是被征用前三年平均農(nóng)產(chǎn)值的2～3倍；土地附屬物及青苗補償費，由各省市自行規(guī)定。

值得注意的是，補償?shù)幕鶖?shù)是按“前三年平均農(nóng)產(chǎn)值”來確定的，這意味著原土地所有者與使用者不能參與該土地非農(nóng)使用“增值”的分配，換句話說，土地轉(zhuǎn)入工商資本使用的巨大增值部分，只能為“國家所有”或“資本”所有。另一值得注意的是：規(guī)定土地補償?shù)纳舷?，而非確定補償?shù)淖畹拖孪?。按此法律?guī)定，全部補償費不得超過“被征用前三年平均農(nóng)產(chǎn)值的10倍”。該法第29條規(guī)定“若按前規(guī)定支付土地補償和安置補償費，尚不能使農(nóng)民保有原生活水平的，經(jīng)省市自治區(qū)批準(zhǔn)，可增加安置補償費，但兩項總和不得超過前三年平均農(nóng)產(chǎn)值的20倍”。至于這筆補償費在“村集體、失地農(nóng)戶與勞動力安置單位”三者之間的再分配，各地情況不一，難以概述?？紤]到中國首條高速公路建設(shè)啟動于1984年，該法的立法意圖便顯現(xiàn)出來：為中國工業(yè)化、城市化及大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供廉價的土地。此一農(nóng)地征用補償制度，對中國改革開放三十余年的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展帶來重大且深遠(yuǎn)的影響，突出表現(xiàn)為以“物”為中心的城市化。

農(nóng)地征用補償制度為中國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來了諸多的益處。農(nóng)地征用補償制度是中國工業(yè)化、城市化持續(xù)高速推進(jìn)的主要原因之一，主要表現(xiàn)在被征用土地的四類用途和不同的租金政策及經(jīng)濟(jì)社會效果。有學(xué)者估計，中國改革開放后的三十余年間，全國超過20億畝耕地中，被國家征用的農(nóng)地1億余畝，另有1億余畝用于“退耕還林、還湖、還草”。被征土地一般分為四類用途：一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地（公路、鐵路、機(jī)場、港口等），一是公共建設(shè)設(shè)施（政府大樓、城市廣場、綠化帶、學(xué)校、醫(yī)院等），一類是工業(yè)批租，最后一類是商業(yè)批租（包括商業(yè)用地和商品房建設(shè)用地）。工業(yè)批租的租期為50年，商業(yè)批租70年。各地各級政府為追求GDP的增長率與擴(kuò)大地方財政收入（土地出讓金一般列入土地財政收入）——順便說及，這兩項硬指標(biāo)是各級政府“政績考核”的最重要指標(biāo)，當(dāng)然也是官員晉升、獎勵的主要依據(jù)。在“政績考核”的壓力下，各級政府競相展開招商引資的競爭，使用的手段也大體相同：競相壓低土地批租價格，凡不具備這項優(yōu)勢的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，常常取消土地租金。這樣，在中國制造的各類工業(yè)產(chǎn)品中，幾乎不含地租。按古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的說法，商品的價值主要由地租、勞動與利息構(gòu)成。幾乎不含地租的中國制造，因促使中國商品具有極強的國際市場競爭力，從而促使發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的勞動密集型資本大規(guī)模的向中國土地轉(zhuǎn)移，從而使長期沉淀在農(nóng)村與農(nóng)業(yè)的大量剩余勞動力向城市工商業(yè)的轉(zhuǎn)移提供了不斷增長的空間。在2003年到2005年之間，中國傳統(tǒng)部門的勞動力向新興產(chǎn)業(yè)部門的轉(zhuǎn)移進(jìn)入了所謂的“劉易斯拐點”：一個顯著的標(biāo)志是自2003年后，曾長期維持在低水平上的“農(nóng)民工薪酬”突然出現(xiàn)上漲，此后十余年間，逐漸上升。至2014年，全國農(nóng)民工的平均工資已達(dá)2600元人民幣。

土地批租與劉易斯拐點所蘊含的經(jīng)濟(jì)政治意義。目前，中國的所謂“資本”，按其所有權(quán)不同大體分為三類：國有資本、民資與外資。這三項資本所需土地都是各級政府控制的國有土地（政府將征用的集體農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀?，這就是說“資本”只能通過“土地批租”的形式從政府取得土地，確切地說租賃土地，這使得隨私人資本不斷擴(kuò)大而成長起來的私人資本集團(tuán)（或稱資產(chǎn)階級）與政府（政權(quán)）的實際關(guān)系變得微妙而復(fù)雜起來。國內(nèi)外政治自由主義者，一再預(yù)言的“民主政治變革”沒有在中國出現(xiàn)，我們認(rèn)為，這或可從中國的土地制度安排中得到說明。當(dāng)然，直接征用土地的是各級地方政府。原來的“資本”與“地權(quán)”的矛盾，如今轉(zhuǎn)變?yōu)槭У剞r(nóng)民與地方政府的矛盾。

三、農(nóng)地征用補償制度也產(chǎn)生了一些社會問題

中國各級地方政府，大量低補償?shù)卣饔棉r(nóng)民的承包地，早已成為各地農(nóng)民群體性抗議事件的主因。被征用土地的批租，也存在大量不透明現(xiàn)象，成為地方官員腐敗的主要原因之一。的確，農(nóng)地非農(nóng)使用而形成的巨大“土地增值”，如何合理分配早已成為一個極大的經(jīng)濟(jì)——社會問題。中國改革開放從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的不斷加劇的貧富分化，原因繁多，但中國1987年確定的土地征用、補償、出讓制度確實是推動分化加劇的重要原因之一。從大量揭露的官員腐敗案來看，其巨額資產(chǎn)主要來源于土地的批租或出讓。從上世紀(jì)90年代初到本世紀(jì)初，中國的首富階層大多是房地產(chǎn)開發(fā)商，這與廉價的土地密切相關(guān)，至于被剝奪了土地的農(nóng)民只能進(jìn)入“農(nóng)民工階層”。endprint