從流域水污染防治看河長(zhǎng)制

張秀萍

摘 要：本文對(duì)我國(guó)當(dāng)前流域水污染防治的現(xiàn)狀及河長(zhǎng)制產(chǎn)生的背景進(jìn)行了分析，重點(diǎn)闡述了河長(zhǎng)制對(duì)流域水污染防治的意義，并對(duì)河長(zhǎng)制的完善提供了相關(guān)的思考與建議。

關(guān)鍵詞：流域水污染；防治；河長(zhǎng)制

中圖分類(lèi)號(hào)：X131.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20170832023

當(dāng)前我國(guó)存在著各種各樣的水問(wèn)題，其中又以水生態(tài)與水污染的問(wèn)題最為嚴(yán)重。在水資源管理的過(guò)程中，九龍治水的現(xiàn)象突出，水量、水質(zhì)、水源、供水、排水、治污等管理部門(mén)各自為政，各個(gè)部門(mén)的職責(zé)相互交叉，并且缺乏有效的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一等，使得流域水治理的體制支離破碎。為了加強(qiáng)對(duì)流域水污染的防治，提升對(duì)流域水管理的有效性與規(guī)范性，國(guó)務(wù)院與2015年頒布了《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，即《水十條》，又于2016年頒布了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，明確了以健全完善黨政領(lǐng)導(dǎo)為核心的水治理責(zé)任體系，通過(guò)各部門(mén)聯(lián)動(dòng)，明確各級(jí)河長(zhǎng)的相關(guān)職責(zé)，將各方力量充分協(xié)調(diào)調(diào)動(dòng)起來(lái)，通過(guò)一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的方式來(lái)有效地進(jìn)行流域水污染的防治。

1 我國(guó)流域水污染防治現(xiàn)狀

我國(guó)對(duì)流域水污染的防治工作雖然相較于部分發(fā)達(dá)國(guó)家而言開(kāi)展得較晚，但也經(jīng)過(guò)了20多年的探索與發(fā)展，并總結(jié)出了符合我國(guó)基本國(guó)情與地方特色的流域水污染治理模式，初步形成了流域水污染防治的總量控制、質(zhì)量目標(biāo)、投資保障、項(xiàng)目設(shè)計(jì)四位一體的流域水污染防治框架，逐步建立完善了跨界控制斷面水質(zhì)目標(biāo)考核、飲用水源等重要水域優(yōu)先保護(hù)等為導(dǎo)向的流域水資源管理模式[1]。但是由于流域水污染的防治工作涉及到了各級(jí)政府、民眾、企業(yè)等相關(guān)利益群體，行業(yè)與部門(mén)、下游與上游、地方與中央等各種關(guān)系、利益的沖突與維系錯(cuò)綜復(fù)雜，因此實(shí)際的管理成效并不突出。同時(shí)，由于我國(guó)疆域遼闊，水流域的面積、形式、面臨的問(wèn)題等各具特色，不同的水流域面臨著不同的水環(huán)境問(wèn)題，其水管理的目標(biāo)與策略也不盡相同，也在很大程度上增加了流域水污染防治的難度。在此背景下，強(qiáng)化政府職責(zé)的河長(zhǎng)制水管理模式應(yīng)運(yùn)而生。

2 河長(zhǎng)制對(duì)流域水污染防治的意義

2.1 河長(zhǎng)制為流域水污染防治提供了有效的制度保障

2.1.1 河長(zhǎng)制能夠有效地對(duì)各方關(guān)系進(jìn)行統(tǒng)籌，為流域水污染防治奠定良好的基礎(chǔ)

在當(dāng)前的流域管理中，由于長(zhǎng)期以來(lái)上下游的布局存在著不合理性，使得產(chǎn)業(yè)面臨著嚴(yán)重的低效化、無(wú)序化、低端化及同構(gòu)化的問(wèn)題，生態(tài)產(chǎn)品低輸出、污染高排放、資源高消耗等生態(tài)逆差的不良現(xiàn)象在各個(gè)流域中突出存在。而流域的上游與下游之間由于缺乏合理的水資源分配，常常存在著競(jìng)爭(zhēng)性蓄水與用水的問(wèn)題[2]，使得河道自身的生態(tài)用水難以得到有效的保障，甚至引起部分中小河流斷流的現(xiàn)象。而河長(zhǎng)制通過(guò)以流域作為水管理的單位，很好的統(tǒng)籌了岸上與水上、左岸與右岸、上游與下游之間的利益關(guān)系，充分考慮到了各個(gè)地區(qū)之間不同的用水與止水需求，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)流域的系統(tǒng)管理與水資源的優(yōu)化配置，也為水污染的治理奠定了良好的基礎(chǔ)。

