農(nóng)民教育培訓(xùn)立法之審思

錢明

農(nóng)民，乃農(nóng)業(yè)從業(yè)者也。農(nóng)民教育培訓(xùn)是以提高素質(zhì)、促進(jìn)個(gè)人全面發(fā)展、促進(jìn)“農(nóng)業(yè)增效、個(gè)人增收”為目的，對農(nóng)民進(jìn)行的促使思想觀念、思維方式改變，掌握知識、形成技能和發(fā)展能力為主要內(nèi)容的活動(dòng)。

近幾年，泰州市積極通過“農(nóng)業(yè)職業(yè)技能培訓(xùn)” “新型職業(yè)農(nóng)民培育”等項(xiàng)目開展農(nóng)民教育培訓(xùn)工作，“從業(yè)者年齡日漸偏大、整體素質(zhì)逐年下降，先進(jìn)科技推廣應(yīng)用程度日趨弱化”的趨勢得到了一定程度的遏制。但工作中仍然存在一些不足。一是培訓(xùn)規(guī)模小。泰州市56萬農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力中每年能夠接受系統(tǒng)培訓(xùn)的只有4000人左右。二是培訓(xùn)投入長期不足。除國家、省財(cái)政支持的教育培訓(xùn)項(xiàng)目外，泰州市及各市區(qū)對農(nóng)民教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)建設(shè)和農(nóng)民教育培訓(xùn)的投入不足，農(nóng)民教育培訓(xùn)體系建設(shè)欠缺、不完善。三是監(jiān)管機(jī)制亟需完善。目前泰州市級層面開展農(nóng)民教育培訓(xùn)的行政部門有12家，資源分散、多頭管理，缺乏有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，教育培訓(xùn)資源整體效率相對不高；監(jiān)管體制、機(jī)制建設(shè)不到位，監(jiān)管機(jī)構(gòu)、主辦單位職能不清。四是教育培訓(xùn)隨意性大。由于農(nóng)民教育培訓(xùn)缺乏有力的法律和制度保障，教、學(xué)脫節(jié)，效果得不到保證；存在“事隨人走、人走事散、培訓(xùn)跟著項(xiàng)目”現(xiàn)象；農(nóng)民教育培訓(xùn)工作存在一定程度的隨意性，具體辦學(xué)單位自由裁量權(quán)偏大。

解決上述問題的途徑、對策、方法有多種，但最有效、最重要的途徑是健全相應(yīng)的法律法規(guī)，制定專門、系統(tǒng)的農(nóng)民教育培訓(xùn)法律法規(guī)體系，將農(nóng)民教育培訓(xùn)的組織管理、經(jīng)費(fèi)投入、教育機(jī)構(gòu)、農(nóng)民接受教育的權(quán)利和義務(wù)納入法制化的軌道，保證農(nóng)民教育培訓(xùn)工作的規(guī)范性和可持續(xù)性。至今為止，除天津、甘肅兩省市發(fā)布了地方性的農(nóng)民教育培訓(xùn)條例外，其他地方及國家層面還沒有關(guān)于農(nóng)民教育培訓(xùn)的專項(xiàng)法規(guī)。

一、農(nóng)民教育培訓(xùn)的特殊性

（一）從教育培訓(xùn)的目的看

農(nóng)民教育培訓(xùn)與普通全日制教育不同。普通全日制開展的是專業(yè)教育，教育的目的是培養(yǎng)專業(yè)人才，培養(yǎng)的是未來的從業(yè)者。農(nóng)民教育是產(chǎn)業(yè)教育，是圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展開展的教育，教育培訓(xùn)的對象主要是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者。農(nóng)民教育培訓(xùn)著眼于當(dāng)前實(shí)際，全日制教育著眼于未來；農(nóng)民教育培訓(xùn)著眼于產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，全日制教育著眼于專業(yè)發(fā)展。

（二）從教育培訓(xùn)對象來源看

從實(shí)際情況看，農(nóng)民教育培訓(xùn)的對象是農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中的勞動(dòng)者，包括農(nóng)村種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場主、農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織骨干、農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人、農(nóng)機(jī)手、科技示范戶、農(nóng)村基層干部、鄉(xiāng)村農(nóng)技推廣服務(wù)體系人員、農(nóng)業(yè)企業(yè)和場圃職工、在鄉(xiāng)返鄉(xiāng)青年等。

