關(guān)于地方公安機(jī)關(guān)“大部門大警種”制改革的若干思考

文/秦立強(qiáng)

關(guān)于地方公安機(jī)關(guān)“大部門大警種”制改革的若干思考

文/秦立強(qiáng)

近年來，地方公安機(jī)關(guān)積極推進(jìn)“大部門大警種”制改革，取得了重要進(jìn)展和經(jīng)驗，但細(xì)究其里，也暴露出一些不容忽視的問題，尤其是關(guān)于“大部門大警種”制改革的本質(zhì)、目的、價值和功能等，存在理念認(rèn)識誤區(qū)、實踐操作困境和改革思路定勢等，在很大程度上影響和制約了“大部門大警種”制改革的深入推進(jìn)，需要引起高度重視和檢討反思。

一、理念認(rèn)識誤區(qū)

目前，關(guān)于“大部門大警種”制改革的緣起動因，時尚標(biāo)簽是部門警種“碎片化”，即部門林立、警種過細(xì)、力量分散、職能交叉、政出多門、各自為政、扯皮內(nèi)耗、難成合力等。由此，基于問題導(dǎo)向的改革路徑也大都思維定勢在部門警種的合并裁撤上，即理清職能、整合部門、歸并警種、提高效能等。其實，自上世紀(jì)80年代以來，我國進(jìn)行八輪行政改革的主旨沒有根本性變化，都是圍繞轉(zhuǎn)變職能、精簡機(jī)構(gòu)、下放權(quán)力、權(quán)責(zé)一致等展開的，只是每輪改革所要解決的問題側(cè)重點不同，探索的改革路徑不同等。那么，我國此輪行政改革借鑒西方國家“大部制”經(jīng)驗，所要解決的重點問題是什么呢？筆者以為，可以歸納為三個方面：一是科層制結(jié)構(gòu)的專業(yè)部門協(xié)調(diào)問題；二是整體政府與分散治理問題；三是無縫隙政府基于結(jié)果導(dǎo)向、過程導(dǎo)向的流程再造問題。在此背景下，公安機(jī)關(guān)“大部門大警種”制改革也就不僅僅是部門警種整合精簡問題，重點在于部門警種協(xié)調(diào)聯(lián)動、一體運(yùn)作。由此觀之，檢驗改革的成效就不能單純以裁撤多少機(jī)構(gòu)、歸并多少職能、下放多少警力而定，重點在于改革后的部門警種協(xié)調(diào)聯(lián)動效能是否優(yōu)于改革前。因此，目前關(guān)于“大部門大警種”制改革的理念認(rèn)識方面，必須澄清三個問題：

一是“大部門大警種”制改革并不意味著部門警種規(guī)模愈大、職能愈綜合愈好?，F(xiàn)代管理理論認(rèn)為，規(guī)模小但專業(yè)化程度高的執(zhí)行機(jī)構(gòu)可以提高行政效率，只是在橫向合作方面存在一定困難。西方國家“大部制”改革也不是在政府所有部門都進(jìn)行“合并同類項”，只是在內(nèi)閣高層實行“大部制”，在執(zhí)行層面仍然遵循規(guī)模小的專業(yè)化組織設(shè)計邏輯。我國地方公安機(jī)關(guān)兼具警務(wù)方面的規(guī)劃決策和執(zhí)法管理等多重職能，“大部門大警種”制改革需要在頂層設(shè)計上明確什么部門應(yīng)該“大”，什么部門可以“小”，尤其是對于執(zhí)行層面的警種結(jié)構(gòu)，不能籠統(tǒng)地用“大”概之，進(jìn)行先驗的價值預(yù)設(shè)，似乎歸并相應(yīng)警種職能就能解決現(xiàn)實問題。要細(xì)究弄清主要矛盾，是警種設(shè)置問題，還是運(yùn)行機(jī)制問題，切忌“胡子眉毛一起抓”。筆者以為，當(dāng)前地方公安機(jī)關(guān)“大部門大警種”制改革，主要應(yīng)在警務(wù)規(guī)劃決策部門、警種信息指揮機(jī)制、社會合作服務(wù)平臺等方面的建設(shè)上下工夫，至于具體執(zhí)法管理的部門警種整合，可以作為配套改革進(jìn)行。

