關(guān)于土地制度改革的研讀筆記
——兼論嚴(yán)格治理土地流轉(zhuǎn)中的亂象

□ 丁聲俊

關(guān)于土地制度改革的研讀筆記
——兼論嚴(yán)格治理土地流轉(zhuǎn)中的亂象

□ 丁聲俊

接上期

（2）土地“承包權(quán)”。指的是依法對(duì)一定土地取得利用并取得收益的權(quán)利。它是土地使用權(quán)的法律體現(xiàn)形式。土地使用權(quán)是與土地所有權(quán)相關(guān)的財(cái)產(chǎn)物權(quán)。依照法律的規(guī)定，土地使用權(quán)分有償使用和無(wú)償使用兩種形式：以競(jìng)爭(zhēng)方式獲得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，一般是有償?shù)耐恋厥褂脵?quán)；以家庭承包方式獲得集體經(jīng)濟(jì)組織的使用權(quán)通常是無(wú)償?shù)?。中央有關(guān)決議規(guī)定，農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，是土地制度再改革的一項(xiàng)重大成果，是國(guó)家第二次給農(nóng)民土地賦權(quán)。第一次是實(shí)行“耕者有其田”的土地改革；第二次是“賦予農(nóng)民承包權(quán)”的土地改革。按照《物權(quán)法》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人、依法有權(quán)對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

（3）土地“流轉(zhuǎn)權(quán)”。指的是賦予農(nóng)戶自由流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，即可以自由選擇轉(zhuǎn)讓權(quán)、出租權(quán)和土地入股權(quán)，以及抵押權(quán)等形式流轉(zhuǎn)耕地。承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循五項(xiàng)原則：一是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)，即堅(jiān)持平等、協(xié)商、自愿、有償進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；二是保持土地性質(zhì)不變。即不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途；三是確定土地承包期。即流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限；四是新型經(jīng)營(yíng)主體必須有能力。即受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力；五是在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)把零散土地合并起來(lái)，便于機(jī)械化耕作，擴(kuò)大適度經(jīng)營(yíng)規(guī)模，提升規(guī)模效益。農(nóng)戶取得承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)，是我國(guó)農(nóng)村改革的最主要成果，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)。

2. 土地“三權(quán)分置”制度的特點(diǎn)。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是時(shí)代呼喚的產(chǎn)物。它既是對(duì)“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”改革偉大成果的繼承，又是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求而不斷變革創(chuàng)新的結(jié)果，特別著眼于解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，具有豐富的社會(huì)經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵，又有重大的政策性改革創(chuàng)新意義：一是“三權(quán)分置”制度創(chuàng)新了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，拓展了農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式。截止2016年6月底，全國(guó)農(nóng)戶承包耕地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)到4.6億畝，在承包耕地總面積中占到3成以上。二是“三權(quán)分置”制度豐富了“雙層經(jīng)營(yíng)”體制的內(nèi)涵，加強(qiáng)了農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的持久活力。三是“三權(quán)分置”制度順應(yīng)了發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的時(shí)代要求，為中國(guó)特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開(kāi)辟了新路徑。四是“三權(quán)分置”制度踐行了黨的十八大提出的“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略”和“五大新發(fā)展理念”，為實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、共享發(fā)展、全面建成小康社會(huì)提供了制度支撐。

總而言之，“三權(quán)分置”既順應(yīng)了廣大農(nóng)民、特別是進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，又適應(yīng)了推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和新型城鎮(zhèn)化的需要，使獲得土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民，又獲得了財(cái)產(chǎn)享有權(quán)。

