林州市農(nóng)村宅基地確權管理問題的對策建議

南京農(nóng)業(yè)大學 郭春華 靳天宇

林州市農(nóng)村宅基地確權管理問題的對策建議

南京農(nóng)業(yè)大學 郭春華 靳天宇

河南省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理處

河南省農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理站 主辦

宅基地使用權關系到農(nóng)民的住宅權和生存權，是農(nóng)民安身立命的根本，對農(nóng)民的生產(chǎn)、生活和農(nóng)村社會的穩(wěn)定有著重大作用。農(nóng)村宅基地確權管理問題日益引起我國政府的重視，為減少宅基地違法行為，避免農(nóng)民之間的糾紛，保障農(nóng)民宅基地使用權，我國先后頒布了一系列的法規(guī)和政策。2008年國土資源部出臺了《土地登記辦法》。2011年國土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關于加快推進農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作的通知》。2013年中央一號文件提出，“加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調(diào)查，盡快完成確權登記頒證工作?！?014年中央一號文件再次提到“改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策，在保障農(nóng)戶宅基地用益物權前提下，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓?！?013年8月，河南省政府頒發(fā)了《河南省農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作實施方案》。為加快推進安陽市農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作，安陽市人民政府結合安陽市實際，制定了《加快推進全市農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作方案》。2006年，林州市為了加強農(nóng)村宅基地管理，緩解農(nóng)村涉土信訪問題，在全市范圍內(nèi)連續(xù)三年開展了農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作，累計發(fā)放了數(shù)萬本集體土地使用權證書。2012年，按照河南省農(nóng)業(yè)廳和安陽市農(nóng)業(yè)局工作安排部署，林州市人民政府制定《林州市加快推進全市農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作實施方案》并于2012年4月開始，組織開展了全市農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作。

林州市坐落于河南省安陽市西部的太行山東麓，是一個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣級市，農(nóng)村人口仍然占很大比例，農(nóng)村居民點在全市分布較為廣泛，宅基地確權管理還存在許多問題。筆者對林州農(nóng)村進行了實地調(diào)研，本次調(diào)研主要針對2個群體進行。一是林州市農(nóng)民，二是市有關職能部門的工作人員。針對農(nóng)民，筆者在農(nóng)村進行了實地調(diào)研，調(diào)研采取了訪談加問卷的形式，走訪農(nóng)戶，了解本地農(nóng)村各家各戶的具體情況，共發(fā)放問卷220份，回收212份，有效問卷204份。調(diào)查問卷共包含32個問題，涉及農(nóng)戶基本情況、農(nóng)民對宅基地管理認知及本地事實情況、農(nóng)村宅基地權屬及使用效率問題及農(nóng)戶宅基地退出意愿等。針對市國土局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所和村委會等有關部門的調(diào)研，采取的是訪談的形式。在調(diào)研的過程中訪談了市國土局地籍科工作人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所和村委會人員。通過調(diào)研，了解了林州市農(nóng)村宅基地確權管理遇到的問題，針對這些問題，提出相關建議。

一、農(nóng)村宅基地確權管理問題

（一）宅基地確權存在的問題

1.權屬調(diào)查方面，使用權權屬調(diào)查工作存在一定難度。一是在沒有戶主辦理委托手續(xù)的情況下，現(xiàn)有家庭成員指界簽字存在問題，工作難以開展起來。二是權屬調(diào)查工作與調(diào)查進度和質(zhì)量難以協(xié)調(diào)一致。三是政策標準認定存在困難。宅基地改變批準用途、建新未拆舊、一戶多宅等問題，在農(nóng)村范圍內(nèi)普遍存在，如何認定對農(nóng)村地籍調(diào)查工作至關重要，并直接關系到確權登記發(fā)證工作的正常進行。

2.發(fā)證方面，新老土地證銜接工作存在難度。2006年，林州市在全市范圍內(nèi)連續(xù)三年開展了農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作，累計發(fā)放了數(shù)萬本集體土地使用權證書。由于當時發(fā)證工作不夠規(guī)范，沒有嚴格按照法律法規(guī)和有關規(guī)定進行，因此存在較多問題，比如，按現(xiàn)狀超面積發(fā)證，地籍測量技術落后、精度不高等問題。如果按照最新要求，林州市曾發(fā)放的這批證書就必須全部收回注銷、廢止，重新進行登記發(fā)證。但由于其數(shù)量大，涉及面廣，同時又涉及土地使用權人的切身利益，收回工作將面臨極大難度，弄不好恐怕會造成林州社會的極大不穩(wěn)定。