（三）從教育培訓(xùn)內(nèi)容看

農(nóng)民的“產(chǎn)業(yè)教育培訓(xùn)”與“學(xué)院派”的“專業(yè)教育”要求不同。由于農(nóng)民教育培訓(xùn)的對象是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，因此教育培訓(xùn)內(nèi)容十分注重實(shí)用性和實(shí)踐性，必須圍繞生產(chǎn)實(shí)際和農(nóng)民需求開展教學(xué)，不能唯上、不能唯書、只能唯實(shí)。因此，農(nóng)民教育培訓(xùn)必須要因材施教、因需施教。

（四）從教育培訓(xùn)的方式看

由于農(nóng)民具有很強(qiáng)的“現(xiàn)實(shí)性”，因此教育培訓(xùn)過程中要堅(jiān)持直觀性教學(xué)和生活化原則，要走出教室，通過現(xiàn)場觀摩、田頭示范、一線指導(dǎo)和實(shí)地操作等實(shí)踐活動(dòng)教育培訓(xùn)農(nóng)民。農(nóng)民教育培訓(xùn)要取得效果，必須從農(nóng)民的身體狀況、認(rèn)知、需求等差異的個(gè)性實(shí)際出發(fā)，進(jìn)行有差別化的、具有針對性的教育培訓(xùn)。

（五）教育培訓(xùn)相對滯后

一是由于農(nóng)業(yè)自身特點(diǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力方式等因素的制約，農(nóng)民的生產(chǎn)、生活方式、經(jīng)營理念與工人、醫(yī)生等相比相對滯后，參學(xué)的主動(dòng)性、積極性不夠。二是農(nóng)民接受教育培訓(xùn)的整體水平相對滯后。三是農(nóng)民教育培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)投入、機(jī)構(gòu)及教師隊(duì)伍數(shù)量相對不足，并且教育培訓(xùn)質(zhì)量偏低，教育培訓(xùn)理念相對滯后。四是國家、社會提供給農(nóng)民的教育培訓(xùn)資源相對匱乏，農(nóng)民可選空間小。

二、農(nóng)民教育培訓(xùn)法律框架構(gòu)建

我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，進(jìn)行農(nóng)民教育培訓(xùn)立法必須在立足自身農(nóng)業(yè)、農(nóng)民實(shí)際的基礎(chǔ)上，有選擇地借鑒國外經(jīng)驗(yàn)。

農(nóng)民教育培訓(xùn)立法，要明確農(nóng)民教育培訓(xùn)的實(shí)施主體和責(zé)任主體，明確國家主管部門、有關(guān)單位、農(nóng)民自身的權(quán)利、義務(wù)，明確農(nóng)民教育培訓(xùn)的工作機(jī)制，明確農(nóng)民教育培訓(xùn)的扶持、激勵(lì)機(jī)制和經(jīng)費(fèi)、師資、設(shè)施保障機(jī)制。應(yīng)著重構(gòu)建好以下內(nèi)容。

（一）明確農(nóng)民教育培訓(xùn)的領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)

目前，農(nóng)民的教育培訓(xùn)種類多，除了農(nóng)業(yè)部門外，人社、科協(xié)等部門都有農(nóng)民培訓(xùn)項(xiàng)目，但相互協(xié)調(diào)溝通不多，各自為戰(zhàn)、單打獨(dú)斗，教育培訓(xùn)資源沒有形成“合力”，農(nóng)民教育培訓(xùn)工作缺乏統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)機(jī)制，資金、資源浪費(fèi)嚴(yán)重。因此，農(nóng)民教育培訓(xùn)法應(yīng)明確專門的管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理各地的農(nóng)民教育培訓(xùn)工作。根據(jù)我國農(nóng)民教育培訓(xùn)多頭管理和農(nóng)民教育培訓(xùn)涉及面廣的實(shí)際情況，可由國務(wù)院牽頭，成立由農(nóng)業(yè)、教育、科技、財(cái)政、人社等主管部門組成的聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)（農(nóng)民教育培訓(xùn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組），統(tǒng)籌管理協(xié)調(diào)全國農(nóng)民教育培訓(xùn)工作，實(shí)行定期聯(lián)席會議制度，農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)日常工作。各省、市、縣建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。

