綜合行政執(zhí)法體制改革探索

姜奇林??

摘要：在社會經(jīng)濟發(fā)展中，隨著行政管理體制改革的不斷深入，綜合行政執(zhí)法成為重要改革內(nèi)容，更是法治與責(zé)任政府建立的重要載體之一。近些年，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，環(huán)境問題日益突出，環(huán)境監(jiān)察工作備受關(guān)注，各地都在積極探索綜合行政執(zhí)法體制改革?；诖?，主要分析了綜合行政執(zhí)法體制改革相關(guān)知識，希望對行業(yè)研究有參考價值。

關(guān)鍵詞：綜合行政執(zhí)法；體制；改革

中圖分類號：D9文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.22.066

1引言

深入推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革，推行綜合執(zhí)法，這是我黨在十八屆三中與四中全會上部署的一項重要改革任務(wù)。要想順利推進(jìn)此項改革，構(gòu)建權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，首先深入分析問題，抓住現(xiàn)行行政執(zhí)法體制中出現(xiàn)的問題，以此，結(jié)合降低層次、整合隊伍資源、提高工作效率、降低市縣兩級政府環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法隊伍種類的改革方向，突出重點，制定針對性的分類措施，明確改革途徑，解決體制改革難關(guān)，增強改革效率。

2綜合行政執(zhí)法體制改革中存在的問題

2.1分散的機構(gòu)設(shè)置，多頭與重復(fù)執(zhí)法問題普遍存在

一部門一套執(zhí)法體系，一套執(zhí)法體系配一執(zhí)法機構(gòu)，是長期以來運行的模式。但在實際工作中，有的部門內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置比較多，執(zhí)法任務(wù)由事業(yè)單位承擔(dān)，使得相同對象、事項普遍存在重復(fù)檢查與交叉處罰等問題，這在環(huán)境監(jiān)察體系中也是比較常見的。對于城市管理工作而言，在不同領(lǐng)域中，部門多、執(zhí)法多、居民被擾等問題比較突出。

2.2權(quán)力與責(zé)任劃分不清楚，多層執(zhí)法

由于權(quán)責(zé)不明，針對相同環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)象，有些市區(qū)縣不同層級設(shè)立了不同的執(zhí)法隊伍，有利大家搶，無利沒人管、責(zé)任大請繞道等問題日益嚴(yán)重。在工程建設(shè)與商業(yè)金融等領(lǐng)域，檢查項目頻繁、處罰大，市場主體反映強烈；但在安全生產(chǎn)及農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管等方面，相互推脫責(zé)任，監(jiān)管沒有效率，安全隱患比較大。

2.3缺乏完善的機制，管理與執(zhí)法存在“兩張皮”

在日常工作中，不同機構(gòu)行使不同的權(quán)力負(fù)責(zé)行政審批、日常監(jiān)管與處罰，

溝通銜接機制不夠完善。深入推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體改，有效整合執(zhí)法職能，在一些執(zhí)法事項中，相關(guān)管理部門提供的技術(shù)支持非常重要。但有些管理部門認(rèn)為，執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)已明確列出，那么此項工作就不關(guān)自己的問題，能推則推。在日常監(jiān)管中，一些行政主管部門發(fā)現(xiàn)了違法行為，但卻不會及時向綜合執(zhí)法機構(gòu)反饋，執(zhí)法比較被動。綜合執(zhí)法機構(gòu)不能及時向主管部門反饋行政處罰信息，不能及時進(jìn)行改進(jìn)審批與日常監(jiān)管工作。

2.4基層對伍建設(shè)不去，呈“倒金字塔”現(xiàn)象

在社會管理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道扮演著重要的角色，但很多市與區(qū)縣部門共同承擔(dān)相應(yīng)的行政處罰職能，鎮(zhèn)街不享有此項權(quán)利，能看見、不能管、但有問題就會被責(zé)任。很多鎮(zhèn)街并未專門設(shè)置相應(yīng)的執(zhí)法機構(gòu)與人員，執(zhí)法力量明顯與任務(wù)間不協(xié)調(diào)。有些區(qū)縣部門賦予鎮(zhèn)街行政處罰的權(quán)力，但并沒有帶走相應(yīng)的經(jīng)費與裝備。

2.5執(zhí)法管理缺乏規(guī)范性，隊伍水平不高

環(huán)境監(jiān)察工作中，對人員培訓(xùn)、考核、監(jiān)管及問責(zé)等工作力度較弱，執(zhí)法人員專業(yè)能力差、法律服務(wù)意識淡薄、綜合執(zhí)法能力不強，這與實際工作要求不相符。臨時聘用人數(shù)多，使得管理難度更大。比如，在城管環(huán)境監(jiān)察中，臨聘與在職員工結(jié)構(gòu)比為3∶1，人員來源復(fù)雜，穩(wěn)定性差，基本素質(zhì)得不到保障。