二是“大部門大警種”制改革并不意味著要徹底解決部門警種間的職能交叉。在公共組織設(shè)計中，“部門冗余理論”認(rèn)為，行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)在職能上存在適度重疊和交叉，不僅不會降低效率，而且還可以形成部門競爭，促使各個機(jī)構(gòu)提高服務(wù)效率?！盁o縫隙政府理論”也認(rèn)為，如果政府部門之間沒有一定的職能冗余，管理就會出現(xiàn)縫隙。因此，把解決部門警種間的職能交叉，作為衡量“大部門大警種”制改革成效的重要選項之一，抑或認(rèn)為如果一些管理事項存在交叉，就是改革不到位，需要不斷調(diào)整，直到解決問題為止，這種觀念是有失偏頗的。就警務(wù)工作而言，包含多個層面和環(huán)節(jié)，管理事項由于內(nèi)部多種因素相互依賴和多元因果關(guān)系交織，很難由單一的部門警種獨自進(jìn)行完全處理。由于分類標(biāo)準(zhǔn)和任務(wù)導(dǎo)向等不同，同一個管理事項，用不同標(biāo)準(zhǔn)可以被歸入不同部門，在解決與這一部門職能交叉的同時，又會與另一個部門產(chǎn)生新的交叉。比如，公安機(jī)關(guān)的偵查職能，現(xiàn)在按照事項管理被分割在刑偵、治安等12個部門警種中，造成偵查職能的分散交叉；如果按照偵查職能將其歸并到刑偵部門，那么在事項管理上，又會造成打防管控方面新的職能分散交叉。因此，“大部門大警種”制改革需要突破以部門警種職能為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)分析框架，在績效導(dǎo)向下，通過“機(jī)制調(diào)整”和“流程再造”途徑推進(jìn)改革。

三是“大部門大警種”制改革并不意味著權(quán)力的集中化。傳統(tǒng)“大部制”改革，主要是通過部門整合，集中權(quán)力，將部門間的外部協(xié)調(diào)，轉(zhuǎn)變?yōu)榇蟛块T的內(nèi)部協(xié)調(diào)。但從實踐考量，政府部門的規(guī)模是有一定限度的，專業(yè)性部門的規(guī)模再大，在綜合性公共事務(wù)管理上總顯得力不從心，這已是工業(yè)社會科層制組織的難題困境。隨著社會信息化發(fā)展，傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)的層級幅度關(guān)系正在被顛覆，扁平化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、分散治理結(jié)構(gòu)成為組織重構(gòu)的潮流，社會普遍要求的是權(quán)力分散而非集中、任務(wù)趨同而非分化、更多個性化而非一體化。因此，在信息社會的時代背景下，以構(gòu)建服務(wù)型公安機(jī)關(guān)為導(dǎo)向的“大部門大警種”制改革路徑，不再是集中權(quán)力，建造“超級管理機(jī)構(gòu)，而是探索通過將專業(yè)分工、層級節(jié)制的金字塔結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粤鞒虨橹行牡亩喙?jié)點網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)部門警種間橫向聯(lián)動合作，與市場、社會組織等跨界合作的共同體建設(shè)，實現(xiàn)警務(wù)效能的提升。由此，“大部門大警種”制改革的重點，是要改變部門警種權(quán)力過度集中的現(xiàn)狀，著眼行政效能，同步推進(jìn)部門決策權(quán)力集中化、警種執(zhí)行權(quán)力專門化和監(jiān)督機(jī)構(gòu)權(quán)力獨立化，形成三種權(quán)力既集中又分散，既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制。要加快推動公安機(jī)關(guān)職能轉(zhuǎn)變，部門警種結(jié)構(gòu)性改革在涵蓋公安機(jī)關(guān)核心職能的同時，將非核心職能向市場、社會轉(zhuǎn)移，培育和完善社會自我管理服務(wù)能力和機(jī)制，形成以績效為導(dǎo)向的整體性分散治理格局。

