農(nóng)民承包地退出的梁平試驗(yàn)

□ 張?jiān)迫A 伍振軍 劉同山

2014年底，重慶市梁平縣被農(nóng)業(yè)部等13個(gè)部門聯(lián)合確定為第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，開始承擔(dān)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出試驗(yàn)任務(wù)。2016年6月，梁平縣正式開始試點(diǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出制度，探索農(nóng)民承包地退出與轉(zhuǎn)讓機(jī)制，取得了一些經(jīng)驗(yàn)和成效。

兩種各具特色、互為補(bǔ)充的承包地退出模式

梁平縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出試點(diǎn)，是從禮讓鎮(zhèn)川西村、屏錦鎮(zhèn)萬年村等村開始的。結(jié)合進(jìn)城農(nóng)戶和用地主體需要，梁平縣制定了兩種各具特色、互為補(bǔ)充的承包地退出模式。

一是“整體退出、集中使用”模式。這種模式要求退地農(nóng)戶必須以戶為單位，整體放棄承包地。集體經(jīng)濟(jì)組織向退地農(nóng)戶支付補(bǔ)償后，農(nóng)戶徹底放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。村集體通過“小并大、零拼整”的方式，將農(nóng)戶退出的承包地集中連片整治后，統(tǒng)一對(duì)外出租或重新發(fā)包。川西村農(nóng)民退地以這種模式為主。

二是“部分退出、進(jìn)退聯(lián)動(dòng)”模式。這種模式一般先由農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提出對(duì)某一地塊的使用意向，經(jīng)集體和承包戶同意后，再由三方議定退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、集體與承包戶的收益分配、各方權(quán)利義務(wù)等。用地主體支付租金后，在合同期內(nèi)獲得該地塊的經(jīng)營(yíng)權(quán)。這是萬年村農(nóng)民退地的主要模式。

為避免因承包地退出引發(fā)社會(huì)問題，梁平縣對(duì)以戶為單位的承包地整體退出，設(shè)置了嚴(yán)格的前置條件。凡是申請(qǐng)整體退地的農(nóng)民，必須具備兩個(gè)條件：一是有穩(wěn)定的職業(yè)或收入來源。二是戶主本人在本集體經(jīng)濟(jì)組織以外有固定住所，或戶主子女有城鎮(zhèn)住房。通過設(shè)置嚴(yán)格的退出條件，讓有能力、有意愿的農(nóng)民退出承包地，有效消除了農(nóng)民退出全部承包地后成為無業(yè)游民的風(fēng)險(xiǎn)。

符合上述條件的農(nóng)戶，一般都有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)和收入，長(zhǎng)期定居城鎮(zhèn)，其工作和生活已經(jīng)脫離了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村，對(duì)農(nóng)村土地的“生存依賴”基本消失。川西村馮輝路今年60歲，一直在外打工，已20年不種地，大兒子在廈門開公司，二兒子在廣東中山上班，他和老伴年紀(jì)再大些就準(zhǔn)備隨兒子們生活。退出6.42畝承包地可以拿到近9萬元的退地補(bǔ)償，他家很樂意。

確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)系到承包戶、集體經(jīng)濟(jì)組織、承接方及地方政府的利益，是承包地退出試點(diǎn)工作的重要環(huán)節(jié)。統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和日后政府征地工作需要，梁平縣按照“合法、合理、可操作”的原則，兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人三方利益，對(duì)承包地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做了三點(diǎn)規(guī)定：

梁平縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出試點(diǎn)從禮讓鎮(zhèn)川西村、屏錦鎮(zhèn)萬年村等村開始。

一是由集體經(jīng)濟(jì)組織與自愿退地的農(nóng)民協(xié)商，并經(jīng)集體民主討論確定；二是考慮不同土地類型、不同地理位置，結(jié)合二輪承包期剩余年限和當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)價(jià)格，適當(dāng)考慮承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”因素；三是原則上不得超過同期國(guó)家征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。試點(diǎn)期間每畝承包地退出補(bǔ)償指導(dǎo)價(jià)為1．4萬元，實(shí)踐中川西、萬年等村都以此作為退出補(bǔ)償價(jià)。為鼓勵(lì)農(nóng)戶順利退地，萬年村對(duì)退地農(nóng)民額外獎(jiǎng)勵(lì)2000元／畝。

考慮到試點(diǎn)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，承接方有時(shí)也難以一次性支付合同期間的全部流轉(zhuǎn)費(fèi)用，梁平縣制定了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出周轉(zhuǎn)金管理辦法（試行）》，為承包地退出試點(diǎn)安排了160萬元周轉(zhuǎn)資金。該辦法規(guī)定，在集體經(jīng)濟(jì)組織不能一次性付清農(nóng)戶退地補(bǔ)償款時(shí)，由地方政府退地補(bǔ)償周轉(zhuǎn)金先行墊付；之后，集體以退出土地的出租或發(fā)包收益，償還政府墊付的周轉(zhuǎn)金。川西村就是借助政府設(shè)置的周轉(zhuǎn)金“贖回”農(nóng)戶承包地。