（二）宅基地管理存在的問題

1.村莊建設缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。大部分村莊沒有宅基地規(guī)劃或者規(guī)劃太過于粗略，沒有落到實處，缺乏村莊建設規(guī)劃和布局規(guī)劃，規(guī)劃相對滯后，不能真正發(fā)揮引導和控制作用，對農(nóng)村居民點的布局、數(shù)量和用地規(guī)模沒有能夠合理確定。有的地方雖有村莊規(guī)劃，但這些村莊規(guī)劃大都缺乏整體性和長遠性，村莊的數(shù)量、規(guī)模、平面布局、空間結構和功能組合缺乏科學性，且沒有太大的約束力，在實際執(zhí)行的過程中，大部分地方?jīng)]有按規(guī)劃辦事，村莊內(nèi)功能規(guī)劃和建房布局規(guī)劃工作基本沒有開展。由于基層政府、村委會及農(nóng)民缺乏規(guī)劃意識、對規(guī)劃意識不夠，農(nóng)民住宅處在低水平重復建設中。

2.農(nóng)村基層組織宅基地審批管理能力有待提高。在宅基地審批程序中，村委會的權力應該受到村民代表會議的制約和限制。但在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多地方的宅基地管理存在村級民主程度較差的問題，一些農(nóng)村的村委會或村干部在沒有經(jīng)過村民會議的同意下，私自行使宅基地報批決定權，存在不同程度的村干部徇私現(xiàn)象。有的宅基地使用權沒有按照法律規(guī)定的審批程序取得，只是經(jīng)過了村干部個人同意，沒有通過村民會議的討論和確認，也沒有通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的審核，更沒有得到縣級人民政府的批準。有些宅基地的使用權雖然是通過法定程序取得的，但由于村干部把關不嚴，甚至有意疏忽，存在“人情宅基地”“權力宅基地”的現(xiàn)象。

3.管理缺乏主動性，執(zhí)法不嚴，監(jiān)督不力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級土地管理部門作為土地執(zhí)法部門享有對宅基地的審批權，對宅基地使用的監(jiān)管權等。但據(jù)調(diào)查反映，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級土地管理部門在宅基地使用權的管理中缺乏主動性，監(jiān)督不力，執(zhí)法不嚴，違法不究造成宅基地使用權出現(xiàn)一定的問題，宅基地未批先建、少批多建、占用耕地建房及一戶多宅的現(xiàn)象比較嚴重。一些地方的土地管理部門因缺乏對宅基地用地的合理規(guī)劃和管理，工作人員對申請人的資格條件和所申請的地塊欠缺必要的審核和丈量，再加上管理人員權力濫用和尋租違法操作使一些不符合申請條件的人取得宅基地。有些農(nóng)民在耕地或自留地上建房而廢棄村內(nèi)舊的宅基地或空地，村內(nèi)土地資源得不到充分的利用，造成了“空心村”現(xiàn)象。

4.土地相關部門缺乏對流轉(zhuǎn)宅基地使用權的變更登記。我國現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，宅基地使用權屬于集體所有，農(nóng)民對宅基地只有使用權，沒有處分權，對所獲得的宅基地不能進行轉(zhuǎn)讓。筆者調(diào)查了解到越來越多的農(nóng)民到城市買房居住，農(nóng)村房屋常年無人居住，但由于缺乏有效的流轉(zhuǎn)和退出機制，農(nóng)民沒有權利對宅基地進行轉(zhuǎn)讓，大部分處于閑置狀態(tài)。隨著農(nóng)村經(jīng)濟結構的調(diào)整，在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，村民在對其所有的房屋進行買賣或出租的時候，很大一部分的宅基地事實上已經(jīng)進入到流通領域，農(nóng)民宅基地使用權發(fā)生流轉(zhuǎn)，宅基地私下交易活躍且缺乏有效的監(jiān)管。在城鄉(xiāng)結合部、城中村出現(xiàn)了宅基地上房屋出租、轉(zhuǎn)讓等現(xiàn)象。出租房屋的同時宅基地使用權也發(fā)生了流轉(zhuǎn)。土地相關部門缺乏對農(nóng)民私下流轉(zhuǎn)宅基地使用權方面的規(guī)范和指導，沒有進行相應的使用權變更登記，背離了《土地管理法》“以證管地”的目的，容易造成宅基地權屬混亂和產(chǎn)權糾紛。