3綜合行政執(zhí)法體制改革的幾點體會

3.1解放思想

在體制改革中，人是關(guān)鍵要素，領(lǐng)導(dǎo)干部的思想理念直接影響到改革的成效。目前，在很多地方環(huán)境監(jiān)察綜合行政執(zhí)法體制改革中，黨員干部思想不夠解放，業(yè)務(wù)能力差，缺乏法治理念，綜合行政執(zhí)法體制改革認(rèn)識不到位。在調(diào)研走訪中，有些部門領(lǐng)導(dǎo)干部沒有正確認(rèn)識綜合行政執(zhí)法體制改革，片面的認(rèn)為權(quán)力是由法律部門賦予的，簡單拒絕其進(jìn)入綜合執(zhí)法體系。以此要求要在明確掌握權(quán)力事項的同時，深入了解本部門權(quán)力行使中出現(xiàn)的問題，用事實進(jìn)行說服。

3.2做好統(tǒng)籌謀劃

綜合行政執(zhí)法體改屬于一項系統(tǒng)化工程，離不開各項政策的支持。比如，在某地綜合行政執(zhí)法體改方案起草中，縣級公務(wù)用車制度改革同時進(jìn)行，綜合行政執(zhí)法體改涉及的部門主要包含行政機關(guān)、參公及事業(yè)等單位，人員構(gòu)成復(fù)雜，公務(wù)用車改革情況也就有所差異。縣級與公務(wù)用車改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過多次協(xié)調(diào)溝通，針對綜合行政執(zhí)法，制定了相關(guān)車輛使用預(yù)案，確保在改革其它政策時，不會對綜合行政執(zhí)法體改成效造成影響。

3.3做好部門聯(lián)動

在環(huán)境監(jiān)察綜合執(zhí)法行政體改中，各部門的積極聯(lián)動非常重要，在“一盤棋”理念下，堅持統(tǒng)一步調(diào)，針對機構(gòu)編制部門來講，調(diào)研走訪階段，在前期審定權(quán)責(zé)清單中，審改部門的作用非常重要，實施改革后，審改部門還要依照清單及時調(diào)整相關(guān)規(guī)定，以便盡快完成權(quán)責(zé)清單的調(diào)整。對于機構(gòu)編制與綜合執(zhí)法、職能部門來講，要明確審批、監(jiān)管及執(zhí)法等關(guān)系間的銜接機制，加強事前與事中監(jiān)管，對權(quán)力結(jié)構(gòu)、職能及流程等進(jìn)行改造。某些地區(qū)在改革實施之際就意識到了這方面問題，針對綜合行政執(zhí)法體改，制定了相關(guān)配合工作機制意見，加強綜合執(zhí)法聯(lián)席、案件移送、信息共享、聯(lián)動及司法互動等各項機制。

3.4對執(zhí)法方式進(jìn)行完善

在行政執(zhí)法中，加大信息化建設(shè)力度，依賴現(xiàn)代化信息技術(shù)，與一體化視頻技術(shù)相結(jié)合，積極探索有效的新型執(zhí)法模式 ，提高執(zhí)法效率。在政府相關(guān)管理部門與綜合行政執(zhí)法機構(gòu)間，促進(jìn)信息與業(yè)務(wù)間發(fā)展更加協(xié)調(diào)。另外，為了滿足城管工作需求，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化執(zhí)法管理目標(biāo)，構(gòu)建以市、區(qū)縣、鎮(zhèn)街及社區(qū)管理等為一體的核心網(wǎng)絡(luò)，實施常態(tài)、精細(xì)與制度相結(jié)合的管理，擴大城管執(zhí)法覆蓋范圍。

3.5加強建設(shè)監(jiān)督約束機制

監(jiān)督約束機制是否有效，是隊伍建設(shè)的必要途徑。建立監(jiān)督約束機制，將執(zhí)法崗位責(zé)任與平議考核等機制落實到位，針對錯案責(zé)任與違規(guī)執(zhí)法建立相應(yīng)的追究機制，以防工作中出現(xiàn)各種漏洞，有效預(yù)防權(quán)力失控、決策失誤及行為失范，增強監(jiān)管機制的有效性。為執(zhí)法服務(wù)對象定期組織座談會、系統(tǒng)行風(fēng)監(jiān)督員座談會等，及時了解并掌握執(zhí)法隊伍建設(shè)情況，嚴(yán)肅追究行政執(zhí)法隊伍建設(shè)中出現(xiàn)的各類違法違紀(jì)行為。endprint