3. 土地制度獨(dú)具中國(guó)特色的創(chuàng)新。自我國(guó)開(kāi)創(chuàng)農(nóng)村“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”后，又濃墨重彩地譜寫(xiě)出“三權(quán)分置”的土地制度，具有中國(guó)特色的新型土地制度：一是保持土地集體所有制性質(zhì)并發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)?！靶轮贫取背浞志S護(hù)農(nóng)民集體對(duì)承包土地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項(xiàng)權(quán)能，發(fā)揮土地集體所有制性質(zhì)的優(yōu)勢(shì)和作用。二是賦予土地承包權(quán)人各項(xiàng)權(quán)能。按照承包土地法，土地承包權(quán)人享受占有、使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項(xiàng)權(quán)能。三是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有財(cái)產(chǎn)受益權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人在一定期限內(nèi)、對(duì)流轉(zhuǎn)土地依法享有耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。經(jīng)營(yíng)主體在流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或依法依規(guī)抵押，須有承包農(nóng)戶或其委托代理人的書(shū)面同意，并向農(nóng)民集體組織機(jī)構(gòu)書(shū)面?zhèn)浒浮Ｋ氖欠像R克思主義的基本規(guī)律?！靶轮贫取卑凑諝w屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)制度要求，推出農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“確權(quán)登記頒證”措施，向農(nóng)民“確實(shí)權(quán)、頒鐵證”，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變。以此為標(biāo)志，我國(guó)完成了土地制度改革“三部曲”，開(kāi)創(chuàng)出符合生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r、獨(dú)具特點(diǎn)的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度。

三、關(guān)于土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生“亂象”的原因及嚴(yán)治

實(shí)質(zhì)上看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、是農(nóng)戶土地權(quán)利和利益的大調(diào)整，涉及權(quán)利關(guān)系廣泛而復(fù)雜。在我國(guó)土地制度改革的過(guò)程中，由于信息不對(duì)稱、法制觀念淡薄、“貪腐”歪風(fēng)屢發(fā)等原因，致使在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生種種亂象，必須認(rèn)真加以糾正。

（一）土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的種種亂象。由于違背土地流轉(zhuǎn)的原則和策略，加之信息失真，地源虛假，致使近年來(lái)土地流轉(zhuǎn)中亂象叢生、事件頻發(fā)，有以下6種亂象。

1. 土地流轉(zhuǎn)主體混亂。我國(guó)農(nóng)村土地承包法規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。也就是說(shuō)，農(nóng)戶有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)及選擇何種流轉(zhuǎn)方式。然而，違背土地流轉(zhuǎn)的原則和規(guī)定，各地土地流轉(zhuǎn)中，除農(nóng)戶外，村民小組、村民委員會(huì)，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣區(qū)政府取代農(nóng)戶決定土地流轉(zhuǎn)。特別是在招商引資，規(guī)模經(jīng)營(yíng)等土地流轉(zhuǎn)中，有的縣鄉(xiāng)政府不經(jīng)農(nóng)戶授權(quán)、甚至強(qiáng)制農(nóng)戶與外商訂立土地流轉(zhuǎn)協(xié)議后才通知農(nóng)戶。而且對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償不合理，土地中介亂收費(fèi)；以所謂“合法”的形式變相占用農(nóng)地；簽訂“城下之盟”，“強(qiáng)制流轉(zhuǎn)”或“被流轉(zhuǎn)”。這無(wú)異于非法巧取豪奪，完全剝奪了農(nóng)戶的參與權(quán)、協(xié)商權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

2. 土地流轉(zhuǎn)行為混亂。按照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)都必須是自愿、平等、有償，并且必須以書(shū)面形式完成。然而，在各地都出現(xiàn)不符合規(guī)定的現(xiàn)象：農(nóng)戶隨意流轉(zhuǎn)與基層政府強(qiáng)制流轉(zhuǎn)并存，口頭流轉(zhuǎn)與書(shū)面流轉(zhuǎn)共生，有償、低償、無(wú)償流轉(zhuǎn)同在。這不僅有違依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)原則，也有違（除代耕不超過(guò)一年的）“當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面合同”的法律規(guī)定。有的市縣口頭流轉(zhuǎn)協(xié)議達(dá)到70%以上。有的即使有書(shū)面流轉(zhuǎn)合同，也存在條款殘缺不全等問(wèn)題，為糾紛仲裁和訴訟案件的審理留下隱患。