二、宅基地確權管理問題的對策與建議

（一）宅基地確權問題的解決辦法

1.依法確認主體，規(guī)范開展確權登記工作

對符合申請宅基地條件的農(nóng)村村民應當向本集體提出申請，經(jīng)村民代表會議或村民會議討論通過，由村民委員會報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處審核后，報縣（市、區(qū)）人民政府批準后，依法取得宅基地使用權。

（1）本農(nóng)民集體成員作為主體的：一是符合宅基地申請條件，并經(jīng)批準使用宅基地建房的，應當按照有關規(guī)定進行確權登記。二是原合法取得的宅基地及其附屬房屋，實際占地面積超過當?shù)匾?guī)定面積標準的，按照不同歷史階段分類處理后，符合條件的，可依法依規(guī)進行確權登記。三是已擁有一處宅基地的本農(nóng)民集體成員因合法繼承房屋、生效的法律文書裁定取得宅基地及其地上附屬房屋所有權的，按照有關規(guī)定進行確權登記。

（2）非本農(nóng)民集體成員作為主體的：一是農(nóng)村村民因地質(zhì)災害防治、新農(nóng)村建設、移民安置等集體中遷建，在符合村鎮(zhèn)規(guī)劃的前提下，經(jīng)本農(nóng)民集體2/3以上的成員或村民代表大會同意并經(jīng)有批準權的機關批準異地建房的，依法進行確權登記。二是原在農(nóng)村經(jīng)批準或購置房屋合法取得宅基地及房屋，房屋產(chǎn)權至今未發(fā)生變化的，經(jīng)該農(nóng)民集體出具證明并公告無異議后，可依法確權登記。

2.規(guī)范適用法律法規(guī)政策，有序確定宅基地使用權

（1）準確把握“一戶一宅”政策法律規(guī)定。戶的認定原則上以公安部門戶籍登記為準，戶主可作為權利人代表，家庭成員另有約定的從其約定。對年滿18周歲并已達到分家單獨居住生活條件而暫未辦理分戶的，由該村農(nóng)民集體出具證明材料公告無異議，經(jīng)公安部門認可的，可按照一戶認定。

（2）依法依規(guī)處置未經(jīng)批準使用集體土地建設宅基地問題。一是凡村民擅自建房，不符合土地利用規(guī)劃占用基本農(nóng)田、耕地的，可只調(diào)查，不確權登記，由執(zhí)法部門依法依規(guī)予以處理。二是對農(nóng)村村民擅自建房占用宅基地或集體建設用地，符合土地利用總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃及有關用地政策和建房條件的，按照國家和本地有關規(guī)定補辦相關手續(xù)后確權登記。單位或個人擅自占用集體建設用地或未經(jīng)批準使用集體土地建設生產(chǎn)經(jīng)營性建筑物、構筑物的，經(jīng)依法處理并補辦用地及建設批準手續(xù)后，方可進行確權登記。三是依法處置因房屋坍塌或拆除兩年以上未恢復使用的宅基地。對因房屋坍塌或拆除兩年以上未恢復使用的宅基地，不得確定土地使用權。已經(jīng)確權登記的，由集體報經(jīng)縣級人民政府批準，注銷其土地登記，土地由集體收回。四是妥善做好新舊證書銜接換發(fā)工作，維護社會大局和諧穩(wěn)定。土改以前所有的土地法律文書（包括地契、分單、遺囑等）到我國土地改革時就已全部失去了法律效力。土地改革后，由縣級人民政府頒發(fā)的土地證，是在土地私有的情況下，由國家發(fā)給公民以保護其合法權益的憑證。農(nóng)業(yè)社會主義改造完成后，土地所有制已由個體農(nóng)民所有制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x群眾集體所有制和全民所有制，土改時頒發(fā)的土地證就失去了原有的效力。1986年《土地管理法》實施以后頒發(fā)的土地使用證，按照“不變不換的原則”，暫只做好地籍調(diào)查同時各縣（市、區(qū)）人民政府負責做好證書換發(fā)時涉及權屬糾紛、面積不一致等相關問題的咨詢解釋及信訪處理工作。