2.1.2 河長(zhǎng)制能夠有效地促進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)各種資源的整合，實(shí)現(xiàn)對(duì)流域水污染防治的高協(xié)調(diào)性與強(qiáng)執(zhí)行力

傳統(tǒng)的水管理分屬于水資源保護(hù)、水資源開(kāi)發(fā)等不同的部門(mén)，各個(gè)部門(mén)之間的權(quán)責(zé)不明晰，定位不清，導(dǎo)致多頭管理與各自為政的現(xiàn)象層出不窮。甚至諸多部門(mén)對(duì)權(quán)利錙銖必爭(zhēng)，而對(duì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任則相互推諉，不僅無(wú)法形成合力，還使得行政成本大大增加，行政效率嚴(yán)重下降。而河長(zhǎng)制的推行，以地方黨政領(lǐng)導(dǎo)作為河長(zhǎng)，并將流域的治理與地方政府的政績(jī)相捆綁起來(lái)，將水資源的配置與開(kāi)發(fā)、水污染的治理、水生態(tài)環(huán)境的保護(hù)等諸多環(huán)節(jié)有效串聯(lián)起來(lái)，有力地促使地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)各種行政資源進(jìn)行有效的整合，并對(duì)各部門(mén)之間的權(quán)責(zé)矛盾與利益沖突進(jìn)行調(diào)解統(tǒng)籌，使得流域水污染防治體制不再破碎，而是形成強(qiáng)大的合力[3]，進(jìn)而有效促進(jìn)水污染防治的實(shí)際開(kāi)展與實(shí)施。同時(shí)，為了更好地進(jìn)行流域水污染的防治，作為河長(zhǎng)的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)必然會(huì)積極地參與到水污染防治的具體工作中，并對(duì)其進(jìn)行有效的把控，從而使得水污染防治更具規(guī)范性與操作性，進(jìn)而更好地促進(jìn)流域水管理各項(xiàng)工作的開(kāi)展與落實(shí)。

2.2 河長(zhǎng)制為流域水污染防治提供了完善的管理機(jī)制

2.2.1 河長(zhǎng)制使得流域水污染防治的責(zé)任制得以延伸

河長(zhǎng)制的推行，使得流域水污染的目標(biāo)責(zé)任人得以明確，即各級(jí)地方人民政府及其負(fù)責(zé)人，同時(shí)通過(guò)目標(biāo)責(zé)任制及考核評(píng)價(jià)制度的施行，將流域的水污染防治目標(biāo)細(xì)化到區(qū)域的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)了流域水污染防治的職責(zé)范圍，使目標(biāo)責(zé)任制得到了有效的深化和落實(shí)。

2.2.2 河長(zhǎng)制使得流域水污染防治的空間目標(biāo)得以細(xì)化

河長(zhǎng)制將流域水污染防治的目標(biāo)與區(qū)域的治理目標(biāo)進(jìn)行了有效結(jié)合，通過(guò)將水污染防治的責(zé)任、資金、項(xiàng)目、任務(wù)、目標(biāo)等由省級(jí)政府細(xì)化到縣市級(jí)的行政區(qū)域，使得各區(qū)域與流域的水污染防治工作得到緊密的銜接與協(xié)調(diào)，促進(jìn)了流域治理空間目標(biāo)的細(xì)化。

2.2.3 河長(zhǎng)制使得流域水污染防治的綜合措施得以強(qiáng)化

河長(zhǎng)制使得各級(jí)河長(zhǎng)能夠基于當(dāng)?shù)厮|(zhì)的現(xiàn)狀以及生產(chǎn)生活用水、水污染來(lái)源等特點(diǎn)，來(lái)對(duì)水環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行全面的識(shí)別，從而因地制宜地為某一特定的流域或水域制定針對(duì)性的水質(zhì)目標(biāo)，并通過(guò)充分調(diào)動(dòng)各方利益群體對(duì)水污染防治工作的積極性來(lái)共同制定水污染防治目標(biāo)的綜合措施及操作細(xì)則，由下而上地來(lái)開(kāi)展流域水污染防治的工作。