夜間機(jī)動巡邏/李鵬供圖

二、實踐操作困境

當(dāng)前，地方公安機(jī)關(guān)在深入推進(jìn)“大部門大警種”制改革進(jìn)程中，有三個方面的難題困境急需破解。

一是部門警種整合后的上下不對應(yīng)問題。在目前上下對應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置中，如果下級單位沒有獨立機(jī)構(gòu)與上級部門相對應(yīng)，或上級部門找不到下級對口單位，將導(dǎo)致改革后的部門警種處境十分尷尬。另一方面，上下不對應(yīng)增加了協(xié)調(diào)成本。整合后的“大部門大警種”要對應(yīng)多個上級部門，單是開會、總結(jié)報告等就會應(yīng)接不暇，即使內(nèi)部設(shè)置合理、運(yùn)作順暢，面對多個上級部門，也很難提高效率。因此，“大部門大警種”制改革在解決了橫向協(xié)調(diào)問題同時，又增加了縱向協(xié)調(diào)的困境，甚至由此出現(xiàn)“下改上不改，越改越被動”的局面。

二是部門警種整合后的隊伍激勵問題。在現(xiàn)行的公務(wù)員管理制度中，基層公安機(jī)關(guān)職級晉升壓力客觀存在。由于公安隊伍職級序列等相關(guān)改革配套政策沒有落地，不少地方公安機(jī)關(guān)對改革心存顧慮，部門警種整合后的隊伍激勵問題，已成為地方公安機(jī)關(guān)推進(jìn)“大部門大警種”制改革急需破解的難題。

三是部門警種整合后的“精簡—膨脹”循環(huán)怪圈。政府部門的數(shù)目增減受到國家作用、政治因素、行政考量和路徑依賴等多個因素影響，不僅僅是機(jī)構(gòu)職能問題。比如，政府為適應(yīng)新的治理任務(wù)需要，或為體現(xiàn)對新問題的重視等，增設(shè)新的部門。改革開放以來，公安機(jī)關(guān)增設(shè)了不少部門警種，當(dāng)時都有充足理由，現(xiàn)在要將這些部門警種進(jìn)行整合歸并，必須回答好以下問題，即當(dāng)時增設(shè)部門警種的原由條件已發(fā)生改變，或已完成歷史性任務(wù)等，不能僅僅只從職能考量來定奪。在工業(yè)社會，“帕金森定律”所揭示的科層制“精簡—膨脹”循環(huán)怪圈是無解的，因此，“大部門大警種”制改革要破解傳統(tǒng)科層制的難題困境，就必須另辟蹊徑，在新的分析框架下尋找答案。

五偵合一研判工作室/李鵬供圖

三、改革思路創(chuàng)新

總結(jié)以上分析，地方公安機(jī)關(guān)實施“大部門大警種”制改革，并取得持續(xù)發(fā)展成效，關(guān)鍵在于改革思路創(chuàng)新。

一是把握信息社會的發(fā)展特質(zhì)及趨勢，破除以職能為基礎(chǔ)的部門警種整合歸并的路徑依賴，著力在扁平化網(wǎng)絡(luò)治理、整體性分散治理等分析框架下，探索“大部門大警種”制改革的信息化組織結(jié)構(gòu)樣式。以綜合性為原則，建設(shè)警務(wù)規(guī)劃決策的大部門；以一體化為原則，建設(shè)諸警種協(xié)調(diào)行動的信息指揮中心，形成網(wǎng)偵、技偵、視偵和信息+刑事技術(shù)+主偵部門會商研判、合成作戰(zhàn)工作模式；以相對獨立性為原則，建設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和問責(zé)機(jī)制；以分立化為原則，建設(shè)規(guī)模小但專業(yè)化程度高的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，作為網(wǎng)絡(luò)節(jié)點，形成網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和流程聯(lián)動機(jī)制。

