基于政府職能社會(huì)化的林長制建設(shè)探討

沈曉旭

摘要 政府職能社會(huì)化就是為了提高行政效率，降低行政成本，將政府職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移，引入市場(chǎng)機(jī)制，采取工程管理技術(shù)與措施，由社會(huì)機(jī)構(gòu)來提供公共產(chǎn)品與服務(wù)?；谡毮苌鐣?huì)化的林長制建設(shè)，就是要在明確森林管理職責(zé)的基礎(chǔ)上，將林業(yè)行政職能中的非管理與非監(jiān)督性職能社會(huì)化，以提高林業(yè)行政效率，降低林業(yè)行政成本，同時(shí)采取科學(xué)的考核機(jī)制，確保林業(yè)行政職能社會(huì)化兼顧公平與效率。

關(guān)鍵詞 政府職能；社會(huì)化；林長制

中圖分類號(hào) F326.27 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2017）15-0148-02

1 政府職能社會(huì)化概述

政府職能社會(huì)化（socialization of government functions），簡單地說，就是為了提高行政效率、降低行政成本，將政府職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移，引入市場(chǎng)機(jī)制，采取工程管理技術(shù)與措施，由社會(huì)機(jī)構(gòu)來提供公共產(chǎn)品與服務(wù)[1]。

政府職能社會(huì)化是“新公共管理”的主要內(nèi)容，其目標(biāo)是建立“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)”的社會(huì)治理模式，行政管理理念由公共管理向公共社會(huì)治理轉(zhuǎn)變，是精細(xì)化社會(huì)治理的重要途徑。精細(xì)化社會(huì)治理，要求公共社會(huì)治理“精”“細(xì)”“簡”。其中關(guān)鍵是“簡”，也即行政治理要化繁為簡，簡政放權(quán)，將“精”與“細(xì)”的治理工作社會(huì)化，由社會(huì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)“精”與“細(xì)”的工作，政府只負(fù)責(zé)監(jiān)管與“掌舵”。

2 林長制及其建設(shè)

2.1 林長制淵源

林長制源于河長制，河長制源于2007年8月江蘇省無錫市為應(yīng)對(duì)水危機(jī)，率先實(shí)施河長制，由各級(jí)黨政負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)所轄區(qū)域河道水污染治理。2016年10月11日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第28次會(huì)議審議通過了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，使得河長制在全國實(shí)行，由各級(jí)黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長，負(fù)責(zé)所轄區(qū)域河湖的管理與保護(hù)。

河長制歷史淵源悠久，早在鯀、禹治水時(shí)期，其實(shí)行的就是河長制的雛形。至明代諸暨知縣劉光復(fù)，為解決水患危機(jī)，提出了“均編圩長夫甲，分信地以便修筑捍救”的圩長制，其目的是“明確責(zé)任、提高防洪抗災(zāi)能力、加強(qiáng)日常管理、協(xié)調(diào)水事矛盾”[2]。

2.2 林長制內(nèi)涵

所謂林長制，其實(shí)質(zhì)就是按照區(qū)域（行政區(qū)域或自然區(qū)域）或責(zé)任范圍（行業(yè)范圍），明確并落實(shí)森林資源管理責(zé)任。一般而言，按照行政區(qū)域，其所轄區(qū)域的行政負(fù)責(zé)人為該區(qū)域森林資源管理責(zé)任人（林長）；按照行業(yè)責(zé)任范圍，某一行業(yè)行政負(fù)責(zé)人，為該行業(yè)所管理范圍內(nèi)森林資源管理的責(zé)任人（林長）。

2.3 基于政府職能社會(huì)化的林長制建設(shè)

就我國當(dāng)前林業(yè)發(fā)展而言，林長制建設(shè)除了要明確與落實(shí)森林資源管理責(zé)任之外，更重要的是與之相應(yīng)的林業(yè)體制建設(shè)。

當(dāng)前，我國林業(yè)體制與其他行業(yè)一樣，實(shí)行的也還是身兼運(yùn)動(dòng)員與裁判員的雙重職責(zé)，林業(yè)行政職能深且廣，涉及林業(yè)行業(yè)的方方面面。