（二）明確教育培訓(xùn)體系建設(shè)的規(guī)范性要求

目前，不少地方的教育培訓(xùn)體系建設(shè)不健全，工作大多處于被動(dòng)應(yīng)付局面，教育培訓(xùn)質(zhì)量得不到提升。加之我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地區(qū)差異性大，農(nóng)民人口基數(shù)大，農(nóng)民教育培訓(xùn)具有復(fù)雜性、長期性、艱巨性的特點(diǎn)。要確保教育培訓(xùn)工作順利開展，必須建好完整的教育培訓(xùn)體系。一是要理順關(guān)系，劃分職責(zé)范圍和教育層次。打破過去的條塊分割狀態(tài)，避免培訓(xùn)內(nèi)容的相互交叉，理順各種教育資源的關(guān)系，明確定位，建立職責(zé)清楚、層次分明、結(jié)構(gòu)合理、布局科學(xué)、開放有序的農(nóng)民教育培訓(xùn)體系。二是應(yīng)明確承擔(dān)農(nóng)民教育培訓(xùn)任務(wù)的機(jī)構(gòu)需具備的師資力量、場所設(shè)施和實(shí)訓(xùn)基地等標(biāo)準(zhǔn)條件。在多年的農(nóng)民教育培訓(xùn)過程中，我國已逐步建立起從中央到地方的中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的以農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校、農(nóng)民科技教育培訓(xùn)中心為核心的五級農(nóng)民教育培訓(xùn)體系。可以借助現(xiàn)有基礎(chǔ)條件，加快構(gòu)建和完善“一主多元”的農(nóng)民教育培訓(xùn)體系，滿足農(nóng)民多層次、多形式、廣覆蓋、經(jīng)常性、制度化的教育培訓(xùn)需求。三是明確教育培訓(xùn)體系建設(shè)投入機(jī)制，保證體系的高效運(yùn)行。endprint

（三）明確農(nóng)民教育培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)來源

目前，我國的農(nóng)民教育培訓(xùn)，主要以政府投入為主，這種機(jī)制有力地保證了農(nóng)民教育培訓(xùn)的可持續(xù)發(fā)展，但由于沒有法律的保障，政府投入有一定的隨意性，《農(nóng)民教育培訓(xùn)法（條例）》應(yīng)明確將農(nóng)民教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)列入年度財(cái)政預(yù)算，并隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展逐年增加。另一方面我國尚處于社會主義初級階段，經(jīng)濟(jì)尚不是很發(fā)達(dá)，一味依賴政府投入行不通，投入力度小、工作效率低。因此，應(yīng)該在法律中明確建立以政府為主體的多方投入機(jī)制，建立農(nóng)民教育培訓(xùn)基金，接受社會捐贈；逐步建立政府、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民等受教育培訓(xùn)者和社會共同分擔(dān)、多渠道來源的農(nóng)民教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制，不斷增加農(nóng)民教育培訓(xùn)投入；建立農(nóng)民教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)市場化運(yùn)行機(jī)制，政府公開招標(biāo)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，教育培訓(xùn)內(nèi)容按照需求確定，開展合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)內(nèi)部教育培訓(xùn)，農(nóng)民自主選擇教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。

（四）明確農(nóng)民教育培訓(xùn)公益性性質(zhì)

在我國，農(nóng)民是弱勢群體、農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)。因此政府提出了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”“多予少取放活”的扶持政策，農(nóng)民教育培訓(xùn)應(yīng)明確基礎(chǔ)公益性性質(zhì)。具體教育培訓(xùn)過程中，農(nóng)民學(xué)員不但可以免費(fèi)接受教育培訓(xùn)，教育培訓(xùn)的舉辦者還可以向參學(xué)農(nóng)民支付一定的報(bào)酬。法國實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民按需培訓(xùn)，農(nóng)民可以自選培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)時(shí)間，培訓(xùn)不僅免費(fèi)還發(fā)培訓(xùn)期間的工資。英國則對參加農(nóng)業(yè)職業(yè)教育培訓(xùn)的農(nóng)民，每周發(fā)給25英磅的補(bǔ)貼。在我國參加培訓(xùn)的農(nóng)民學(xué)習(xí)期間按照當(dāng)?shù)厝掌骄べY標(biāo)準(zhǔn)，有國家、地方、農(nóng)業(yè)企業(yè)等按照一定比例發(fā)給補(bǔ)貼。