3 完善河長(zhǎng)制的一些思考

在施行河長(zhǎng)制的過(guò)程中，應(yīng)將水十條作為河長(zhǎng)制有效落實(shí)的重要參考與遵循，并將流域水污染防治作為河長(zhǎng)制的核心任務(wù)。將以江河湖泊等水系作為流域水污染防治的對(duì)象來(lái)進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)劃與布局，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)的建設(shè)、環(huán)境的治理、生產(chǎn)力布局等的優(yōu)化與強(qiáng)化。當(dāng)前國(guó)內(nèi)的河長(zhǎng)制具有較強(qiáng)的地方及區(qū)域特色，因此還需要進(jìn)行多方面的完善與深化。

3.1 統(tǒng)籌布局流域規(guī)劃

以地方黨政領(lǐng)導(dǎo)為代表的河長(zhǎng)，需要明確流域內(nèi)的定位，統(tǒng)籌布局流域規(guī)劃，施行由上而下的流域水污染防治措施，根據(jù)各個(gè)區(qū)域的實(shí)際需求與特色，因地制宜，從措施、任務(wù)、指標(biāo)、目標(biāo)等多個(gè)方面來(lái)合理地制定并強(qiáng)化水污染的防治控制區(qū)與規(guī)劃區(qū)，完善水污染管理的框架，從而為河長(zhǎng)制的推行提供更為明晰與具有針對(duì)性的水污染防治指導(dǎo)與引導(dǎo)。

3.2 科學(xué)制定考核指標(biāo)

河長(zhǎng)制施行的最終目標(biāo)是促進(jìn)水環(huán)境的改善，流域水污染防治只是其中的一個(gè)方面。在改善水環(huán)境的過(guò)程中，應(yīng)根據(jù)水流域的實(shí)際情況，來(lái)制定合理科學(xué)的防治方案。并根據(jù)水質(zhì)考核目標(biāo)來(lái)設(shè)立科學(xué)的工作考核指標(biāo)，來(lái)促進(jìn)責(zé)權(quán)的統(tǒng)一化與明晰化，從而有效促進(jìn)各職能部門(mén)的協(xié)調(diào)運(yùn)作與效用發(fā)揮。

3.3 策略施行系統(tǒng)精準(zhǔn)

河長(zhǎng)制的施行，應(yīng)以因地制宜、問(wèn)題導(dǎo)向、系統(tǒng)施策、綜合治理等作為基本方針，并以流域水污染防治規(guī)劃作為河長(zhǎng)制的重要技術(shù)支撐，堅(jiān)持一河一策，實(shí)現(xiàn)水生態(tài)、水環(huán)境、水資源的三位一體共同發(fā)展與推進(jìn)，以及水上岸上、左岸右岸、上游下游的統(tǒng)籌發(fā)展，并最終促進(jìn)各流域河段水環(huán)境質(zhì)量的整體改善。

4 結(jié)語(yǔ)

河長(zhǎng)制為流域水污染的防治提供了有效的制度保障，是流域水環(huán)境質(zhì)量改善的有力抓手。在推行河長(zhǎng)制的實(shí)際過(guò)程中，應(yīng)明確地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的主體地位，明確權(quán)責(zé)分工，充分調(diào)動(dòng)各方力量，因地制宜地制定流域水污染防治的措施并嚴(yán)格施行，最終實(shí)現(xiàn)水環(huán)境、水生態(tài)、水資源的共同優(yōu)化與發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]于桓飛，宋立松，程海洋.基于河長(zhǎng)制的河道保護(hù)管理系統(tǒng)設(shè)計(jì)與實(shí)施[J]. 排灌機(jī)械工程學(xué)報(bào)，2016（07）.

[2]徐錦萍.環(huán)境治理主體多元化趨勢(shì)下的河長(zhǎng)制演進(jìn)[J]. 開(kāi)封教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（08）.

[3]卞歡.國(guó)家治理現(xiàn)代化視野下的“河長(zhǎng)制”探析[D]. 南京工業(yè)大學(xué)，2016.endprint