然而，不僅是林業(yè)工作區(qū)域面廣，而且隨著社會(huì)的發(fā)展，林業(yè)行業(yè)管理需要更加精細(xì)，要發(fā)展好林業(yè)，增加林業(yè)行政機(jī)構(gòu)和行政管理人員，是不可能也是不現(xiàn)實(shí)的，這就需要進(jìn)行林業(yè)體制改革，將一些非管理性職能和事務(wù)性職能還給社會(huì)，推行林業(yè)行政管理職能社會(huì)化。

2.3.1 營林社會(huì)化?，F(xiàn)階段，從種苗生產(chǎn)到林木采伐，無不都是林業(yè)部門自主規(guī)劃設(shè)計(jì)，自主施工，自主質(zhì)量監(jiān)理，自主質(zhì)量評(píng)估與驗(yàn)收。顯而易見，且不論其中可能存在權(quán)力尋租、社會(huì)公平、行政效率與行政成本問題，關(guān)鍵是林業(yè)行政管理部門并沒有足夠的人員能夠完成如此之多的工作任務(wù)。因此，林業(yè)體制改革，首先就要將營造林社會(huì)化，從規(guī)劃設(shè)計(jì)起，將紅頂中介從林業(yè)行政管理部門安全切割開來，將營林推向市場(chǎng)化，實(shí)行工程化管理，林業(yè)行政部門不再插手營林管理，只負(fù)責(zé)營林立法、執(zhí)法與營林政策調(diào)整。

2.3.2 商品林市場(chǎng)化。商品林實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)營，把商品林經(jīng)營權(quán)，特別是采伐權(quán)歸還給林農(nóng)，商品林采伐限額只作為指導(dǎo)性政策執(zhí)行，林農(nóng)可以實(shí)行年度結(jié)轉(zhuǎn)；對(duì)于生態(tài)—商品兼用型森林，林業(yè)行政管理部門只進(jìn)行采伐限額控制，其他經(jīng)營管理權(quán)也歸還給林農(nóng)；林業(yè)行政管理部門只對(duì)生態(tài)林實(shí)行監(jiān)管，切實(shí)管好生態(tài)林。

2.3.3 森林保護(hù)社會(huì)化。目前，林業(yè)部門不僅要抓營造林全部工作，還要抓包括森林防火、病蟲害防治等方面的森林保護(hù)工作。森林保護(hù)工作對(duì)象山高、林密、面廣，被濫用的森林災(zāi)害追責(zé)制，并沒有起到預(yù)期的作用，森林災(zāi)害仍然是防不勝防。

面對(duì)這一困境，亟須對(duì)當(dāng)前森林保護(hù)工作體制進(jìn)行改革，將森林災(zāi)害監(jiān)測(cè)、森林防火巡查、病蟲害防治、中小火災(zāi)撲救、森林植物檢疫檢驗(yàn)等事務(wù)性工作社會(huì)化，進(jìn)行公司化運(yùn)營：讓遙感遙測(cè)科技公司承擔(dān)森林災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警工作；把護(hù)林員、防火信息員等交由公司管理，負(fù)責(zé)森林防火巡查、森林災(zāi)害地面調(diào)查、中小森林火災(zāi)與小面積森林病蟲害防治；大專院校、科研機(jī)構(gòu)和有資質(zhì)的森林病蟲害防治公司承擔(dān)森林植物檢疫檢驗(yàn)工作。林業(yè)行政管理部門只負(fù)責(zé)森林災(zāi)害宏觀管理、重大森林災(zāi)害應(yīng)急救援和檢疫性森林病蟲害監(jiān)管。

2.3.4 配套改革措施。逐漸壓減鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)林業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)，逐漸將鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村一級(jí)林業(yè)管理工作完全社會(huì)化；逐漸轉(zhuǎn)變、弱化市、縣一級(jí)林業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)職能，對(duì)于重點(diǎn)林區(qū)，按照自然區(qū)域建立林業(yè)行政管理局，加強(qiáng)自然區(qū)域的林業(yè)行政管理局建設(shè)，強(qiáng)化其林業(yè)宏觀管理職能。