（五）明確農(nóng)業(yè)行業(yè)準(zhǔn)入制度

目前，很多國家通過法律手段將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、農(nóng)場繼承和管理與接受農(nóng)業(yè)教育的程度掛鉤，建立了嚴(yán)格的農(nóng)業(yè)就業(yè)制度。歐洲各國普遍實(shí)行農(nóng)民資格考試，政府規(guī)定必須完成一定的農(nóng)業(yè)職業(yè)教育（一般兩年以上），考試合格者發(fā)給“綠色證書”，才有資格當(dāng)農(nóng)民。德國1969年頒布了《職業(yè)教育法》，規(guī)定受訓(xùn)者必須經(jīng)過正規(guī)的職業(yè)教育取得農(nóng)業(yè)師傅證書才能獲得農(nóng)場經(jīng)營權(quán)。在農(nóng)民教育培訓(xùn)法律中，應(yīng)明確，我國逐步實(shí)行農(nóng)業(yè)行業(yè)準(zhǔn)入制度。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；潭容^高的地區(qū)可以逐步實(shí)行。明確擬從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，必須經(jīng)過1年左右系統(tǒng)的教育培訓(xùn)，并經(jīng)過1年的生產(chǎn)實(shí)踐，才能取得從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的資格，才能取得土地承包經(jīng)營權(quán)。

（六）明確農(nóng)民教育培訓(xùn)對象

我國應(yīng)把農(nóng)業(yè)從業(yè)者特別是青年農(nóng)民作為教育培訓(xùn)的主體，把農(nóng)業(yè)的后繼者（畢業(yè)后返鄉(xiāng)的大學(xué)畢業(yè)生、退伍軍人、返鄉(xiāng)農(nóng)民工等）列為重點(diǎn)教育培訓(xùn)對象。從目前看，下列人員可以作為 “正式候選人”，重點(diǎn)進(jìn)行教育培訓(xùn)： 村組干部、種養(yǎng)大戶和家庭農(nóng)場主等農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展帶頭人；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營專業(yè)戶（如農(nóng)機(jī)服務(wù)專業(yè)戶、農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人等）；農(nóng)業(yè)技能服務(wù)型人才（如農(nóng)民技術(shù)員、動(dòng)物防疫員等）；農(nóng)業(yè)后繼者（如返鄉(xiāng)農(nóng)民工、家庭農(nóng)場繼承人等）；大學(xué)生村官；村組干部（黨支部書記、村主任等）等。

（七）明確農(nóng)民教育培訓(xùn)內(nèi)容

農(nóng)民教育培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)該實(shí)用，圍繞農(nóng)民需求和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要確定內(nèi)容。內(nèi)容可以涉及農(nóng)產(chǎn)品銷售、品牌建設(shè)、土地規(guī)劃與利用、農(nóng)產(chǎn)品的儲存與加工等領(lǐng)域，可以包括市場信息知識、農(nóng)業(yè)科技、資金信貸、政策法律文化衛(wèi)生、創(chuàng)業(yè)理念、職業(yè)道德、農(nóng)場經(jīng)營與管理、食品安全等。通過“送教下鄉(xiāng)”等方式，促進(jìn)理論教學(xué)與實(shí)踐教學(xué)相結(jié)合、教育培訓(xùn)與生產(chǎn)經(jīng)營相融合，增強(qiáng)教育培訓(xùn)的針對性和實(shí)效性，從觀念、理念、道德、技術(shù)、能力等方面全方位提升農(nóng)民素質(zhì)。