3.6加強建設(shè)行政執(zhí)法隊伍

當(dāng)前，行政執(zhí)法隊伍塑造中，存在的普遍問題就是人員結(jié)構(gòu)不合理、素質(zhì)有待提高。相關(guān)部門必須要重視激發(fā)內(nèi)部員工潛能，在整合職能的基礎(chǔ)上歸并隊伍，貫徹落實“編隨事走、人隨編走”工作理念，合理調(diào)整影響居民切身利益的城市管理、國土、規(guī)劃、旅游、交通、農(nóng)業(yè)及市場監(jiān)管等相關(guān)執(zhí)法力量，制定有效措施引導(dǎo)執(zhí)法工作順利開展。重點提高執(zhí)法人員綜合素養(yǎng)，增強其服務(wù)意識。要求執(zhí)法人員必須持證上崗，對資格與證件加強管理，從而有效提升執(zhí)法人員隊伍綜合素養(yǎng)與執(zhí)法能力。為了滿足行政執(zhí)法工作需求，構(gòu)建與之相適應(yīng)的人事培訓(xùn)干部體制，提高執(zhí)法人員專業(yè)能力，為執(zhí)法隊伍增添活力。

4綜合行政執(zhí)法體制改革應(yīng)注意的問題

4.1確保執(zhí)法的合法性

對于綜合行政執(zhí)法而言，法律法規(guī)授權(quán)是前提，沒有授權(quán)的法律是行不通的，在基層綜合行政執(zhí)法工作中，執(zhí)法的合法性是首要問題。當(dāng)前，在相關(guān)法律法規(guī)中，明確規(guī)定政府主管部門扮演著部分執(zhí)法主體角色，在行使執(zhí)法權(quán)時，任何部門都不能越權(quán)。一般街道不是一級政府，法律也沒有明確規(guī)定它的執(zhí)法權(quán)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)歸屬于一級政府，但在各類法規(guī)中其執(zhí)法權(quán)也沒有做出明確規(guī)定。當(dāng)前，在行政處罰權(quán)綜合性問題解決過程中，有兩種方式，一種是根據(jù)相關(guān)規(guī)定，中央或省、自治區(qū)及直轄市政府決定行政機關(guān)享有行政處罰權(quán)；另外，通過地方立法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)被授權(quán)行使集中處罰權(quán)。

4.2綜合執(zhí)法范圍把握要合理

在綜合行政執(zhí)法中，范圍領(lǐng)域廣，也并非適合所有領(lǐng)域，體改方向堅持簡便與高效，針對基層問題多、專業(yè)要求不高、檢測技術(shù)水平低等相關(guān)行政執(zhí)法事項，采用集中行政處罰權(quán)進(jìn)行處理。但對于環(huán)保、藥品及農(nóng)產(chǎn)品等專業(yè)檢測技術(shù)等要求較高的，不能完全與主管部門脫離，以免影響執(zhí)法質(zhì)量。所以，行政執(zhí)法權(quán)并非越集中越好，要適度調(diào)整，深入實施綜合執(zhí)法體改過程中，對一些專業(yè)執(zhí)法權(quán)進(jìn)行保留。

4.3綜合行政執(zhí)法與主管部門間關(guān)系處理要合理

行政主管部門在綜合行政執(zhí)法部門后，集中行使執(zhí)法權(quán)，在行政管理中，其也是法律主體，綜合執(zhí)法部門具備相應(yīng)的監(jiān)督檢查權(quán)。如果兩者邊界不明，行政主管部門就會將相應(yīng)的管理人員涌向執(zhí)法終端，以罰代管或職責(zé)模糊造成的多頭執(zhí)法、互相推脫及選擇性執(zhí)法等違法行為不斷出現(xiàn)。因此，雙方職責(zé)必須要界定清楚，尤其是針對綜合行政執(zhí)法，對事前審批及事中、事后監(jiān)管加大執(zhí)行力度，列為重要工作內(nèi)容。

4.4市、區(qū)縣級街鎮(zhèn)三級執(zhí)法職權(quán)劃分要清楚

在相關(guān)法律規(guī)定中，明確規(guī)定了省、市及縣三級行政執(zhí)法機構(gòu)職權(quán)，市級設(shè)定一級執(zhí)法機構(gòu)，但在城市執(zhí)法中，由于城市規(guī)模大，社會矛盾多，工作任務(wù)中，加大了規(guī)定的落實難度。同時，不同執(zhí)法機構(gòu)的保留，如果沒有明確執(zhí)法職權(quán)，事權(quán)劃分模糊，極有可以造成政出多門、重復(fù)執(zhí)法等現(xiàn)象。所以，在城市管理中，如果城市規(guī)模發(fā)，權(quán)力統(tǒng)一、市區(qū)街三級銜接合理的接的綜合管理與執(zhí)法體制，這是其綜合執(zhí)法體改的重點，層級不同，其執(zhí)法分工與事權(quán)邊界要劃分清楚，從而積極推進(jìn)各盡其職、各負(fù)其責(zé)目標(biāo)的實現(xiàn)。

5結(jié)束語

綜上所述，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，環(huán)境問題日益突出，環(huán)境監(jiān)察綜合行政執(zhí)法體制改革備受關(guān)注。在實際執(zhí)法中，還存在一些問題，必須要正確認(rèn)識并采取有效應(yīng)對措施，以此順應(yīng)時代潮流，吸引社會各界群體共同參與體制改革，深入推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革。

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