用制度創(chuàng)新促轉(zhuǎn)型發(fā)展

方明

省委書記李強(qiáng)在全省開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新大會上強(qiáng)調(diào)，開發(fā)區(qū)是江蘇發(fā)展的優(yōu)勢所在，要把握開發(fā)區(qū)發(fā)展的主攻方向，加快向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型，著力打造特色創(chuàng)新集群，提升土地產(chǎn)出率、資源循環(huán)利用率、智能制造普及率，突出特色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、綠色集約發(fā)展。截至2017年6月，江蘇共有國家級開發(fā)區(qū)46家，省級開發(fā)區(qū)85家，其中國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)擁有量居全國之首，占比近12%。黨的十八大以來，開發(fā)區(qū)加速發(fā)展，已成為江蘇聚力創(chuàng)新的重要發(fā)展平臺和動力引擎。與此同時，制度支撐不足，立法保障嚴(yán)重滯后，1986年通過施行的《江蘇省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理條例》至今已不能適應(yīng)開發(fā)區(qū)發(fā)展新階段、新形勢的要求，使得開發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展和質(zhì)效提升遇到了一系列嚴(yán)重制約。為此，江蘇應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行開發(fā)區(qū)條例進(jìn)行全面修訂，為開發(fā)區(qū)深化體制改革、推動創(chuàng)新發(fā)展、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、擴(kuò)大對外開放、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)等方面提供制度保障，為全國各地開發(fā)區(qū)地方立法提供可推廣復(fù)制的示范，為推動國家開發(fā)區(qū)立法積累經(jīng)驗并先行探索。

一、修改條例名稱，統(tǒng)一規(guī)范各類園區(qū)管理

江蘇目前的131家開發(fā)區(qū)中，國家級開發(fā)區(qū)46家，分別為26家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、17家國家級高新區(qū)、1家保稅港區(qū)、2家旅游度假區(qū)；省級開發(fā)區(qū)85家，除經(jīng)濟(jì)類、高新類開發(fā)區(qū)外，還有海洋經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、外向型農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)區(qū)等類型。為了規(guī)范統(tǒng)一各級各類開發(fā)區(qū)的管理，應(yīng)將原《江蘇省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理條例》更名為《江蘇省開發(fā)區(qū)管理條例》，調(diào)整開發(fā)區(qū)管理體制機(jī)制，整合各級各類開發(fā)區(qū)的支持政策，放大政策效應(yīng)，促進(jìn)各級各類開發(fā)區(qū)之間的深度融合、轉(zhuǎn)型升級和協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、明確發(fā)展定位，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式

開發(fā)區(qū)是江蘇帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實施區(qū)域共同發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體，構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制和增創(chuàng)對外開放新優(yōu)勢的排頭兵，科技創(chuàng)新驅(qū)動和綠色集約發(fā)展的示范區(qū)，企業(yè)國際化、城市國際化和人才國際化的先行區(qū)，全省新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)的引領(lǐng)區(qū)。因此，開發(fā)區(qū)建設(shè)應(yīng)及時轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，堅持以提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益為中心，在發(fā)展理念、辦區(qū)模式、管理方式等方面加快轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)由追求速度規(guī)模向追求質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變，由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，由同質(zhì)競爭向差異化發(fā)展轉(zhuǎn)變，由硬環(huán)境見長向軟環(huán)境制勝轉(zhuǎn)變。

三、創(chuàng)新管理體制，改革運行機(jī)制

創(chuàng)新開發(fā)區(qū)管理體制機(jī)制的舉措主要有：一是在延續(xù)原管委會模式的同時，留下探索創(chuàng)新管理模式的空間。新條例修訂時關(guān)于開發(fā)區(qū)管委會的性質(zhì)必須和上位法保持一致，在立法模式上可以規(guī)定設(shè)立管委會，作為所在地縣級以上人民政府的派出機(jī)關(guān)，同時保留公司化管理模式的創(chuàng)新空間。二是在不違反上位法的前提下，明確開發(fā)區(qū)管委會的行政管理職權(quán)，賦予必要的公共服務(wù)、行政執(zhí)法等社會事務(wù)管理權(quán)。三是建構(gòu)開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的多元協(xié)同管理模式，建議將開發(fā)區(qū)內(nèi)必要的醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、民政和社會保障等社會管理權(quán)盡可能地授權(quán)給開發(fā)區(qū)，使開發(fā)區(qū)能夠擁有管理社會事務(wù)的決斷權(quán)和處置權(quán)。四是構(gòu)建由政府、社會組織、中介機(jī)構(gòu)和企業(yè)共同參與、相互促進(jìn)的公共服務(wù)體系，建立健全政府購買公共服務(wù)制度，推動社會治理協(xié)同化。

四、聚集高端創(chuàng)新資源，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

新條例應(yīng)堅持創(chuàng)新發(fā)展理念，加快創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，推動創(chuàng)新集群和產(chǎn)業(yè)集群的融合發(fā)展。首先，通過自主創(chuàng)新和人才培養(yǎng)打造高端產(chǎn)業(yè)。積極孵化培養(yǎng)本地成長的高端產(chǎn)業(yè)，吸引、整合高校和科研機(jī)構(gòu)的資源，加強(qiáng)科技研發(fā)力量，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級打下基礎(chǔ)。其次，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群與創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集群的融合發(fā)展。在引導(dǎo)和扶持一些基礎(chǔ)較好的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群的同時，應(yīng)加強(qiáng)數(shù)字化、信息化應(yīng)用，推動傳統(tǒng)專業(yè)市場向現(xiàn)代商貿(mào)物流、現(xiàn)金現(xiàn)貨交易向網(wǎng)上交易轉(zhuǎn)變。再次，提升開發(fā)區(qū)產(chǎn)城融合承載能力。積極推進(jìn)城市功能建設(shè)，高標(biāo)準(zhǔn)、高規(guī)格進(jìn)行產(chǎn)城一體的規(guī)劃設(shè)計。同時通過采取政府和社會資本合作模式，支持開發(fā)區(qū)公共服務(wù)平臺和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)市場化運作。