新的承包主體表示，與集體直接簽訂長(zhǎng)期土地轉(zhuǎn)包合同后，他們不再擔(dān)心農(nóng)戶臨時(shí)反悔，可以更加放心地投資于土地和農(nóng)業(yè)，更加踏實(shí)地建設(shè)設(shè)施農(nóng)業(yè)。

農(nóng)民參與承包地退出試點(diǎn)的熱情很高

萬年村共有3003畝耕地，流轉(zhuǎn)面積2720畝，流轉(zhuǎn)率達(dá)90%。49個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)公司和合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)了該村大部分耕地。該村80%~90%的勞動(dòng)力從事非農(nóng)工作，30%的勞動(dòng)力去縣外打工，不少進(jìn)城農(nóng)戶愿意退地。川西村有3728畝耕地，流轉(zhuǎn)面積3056畝，由23個(gè)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)。該村共有1180戶農(nóng)戶，第一次摸底就有約300戶愿意退出承包地，進(jìn)城農(nóng)戶退地意愿強(qiáng)烈。

其實(shí)在正式試驗(yàn)之前，梁平縣農(nóng)民已經(jīng)自發(fā)進(jìn)行了承包地退出嘗試。2014年3月，梁平縣蟠龍鎮(zhèn)義和村有20戶農(nóng)戶退出15畝撂荒承包地，轉(zhuǎn)讓給金帶鎮(zhèn)仁和村專業(yè)大戶首小江。首小江把戶口從原村遷至義和村，經(jīng)成員代表大會(huì)民主表決后成為本集體成員，每畝向集體繳納3.45萬元的承包費(fèi)用，以《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的“其他方式”承包該地塊50年。退地農(nóng)戶拿到每畝3萬元的補(bǔ)償，村集體獲得了每畝0.45萬元的管理收益。2015年，政府部門還為首小江發(fā)放了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。

由于承包地退出政策符合部分進(jìn)城農(nóng)民的需求，且有助于發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，承包戶、村集體和用地主體的參與熱情很高。以整體退出試點(diǎn)川西村九組為例，該組70多戶農(nóng)戶，有21戶農(nóng)戶自愿申請(qǐng)退地，其中符合條件的15戶。做家具銷售生意、53歲的吳建平，在鎮(zhèn)上購(gòu)買了300平方米門市房，他家已經(jīng)12年不種地，4.56畝承包地讓他人免費(fèi)耕種。村里推行承包地退出試驗(yàn)后，他第一個(gè)趕回來申請(qǐng)退地。已在廣東做了20年木工、月收入1萬元、45歲的王元偉算了一筆賬。他家7.17畝承包地已經(jīng)出租7年，一年租金不到5000元，租金“有一搭沒一搭”。退出承包地可以得到10萬元補(bǔ)償款，若買年利率6%的理財(cái)產(chǎn)品，年收入6000元。“我既不愿種地也不會(huì)種地，一次性退出更合適?！蓖踉獋ミ@樣說。目前，川西村九組已經(jīng)退出承包地79.69畝，并著手進(jìn)行地塊調(diào)整，實(shí)現(xiàn)退出土地的連片經(jīng)營(yíng)，以便承租承接主體用來規(guī)?；N植。

截至2016年8月底，試點(diǎn)正式啟動(dòng)不到2個(gè)月時(shí)間，梁平縣已有101戶農(nóng)戶自愿有償退出承包地297.47畝。此外，合興鎮(zhèn)護(hù)城村等也在申請(qǐng)承擔(dān)農(nóng)戶承包地退出試點(diǎn)工作。承租主體表示，與集體直接簽訂長(zhǎng)期土地轉(zhuǎn)讓合同后，他們不再擔(dān)心農(nóng)戶臨時(shí)反悔，也不受家庭承包期限制，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)更加穩(wěn)定，他們可以更加放心地投資于土地和農(nóng)業(yè)，更加踏實(shí)地建設(shè)施農(nóng)業(yè)，購(gòu)買大型農(nóng)業(yè)機(jī)械，與農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行長(zhǎng)期協(xié)作。

農(nóng)民承包地退出制度尚待完善

農(nóng)民退出承包地尚處于探索階段，在今后的推廣過程中，最重要的就是尊重農(nóng)民的意愿，尤其是在經(jīng)營(yíng)主體看中某塊地的情況下，更要避免經(jīng)營(yíng)主體與村集體聯(lián)合向農(nóng)民施壓的情況。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)注意以下方面的探索。