3.扎實做好農(nóng)村宅基地使用權確權登記發(fā)證工作

（1）進一步提高工作的精細化程度。由于此次確權登記涉及廣大群眾的切身利益，稍有不慎極有可能引起后續(xù)信訪問題，影響社會和諧穩(wěn)定。因此確權過程要施行痕跡化管理，做到凡事有據(jù)可查、留有痕跡，要確保界線清楚、權屬清晰、面積準確、依法確權、程序合規(guī)。

（2）加強權屬爭議的調(diào)處工作。要充分發(fā)揮基層群眾自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的作用，調(diào)動村級、鄉(xiāng)級的人民調(diào)解機構的積極性，創(chuàng)新權屬糾紛調(diào)處方法，充實人員力量，保障工作經(jīng)費，對影響較大、涉及面廣的權屬爭議案件實行掛牌督辦，辦結銷號制度，推動權屬爭議調(diào)處工作。

（二）完善宅基地管理的對策

1.完善宅基地管理的法律依據(jù)。我國農(nóng)村宅基地的管理正處于改革和調(diào)整的過程中，因而必須完善宅基地管理的立法，為現(xiàn)有的改革和管理提供法律支撐。對于宅基地管理法律規(guī)范的完善，應該制定專門的管理規(guī)范，以統(tǒng)一協(xié)調(diào)各種管理措施之間的關系。具體而言，首先，從立法等級角度來看，應制定專門的農(nóng)村宅基地管理行政法規(guī)。應根據(jù)《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及《物權法》等法律關于農(nóng)村宅基地及其管理的規(guī)定，結合中央出臺的相關文件，針對農(nóng)村宅基地管理的實踐及其問題，制定專門性的行政法規(guī)。其次，在立法內(nèi)容上，應對宅基地的內(nèi)涵、范圍、取得、登記、行使、流轉(zhuǎn)以及退出等內(nèi)容進行詳細的規(guī)定，增強可操作性，并明確宅基地管理中的違法行為及其法律責任。

2.加強宅基地規(guī)劃管理并保證其實施。科學的規(guī)劃是農(nóng)村宅基地管理的前提，因此必須加強制定農(nóng)村宅基地管理規(guī)劃，并采取相關措施保證其實施。首先，必須加快制定宅基地規(guī)劃。我國農(nóng)村基層政府在技術力量以及財政資金等方面有一定的不足，因此縣級政府以及土地管理、規(guī)劃與財政主管部門應該積極參與宅基地規(guī)劃的制定，提供資金、技術和人員等方面的保障，推進農(nóng)村宅基地管理中各項規(guī)劃的制定。其次，必須保證宅基地規(guī)劃的科學性。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的內(nèi)容應包括規(guī)劃區(qū)范圍、農(nóng)村生產(chǎn)、生活設施等布局和要求。而在宅基地管理規(guī)劃中，除了應包括上述內(nèi)容外，還應明確居民點與宅基地的選址等方面的內(nèi)容。最后，要保證宅基地規(guī)劃得到切實有效的實施。為了確保宅基地規(guī)劃管理的效果，應嚴格執(zhí)行各項規(guī)劃，將各項規(guī)劃作為鄉(xiāng)村建設以及宅基地審批的重要依據(jù)，并加大對違反規(guī)劃行為的懲處力度，真正發(fā)揮規(guī)劃的引導和控制作用。

3.建立和完善宅基地流轉(zhuǎn)和退出管理機制。為了規(guī)范農(nóng)村宅基地的隱形流轉(zhuǎn)，在我國探索宅基地流轉(zhuǎn)的過程中，應逐步建立完善宅基地流轉(zhuǎn)制度。首先，應制定宅基地流轉(zhuǎn)管理法律規(guī)范，對宅基地流轉(zhuǎn)的范圍、條件等內(nèi)容進行明確的規(guī)范，并明確規(guī)定宅基地違法流轉(zhuǎn)應負的法律責任，以規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)行為，從而使宅基地流轉(zhuǎn)有法可依。其次，應建立科學的宅基地流轉(zhuǎn)程序，加強對流轉(zhuǎn)宅基地流轉(zhuǎn)行為的控制。最后，應建立合理的宅基地收益分配機制。