（八）明確農(nóng)民教育培訓(xùn)的方式

接受教育培訓(xùn)的農(nóng)民可根據(jù)個(gè)人興趣愛好、發(fā)展愿望、個(gè)人特長等自主選擇教育培訓(xùn)內(nèi)容和方式。教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)根據(jù)農(nóng)民需求“量身定做”教育培訓(xùn)方案，通過聘請優(yōu)秀農(nóng)技員、經(jīng)營能人、管理“高手”、種養(yǎng)能手擔(dān)任兼職講師，通過“傳、幫、帶”“一對一”、個(gè)別指導(dǎo)、小組幫扶、夜?；蛘攥F(xiàn)場示范開展課堂教學(xué)、示范實(shí)習(xí)、崗位實(shí)習(xí)等方式提供就近教育培訓(xùn)服務(wù)，利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等形式，采取互動(dòng)式教學(xué)方法，開展遠(yuǎn)程教育培訓(xùn)，并逐步完善遠(yuǎn)程教育培訓(xùn)系統(tǒng)。多種方式進(jìn)行全程實(shí)時(shí)指導(dǎo)，促使其掌握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、管理等基礎(chǔ)知識和技能，切實(shí)提高教學(xué)質(zhì)量。農(nóng)民教育培訓(xùn)實(shí)行分類、分層制度，為高、中、低不同層次的農(nóng)民提供了適宜的教育培訓(xùn)內(nèi)容。

（九）明確農(nóng)民教育培訓(xùn)效果的考核方式

《農(nóng)民教育培訓(xùn)法（條例）》必須明確農(nóng)民教育培訓(xùn)效果檢驗(yàn)考評辦法?？梢圆扇∫韵氯N辦法：一是結(jié)果考核法。把“生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大、產(chǎn)量提高、品質(zhì)提升、效益增加、收入提高、新知識技術(shù)品種的采用率”等客觀因素作為衡量農(nóng)民培育培訓(xùn)質(zhì)量、效果的重要指標(biāo)，改變過去“紙上談兵”的考評辦法。二是引入過程考核法。如在擴(kuò)大種植業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)過程中，按照專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化生產(chǎn)要求，提出每個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的教育培訓(xùn)、跟蹤指導(dǎo)要求和考核指標(biāo)，對農(nóng)民進(jìn)行分階段、持續(xù)、實(shí)時(shí)的跟蹤考評。三是證書考核法。對農(nóng)民試行學(xué)歷證書與職業(yè)資格證書制度，考核成績合格者可獲得相關(guān)證書。

（十）明確農(nóng)民參加教育培訓(xùn)的基本權(quán)利、義務(wù)

參加教育培訓(xùn)的農(nóng)民不但可以享有《教育法》規(guī)定的“參加教育教學(xué)計(jì)劃安排的各種活動(dòng)，使用教育教學(xué)設(shè)施、設(shè)備、圖書資料；按照國家有關(guān)規(guī)定獲得獎(jiǎng)學(xué)金、貸學(xué)金、助學(xué)金；在學(xué)業(yè)成績和品行上獲得公正評價(jià)，完成規(guī)定的學(xué)業(yè)后獲得相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書、學(xué)位證書”等權(quán)利外，我國應(yīng)整合現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素、金融信貸、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等支農(nóng)、惠農(nóng)政策優(yōu)先向參加教育培訓(xùn)并取得合格證書的農(nóng)民流轉(zhuǎn)，積極扶持農(nóng)民，并實(shí)行農(nóng)民在醫(yī)療、養(yǎng)老及子女上學(xué)等社會福利、社會地位等方面待遇的平等。

法，是全體社會成員必須共同遵守的行為規(guī)范。農(nóng)民教育培訓(xùn)需要全社會的關(guān)心、關(guān)注和支持。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展處于發(fā)展的新常態(tài)，依法治國成為國家治理的基本方略。要實(shí)行農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康的各項(xiàng)目標(biāo)，需要不斷提高全民的科技文化素質(zhì)。當(dāng)前，作為弱勢群體的農(nóng)民，其教育培訓(xùn)亟需加強(qiáng)。保證農(nóng)民教育培訓(xùn)規(guī)范、可持續(xù)、有效開展的最重要措施，就是加強(qiáng)相關(guān)立法。筆者認(rèn)為，加強(qiáng)農(nóng)民教育培訓(xùn)立法：一要充分考慮我國農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際，要因地制宜，可以借鑒外國經(jīng)驗(yàn)，但不能照抄照搬；二要明確立法的重點(diǎn)，在總結(jié)多年來農(nóng)民教育培訓(xùn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，圍繞提升農(nóng)民素質(zhì)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的中心，通過法律切實(shí)解決農(nóng)民教育培訓(xùn)過程中存在的問題和不足，實(shí)現(xiàn)“依法治國”的基本“方略”在農(nóng)民教育培訓(xùn)上得到充分體現(xiàn)?！?/p>

（作者系江蘇省農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校泰興市分校校長）endprint