3 林業(yè)行政效率評(píng)價(jià)

要實(shí)現(xiàn)林業(yè)行政職能社會(huì)化兼顧公平與效率的目標(biāo)，就需要采取科學(xué)的考核機(jī)制予以監(jiān)督。目前的行政考核，指標(biāo)單一，多是相互考評(píng)，不能反映真實(shí)的行政績效，難以達(dá)到監(jiān)督的效果。為此，張國慶針對(duì)這一現(xiàn)狀，于2013年在《發(fā)展學(xué)》和《基于減商化提高財(cái)政投入效率途徑研究》中提出了生活壓力指數(shù)、行政成本指數(shù)、行政效率指數(shù)等行政績效考核指標(biāo)。筆者結(jié)合林業(yè)行業(yè)特點(diǎn)，對(duì)上述指標(biāo)和考核方法進(jìn)行了修改[3-8]。

（1）林業(yè)行政效率考核社會(huì)化。將林業(yè)行政效率考核成績分為公眾考核和社會(huì)化中介組織考核2個(gè)部分，2個(gè)部分考核成績合成之后即為考核總成績。endprint

公眾考核部分采用網(wǎng)絡(luò)全開放無障礙式公開考核，1個(gè)IP地址、1個(gè)微信號(hào)只能評(píng)分1次。社會(huì)化中介組織考核，即采取異地社會(huì)化中介組織，對(duì)考核對(duì)象進(jìn)行專業(yè)化考評(píng)計(jì)分。

（2）考核指標(biāo)體系。①林業(yè)行政成本指數(shù)（index of the cost of government，CGI）。

所有林業(yè)行政成本與林業(yè)GDP的比值計(jì)算公式具體如下：

林業(yè)行政成本指數(shù)（GGI）=

所有林業(yè)行政成本，是指用于林業(yè)行政、購買社會(huì)化服務(wù)的直接貨幣支出和間接貨幣支出，以及環(huán)境成本和社會(huì)成本等。

②林業(yè)行政效率指數(shù)（administrative efficiency index，AEI）。所有林業(yè)行政勞動(dòng)支出與林業(yè)GDP的比值計(jì)算公式具體如下：

林業(yè)行政效率指數(shù)（AEI）=

所有林業(yè)行政勞動(dòng)支出，是指用于林業(yè)行政的直接的和間接的勞動(dòng)總?cè)諗?shù)?？梢园凑樟謽I(yè)行政與事業(yè)機(jī)關(guān)所有工作人員數(shù)乘以年度法定工作日數(shù)得到基本勞動(dòng)支出，再加上加班勞動(dòng)時(shí)間和社會(huì)組織用于林業(yè)行政與事業(yè)的勞動(dòng)支出，即得到總的林業(yè)行政勞動(dòng)支出。

加班勞動(dòng)時(shí)間，可以從電子政務(wù)工作日志、公車行駛記錄以及政務(wù)郵箱、政務(wù)微信等政務(wù)信息平臺(tái)記錄中獲取，凡在上述政務(wù)信息平臺(tái)上在8 h工作時(shí)間之外產(chǎn)生了工作記錄，即視為加班。

社會(huì)組織用于林業(yè)行政與事業(yè)的勞動(dòng)支出，可以用貨幣化支出除以當(dāng)年度人均工資得到。

（3）考核成績合成。首先，由異地的專業(yè)中介組織，對(duì)上述林業(yè)行政成本指數(shù)、林業(yè)行政效率指數(shù)進(jìn)行考核，并匯總公眾考核成績。然后，分別求出所在區(qū)域林業(yè)行政成本指數(shù)、效率指數(shù)和公眾考核成績（PE）平均數(shù)，再將考核對(duì)象的相應(yīng)成績與平均數(shù)的比值累加，即為考核對(duì)象的成績（government performance，GP）：

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