首先，對(duì)農(nóng)民退出承包地必須要設(shè)置門檻。在一段時(shí)期內(nèi)，部分農(nóng)民在向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移過程中，其就業(yè)、居住、生活等難免處于不太穩(wěn)定的狀態(tài)，其中一些人甚至?xí)蟹祷剞r(nóng)村的需求。因此，農(nóng)民退出承包地后的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)保障就成為關(guān)鍵問題。基于穩(wěn)妥考慮，為防范農(nóng)民退出承包地可能帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前各地試驗(yàn)及今后改革推進(jìn)過程中，有必要在住房、就業(yè)、收入、社會(huì)保障等方面對(duì)退出承包地的農(nóng)戶設(shè)置退出條件。

村集體通過“小并大、零拼整”的方式，將農(nóng)戶退出的承包地集中連片整治后，統(tǒng)一對(duì)外出租或重新發(fā)包。

其次，集體應(yīng)擁有農(nóng)民所退承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。集體收回承包地后，可以統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，也可以轉(zhuǎn)租。退出土地應(yīng)優(yōu)先轉(zhuǎn)租給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)類似，外來主體也可以承租，但集體應(yīng)對(duì)其設(shè)置一定進(jìn)入條件并有權(quán)監(jiān)督規(guī)范其用地行為。主要包括，外來主體應(yīng)具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，農(nóng)地必須農(nóng)用，合理保護(hù)農(nóng)地等。梁平試驗(yàn)中，當(dāng)?shù)匕凑铡掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定，以非家庭承包方式的其他承包方式發(fā)包，采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商方式競(jìng)價(jià)發(fā)包，發(fā)包年限初定30年。

第三，應(yīng)統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)戶承包地、宅基地與集體收益分配權(quán)退出試點(diǎn)。進(jìn)城農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)以及集體收益分配權(quán)這“三項(xiàng)權(quán)利”的維護(hù)和退出是一個(gè)系統(tǒng)性問題，都聚焦于進(jìn)城農(nóng)民利益，需要統(tǒng)籌推進(jìn)。除梁平縣外，開展了土地承包權(quán)退出試驗(yàn)的還有四川省成都市和內(nèi)江市市中區(qū)等地，主要由農(nóng)業(yè)部門進(jìn)行指導(dǎo)。2015年啟動(dòng)的宅基地制度改革在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部探索宅基地自愿有償退出機(jī)制，湖南省瀏陽市、江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)、福建省晉江市等15個(gè)地區(qū)正在進(jìn)行為期3年的試點(diǎn)，這項(xiàng)改革試點(diǎn)主要由國(guó)土資源部門進(jìn)行指導(dǎo)。關(guān)于農(nóng)民擁有的集體資產(chǎn)股份權(quán)能退出的改革也正在一些地區(qū)推進(jìn)。不過，這三項(xiàng)改革基本上都在分頭進(jìn)行，極少有地區(qū)統(tǒng)籌推進(jìn)。但對(duì)每戶進(jìn)城農(nóng)民而言，“三項(xiàng)權(quán)利”退出是其需要統(tǒng)籌考慮的問題。建議，“三項(xiàng)權(quán)利”退出的試驗(yàn)試點(diǎn)應(yīng)該統(tǒng)籌推進(jìn)，由相關(guān)部門和地方政府協(xié)調(diào)推動(dòng)綜合性、系統(tǒng)性頂層改革方案。

最后，承包地退出與轉(zhuǎn)租的價(jià)格應(yīng)由市場(chǎng)決定，政府只在市場(chǎng)服務(wù)、補(bǔ)償周轉(zhuǎn)金等方面發(fā)揮作用。梁平試驗(yàn)初步形成了承包地的農(nóng)戶退出、集體收回、經(jīng)營(yíng)主體承租的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的雛形。但目前試點(diǎn)較為封閉，當(dāng)前階段政府還不得不參與其中，土地要素的價(jià)格形成機(jī)制還不成熟，市場(chǎng)很不完備，政府制定的征地補(bǔ)償價(jià)格客觀上成為指導(dǎo)承包地退出的價(jià)格上限。未來政策推廣中，承包地退出與轉(zhuǎn)租活動(dòng)應(yīng)納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，統(tǒng)一進(jìn)行管理與服務(wù)，承包地退出與轉(zhuǎn)租的價(jià)格應(yīng)由市場(chǎng)來決定，政府直接指導(dǎo)承包地退出與轉(zhuǎn)租、指導(dǎo)價(jià)格形成的作用應(yīng)在市場(chǎng)完備后逐步退出。我國(guó)大部分村組集體經(jīng)濟(jì)薄弱，76．3%的村集體經(jīng)營(yíng)收益都在5萬元以下。政府可設(shè)立退地補(bǔ)償周轉(zhuǎn)金，支持農(nóng)戶與集體之間順利完成承包地的退出與回收，以支持村組集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。?

（本文圖片來自互聯(lián)網(wǎng)）