五、拓展對外開放新空間，全方位提升開放型經(jīng)濟(jì)水平

江蘇是開放型經(jīng)濟(jì)大省，新條例應(yīng)全面提升江蘇開放型經(jīng)濟(jì)的國際化水平。開發(fā)區(qū)應(yīng)依托制造業(yè)開放的優(yōu)勢，加快現(xiàn)代物流、金融、商務(wù)和科技服務(wù)等生產(chǎn)服務(wù)業(yè)的開放，并把發(fā)展軟件產(chǎn)業(yè)和國際服務(wù)外包作為發(fā)展重點，全面拓展發(fā)展新空間。促進(jìn)加工貿(mào)易的轉(zhuǎn)型升級，提高準(zhǔn)入機(jī)制，鼓勵發(fā)展環(huán)境友好型、資源節(jié)約型、自主創(chuàng)新型和效益良好型高端加工貿(mào)易。應(yīng)重點提高利用外資的質(zhì)量和水平，將吸收國際先進(jìn)技術(shù)和符合產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)方向作為選擇利用外資的主要標(biāo)準(zhǔn)，把招商引資與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來，實現(xiàn)由總量更大向質(zhì)量更高轉(zhuǎn)變，由招商引資向招商選資轉(zhuǎn)變。

六、注重綠色集約利用，發(fā)展低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)

開發(fā)區(qū)應(yīng)從建設(shè)用地開發(fā)強(qiáng)度、土地投資強(qiáng)度、人均用地指標(biāo)的管控和綜合效益等方面加強(qiáng)開發(fā)區(qū)土地集約利用評價，通過考核單位土地地區(qū)生產(chǎn)總值產(chǎn)出強(qiáng)度和土地開發(fā)利用率，促進(jìn)開發(fā)區(qū)科學(xué)劃分產(chǎn)業(yè)用地與配套設(shè)施用地比例。對土地利用情況實行動態(tài)監(jiān)管，定期對用地效率進(jìn)行評估，合理調(diào)整土地供應(yīng)計劃，做到精準(zhǔn)供給。同時，積極推進(jìn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展，構(gòu)建生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)人居和生態(tài)保障“四位一體”的新型開發(fā)區(qū)。通過完善經(jīng)濟(jì)政策、財稅政策、法律法規(guī)和公共服務(wù)等方面的激勵政策和配套支持，增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控能力，推動形成綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系。

七、優(yōu)化園區(qū)營商環(huán)境，創(chuàng)新金融服務(wù)體系

開發(fā)區(qū)管委會應(yīng)切實轉(zhuǎn)變政府管理方式，建立透明的政務(wù)公開體系，深化行政審批制度改革，對企業(yè)投資項目探索實行由先批后建向先建后驗轉(zhuǎn)變、由事前審批向事中事后服務(wù)監(jiān)管轉(zhuǎn)變、由部門審批把關(guān)向企業(yè)信用約束轉(zhuǎn)變的投資管理新模式。同時引導(dǎo)并支持在開發(fā)區(qū)內(nèi)設(shè)立金融服務(wù)、資產(chǎn)評估、信用評級、投資咨詢、法律服務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)交易、人力資源服務(wù)等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，為開發(fā)區(qū)的生產(chǎn)經(jīng)營和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動提供全方位的服務(wù)。

創(chuàng)新金融服務(wù)體系已成為開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級的重要支撐。開發(fā)區(qū)應(yīng)盡快構(gòu)建投資主體多元化、融資渠道多樣化、資本管理市場化的投融資機(jī)制。按照市場化原則設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金、創(chuàng)業(yè)投資基金和政策性扶持資金，逐步建立支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的市場化長效運行機(jī)制；根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施配套情況，充分利用政策性金融、開放性金融中的長期融資優(yōu)勢和投資、貸款、債券、租賃、證券等綜合金融服務(wù)優(yōu)勢，爭取更多金融支持；積極引入社會資本，采取特許經(jīng)營、公建民營、民辦公助等方式，鼓勵社會資本參與開發(fā)區(qū)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供。

八、完善考核評價體系，加大監(jiān)督檢查力度

新條例應(yīng)進(jìn)一步完善開發(fā)區(qū)的考核評價體系，不再單純以GDP等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為核心，應(yīng)同時把營商服務(wù)環(huán)境、人才培養(yǎng)機(jī)制、企業(yè)成長性、生態(tài)環(huán)境、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等體現(xiàn)開發(fā)區(qū)綜合發(fā)展水平的指標(biāo)納入考核內(nèi)容，建立定量分析和定性分析相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)化評估指標(biāo)體系。同時應(yīng)構(gòu)建開發(fā)區(qū)自我評估、上級主管部門評估、第三方專家評估、社會公眾評估的多元化、專業(yè)化評估體系，成立專門的執(zhí)法檢查機(jī)構(gòu)，建立評估公示和告知制度，推動開發(fā)區(qū)考核評估走上制度化規(guī)范化的軌道。重視考核結(jié)果的運用，對發(fā)展好排名前的開發(fā)區(qū)在金融、土地、人才等方面給予激勵和優(yōu)惠政策，對土地資源利用效率低、環(huán)保不達(dá)標(biāo)、發(fā)展水平低的開發(fā)區(qū)實行警告、通報、降級或淘汰。

（作者系江蘇省社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員）責(zé)任編輯：王 婷endprint