為了提高土地的利用效率，在推行宅基地流轉(zhuǎn)管理的同時，還應建立宅基地的退出管理機制。首先，應建立科學的宅基地退出管理機制，制定相應的管理辦法，對于宅基地退出的目的、原則、條件、程序以及具體措施進行明確的規(guī)定。其次，應建立宅基地退出的程序。對于宅基地退出的申請、受理、審批進行詳細的規(guī)范，并遵循便民原則方便村民退出多余或者閑置宅基地。最后，應建立宅基地推出的激勵和補償機制。

4.加大農(nóng)村宅基地監(jiān)管力度。加強農(nóng)村宅基地管理，要從宅基地使用權的審批、宅基地使用的監(jiān)管、工作人員的素質(zhì)和工作能力等方面入手。首先，簡化和完善審批程序，保證審批條件的透明度，對申請條件、申請程序、審批權限及范圍的有關規(guī)定予以公示公開，讓農(nóng)民充分了解申請條件和申請程序，方便村民申請以提高工作效率。其次，明確宅基地相關的收費項目及收費標準，以杜絕宅基地審批中出現(xiàn)的亂收費、權錢交易現(xiàn)象。

提高農(nóng)村宅基地監(jiān)管力度，要切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層國土資源管理隊伍建設。為提高執(zhí)法人員的法律意識和素質(zhì)，必須要定期對其進行土地法律法規(guī)等專業(yè)知識的培訓，使其樹立便民意識、服務意識，公平、公正對待申請宅基地的農(nóng)民，以杜絕以權謀私的現(xiàn)象。同時，配備必要的執(zhí)法裝備，保證正常的工作經(jīng)費。加大土地執(zhí)法力度，對亂占濫用耕地建房及其他宅基地相關的違法行為，國土、建設、法院等部門要共同參與，形成執(zhí)法合力，嚴厲依法查處。實行用地全程跟蹤監(jiān)管制度，執(zhí)法人員要對宅基地使用進行動態(tài)化監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)和處理宅基地違法現(xiàn)象，并發(fā)動廣大群眾進行監(jiān)督。

針對管理中出現(xiàn)的問題，必須明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有監(jiān)管宅基地的責任，建議縣政府要把抓土地管理和耕地保護這一責任落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標管理考核責任中去加以管理。

強化村干部法制建設，積極發(fā)揮基層帶頭人的作用。村干部掌握著宅基地管理的第一關，同時也是宅基地管理的最直接的參與者。村干部要以便民為宗旨，依法行使職權，積極調(diào)解農(nóng)村宅基地糾紛，維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定；不斷完善自我，加強宅基地管理相關知識的學習，依法辦事，引導農(nóng)民依法、合理地利用宅基地。

5.加強對農(nóng)民相關法律政策的宣傳，提高農(nóng)民對宅基地的認知水平。為保證農(nóng)民正確認識宅基地，政府應為其提供全面有效的信息。政府應根據(jù)農(nóng)民的實際需要，選擇合適的方式對其宣傳教育。首先，在形式上，使用有利于農(nóng)民接受的方式，如發(fā)放宣傳手冊、開會講解、村廣播宣講、重點進戶宣傳等。其次，在內(nèi)容上，包括宅基地相關政策和法律，并對法律政策進行通俗化的解釋使農(nóng)民真正了解和認識。通過對法律政策的宣傳，使廣大農(nóng)民認識到依法用地是宅基地利用的前提，正確引導農(nóng)民合理利用宅基地，為規(guī)范農(nóng)民利用宅基地提供良好的社會環(huán)境。

6.建立和完善農(nóng)村社會保障體系，減少農(nóng)民的后顧之憂。首先，完備的農(nóng)村社會保障體系有利于開展閑置農(nóng)村宅基地退出工作。對于退出農(nóng)村宅基地后仍居住在農(nóng)村的農(nóng)民，應當納入養(yǎng)老、醫(yī)療、教育最低生活保障等基本生活保障范圍，逐步建立和完善農(nóng)村社會保障體系。其次，進行就業(yè)安置或職業(yè)技能培訓，提高宅基地退出的農(nóng)戶在城鎮(zhèn)的生活和生產(chǎn)技能，由政府出面搭建城鎮(zhèn)務工信息交流平臺，拓寬就業(yè)渠道，使其能夠獲得更多的工作機會和合理的報酬，促進農(nóng)戶進城再就業(yè)，徹底解決農(nóng)戶的后顧之憂，使農(nóng)戶能夠積極參與宅基地的退出。最后，要重視農(nóng)民工子女缺少社會保障、上學難等問題。