3. 流轉(zhuǎn)土地用途混亂。按照相關(guān)法律的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，不允許改變土地的農(nóng)業(yè)用途，基本農(nóng)田不得植樹(shù)、挖塘養(yǎng)殖。然而，不少地方土地流轉(zhuǎn)后“非農(nóng)非糧化”傾向明顯。相當(dāng)多土地流轉(zhuǎn)后用來(lái)建墳園、建房、建窯、辦企業(yè)，甚至變相建賓館、搞房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等。令人匪夷所思的是，有的土地建立起工廠后，還在領(lǐng)受農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。這不僅造成大量土地資源浪費(fèi)，而且勢(shì)必給守住基本農(nóng)田和耕地紅線帶來(lái)隱患。

4. 土地“資本化”混亂。農(nóng)村土地承包法規(guī)定，承包方對(duì)其在承包土地上投入并提高土地生產(chǎn)能力的土地，在進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，包括承包期內(nèi)農(nóng)戶自愿交回和集體依法收回承包地的補(bǔ)償權(quán)。然而，一些城市工商資本下鄉(xiāng)后建立農(nóng)業(yè)企業(yè)，或者建立農(nóng)民“專業(yè)合作社”。它們租賃農(nóng)戶承包地的形式，實(shí)質(zhì)上就等于“買斷”經(jīng)營(yíng)權(quán)。在支付地租后，收益分配一概與原承包方無(wú)關(guān)，原承包農(nóng)戶只能以“流轉(zhuǎn)費(fèi)”的形式享受流轉(zhuǎn)前的成果，土地流轉(zhuǎn)后的新成果絲毫享受不到。在一定意義上而言，這些企業(yè)如同“新地主”，只付給農(nóng)戶土地租金，其他一切收入全部歸企業(yè)所占有。這說(shuō)明，農(nóng)村土地承包法在一些地方?jīng)]有得到貫徹落實(shí)。甚至有的鄉(xiāng)村違規(guī)降低流轉(zhuǎn)費(fèi)，截留、挪用流轉(zhuǎn)款，侵害了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的收益權(quán)。

5. 土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)混亂。按照國(guó)家的規(guī)定，土地“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)”。土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)服務(wù)體系起步較早的縣市，服務(wù)功能較齊全，取得了良好的效果。然而，相當(dāng)多的縣市還未建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)市場(chǎng)，即使初步建立起土地流轉(zhuǎn)服務(wù)市場(chǎng)的，缺編制、缺經(jīng)費(fèi)、缺制度，在信息收集發(fā)布、咨詢服務(wù)、合同服務(wù)、地價(jià)評(píng)估、糾紛調(diào)處等方面的功能很不健全。由于土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)薄弱，導(dǎo)致產(chǎn)生兩方面問(wèn)題：一方面，許多地方的土地流轉(zhuǎn)還處于自發(fā)、無(wú)序、混亂狀態(tài)，農(nóng)民權(quán)益蒙受損害；另一方面，由于沒(méi)有具體的法律條款進(jìn)行規(guī)范，農(nóng)民的合約意識(shí)薄弱，所以轉(zhuǎn)出方、轉(zhuǎn)入方之間經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)毀約或棄約現(xiàn)象。

6. 職能部門(mén)監(jiān)管混亂。土地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的重大改革，也是一項(xiàng)復(fù)雜且涉及農(nóng)民切身利益的工程，因此由相關(guān)行政職能部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管是必不可少的。然而，迄今相關(guān)職能部門(mén)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管頗多混亂。其主要表現(xiàn)是越位、錯(cuò)位、不作為。例如，“越俎代庖式”土地流轉(zhuǎn)。這屬于主體錯(cuò)位、權(quán)力越位。再如，有的地方的干部對(duì)服務(wù)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管的意識(shí)和能力不強(qiáng)，能推諉就一推了之，更不用說(shuō)積極引導(dǎo)、熱情服務(wù)了。對(duì)于土地流轉(zhuǎn)后“非農(nóng)化”“非糧化”問(wèn)題視而不見(jiàn)。再如流轉(zhuǎn)土地地上附著物處理問(wèn)題，流轉(zhuǎn)后社會(huì)保障問(wèn)題，以及糾紛處理問(wèn)題等，都需要嚴(yán)加治理和糾正。