二是理清各部門各警種的信息流、業(yè)務(wù)流和管理流，以解決網(wǎng)上網(wǎng)下辦公辦案的重復(fù)勞動問題為抓手，按照相近原則進(jìn)行流程融合，實現(xiàn)信息流、業(yè)務(wù)流和管理流的“三流”合一，再造警務(wù)工作流程。貫通網(wǎng)上網(wǎng)下基礎(chǔ)要素建設(shè)，加快推進(jìn)公安“四個一”項目（布建一個信息采集網(wǎng)，打造一個警綜大平臺，合成一個警務(wù)數(shù)據(jù)云；建立一個身份信任根），以推進(jìn)打防管控一體化建設(shè)為抓手，進(jìn)一步深化“大部門大警種”制改革。

三是按照“虛實結(jié)合”“動職能不動機(jī)構(gòu)”的原則，創(chuàng)新“大部門大警種”制改革路徑。所謂“虛實結(jié)合”，就是“大部門大警種”機(jī)構(gòu)設(shè)置是虛的，沒有實體編制，但任務(wù)是實的，在協(xié)調(diào)上具有實權(quán)。比如，設(shè)立信息指揮中心、警務(wù)保障中心等，由單位副職擔(dān)任中心負(fù)責(zé)人，將相關(guān)實體機(jī)構(gòu)歸并進(jìn)來，并在中心負(fù)責(zé)人和實體機(jī)構(gòu)之間增加一個橫向的項目結(jié)構(gòu)，以項目牽頭單位為主，打破部門警種的邊界，將與完成項目相關(guān)的職能部門警種連接在一起，形成合作。所謂“動職能不動機(jī)構(gòu)”，就是在橫向上改變中心職能，形成“大部門大警種”的工作格局，但在縱向上沒有改動機(jī)構(gòu)的上下對應(yīng)關(guān)系。也就是對內(nèi)機(jī)構(gòu)實體是虛的，職能是實的；對外機(jī)構(gòu)實體則是實的，職能是虛的。這種改革路徑的好處是，既解決了上下機(jī)構(gòu)不對應(yīng)問題，又實際取得了“大部門大警種”運(yùn)作成效。

四是優(yōu)化“大部門大警種”制改革的外部治理結(jié)構(gòu)，加快推進(jìn)警務(wù)多樣化建設(shè)，在公安機(jī)關(guān)的部門警種間，與政府、社會、市場和公民之間形成立體治理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)對社會整體資源的有效利用，在“外協(xié)”整合過程中，不斷轉(zhuǎn)變職能，提升效能。公安機(jī)關(guān)必須提供社會公共安全保障，但并不意味著所有社會安全管理服務(wù)工作都必須親自去做。警務(wù)是警察的“專職”，但從來沒有成為警察的“專利”，警務(wù)活動并不只存在于警察系統(tǒng)之中。當(dāng)前，地方公安機(jī)關(guān)“大部門大警種”制改革，主要著力于系統(tǒng)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善和功能整合，在一定程度上忽略了外部協(xié)同機(jī)制的建設(shè)。隨著社會公共事務(wù)日趨復(fù)雜化，引進(jìn)外部力量成為必然的選擇，“大部門大警種”制改革必須跳出“內(nèi)聯(lián)”整合的局部思維，從社會全局的更大視角去尋找解決復(fù)雜公共問題的答案，引導(dǎo)市場、社會組織和公民個人等多方參與，分擔(dān)轉(zhuǎn)移職能，實現(xiàn)全民共建共享的社會治理創(chuàng)新格局。(作者系中國人民公安大學(xué)教授）