（二）土地流轉(zhuǎn)“亂象”產(chǎn)生的原因評(píng)析。導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生亂象的原因有多種，包括法律法規(guī)的、思想認(rèn)識(shí)的、經(jīng)濟(jì)利益的原因等，可概括為：對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律效力認(rèn)識(shí)不到位；不同村鎮(zhèn)之間土地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同，導(dǎo)致產(chǎn)生矛盾；土地流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容違反原約定用途；集體土地被以村委會(huì)名義租用后，實(shí)際用地者為鎮(zhèn)政府；農(nóng)村基層組織協(xié)調(diào)處理糾紛的能力不足，缺乏一套行之有效的糾紛解決機(jī)制；法律法規(guī)宣傳不到位。此外，村鎮(zhèn)干部不依法辦事導(dǎo)致糾紛發(fā)生，諸如不重視合同管理、不簽訂書(shū)面承包合同、經(jīng)營(yíng)權(quán)證發(fā)放不到位等，以及信息不對(duì)稱、地源虛假、法律意識(shí)淡薄等。這里，要特別對(duì)各方面的思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題、包括農(nóng)民、地方政府和新型經(jīng)營(yíng)主體的思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要評(píng)析。

1. 有兩種模糊思想認(rèn)識(shí)需要澄清。廣大農(nóng)民是愿意把承包土地有償流轉(zhuǎn)出去。但是，在廣大農(nóng)民中有兩種模糊思想認(rèn)識(shí)需要澄清：一是土地租金的要求或預(yù)期越來(lái)越高漲；二是對(duì)土地流轉(zhuǎn)收益、對(duì)流轉(zhuǎn)后土地歸屬存在擔(dān)憂。即對(duì)土地流轉(zhuǎn)后是否被改變隸屬關(guān)系存在擔(dān)憂。因此，部分農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)抱有疑慮，甚至產(chǎn)生本能的思想抵觸。不澄清模糊思想認(rèn)識(shí)，就會(huì)對(duì)土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生負(fù)面影響。

2. 片面的把土地流轉(zhuǎn)視為“政績(jī)”。部分地方政府官員不是真正為合理配置土地資源、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)而推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)；也不是真正為維護(hù)農(nóng)民切身利益、合理提高其收入推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，而是片面地為彰顯自己的“政績(jī)”。由這種片面認(rèn)識(shí)出發(fā)，他們的眼睛往往只盯在“數(shù)字”上，即更多關(guān)注自己轄區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)了多少畝土地，“數(shù)字”越高，“政績(jī)”越大；反之，“政績(jī)”越小。與此同時(shí)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)后的情況和取得什么效果則關(guān)心不夠。

3. 土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民失去其主人地位。迄今，大多數(shù)農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體采取的是土地租賃形式，即租賃農(nóng)戶土地、對(duì)農(nóng)民支付地租。如果流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民參加相關(guān)企業(yè)里勞動(dòng)，可以取得工資。至于流轉(zhuǎn)后的土地種與不種、種什么與種多少、取得的收益怎樣分配等事務(wù)，就與出租土地的農(nóng)民沒(méi)有絲毫關(guān)系了。這樣，新型經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)民之間的關(guān)系就完全變成了土地租賃和被租賃、雇傭和被雇傭的關(guān)系，使農(nóng)民失去了土地主人的地位。

（本文作者系中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)合作社研究院首席研究員)