探析城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理中的土地管理問(wèn)題及其措施

侯建國(guó)

摘 要：城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理中的土地管理，打破了農(nóng)業(yè)用地和工商業(yè)用地之間的界限，便于土地資源更加合理有效的利用。同時(shí)要不斷強(qiáng)化保護(hù)耕地資源的有效途徑，保證農(nóng)民權(quán)益，才能更好的實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互動(dòng)，協(xié)調(diào)發(fā)展。本文闡述了城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理的基本要求以及城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理中的土地管理要求與土地利用方式，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理中土地管理問(wèn)題及其措施進(jìn)行了探討分析。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理；基本要求；土地管理；要求；利用；問(wèn)題；措施

隨著城市化建設(shè)的不斷推進(jìn)與稀缺的土地資源之間的矛盾日益加劇，使得城市土地開(kāi)發(fā)利用范圍不斷擴(kuò)展。因此為了促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，必須加強(qiáng)土地管理。

一、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理的基本要求

城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理主要分為科學(xué)整合與系統(tǒng)協(xié)調(diào)兩部分，科學(xué)整合是要求全國(guó)范圍內(nèi)的各區(qū)域呈現(xiàn)之間要構(gòu)筑以核心城市以及中心城鎮(zhèn)為輻射點(diǎn)的整個(gè)大空間整合的規(guī)劃，同時(shí)著力保證小城鎮(zhèn)中的中心城鄉(xiāng)獲得優(yōu)先突出的地域與交通的整合，從而推動(dòng)區(qū)域城鄉(xiāng)整體空間、小城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)等各方面的一體化城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)的建成。系統(tǒng)協(xié)調(diào)則是要求城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展必須與區(qū)域發(fā)展的計(jì)劃相互協(xié)調(diào)，盡量達(dá)到對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、資源等方面的協(xié)調(diào)建設(shè)與應(yīng)用，全面推動(dòng)區(qū)域發(fā)展中的土地資源、水資源、旅游資源等在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)規(guī)劃中的滲透。

二、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理中的土地管理要求與土地利用方式

1、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理中的土地管理要求。（1）堅(jiān)持耕地的保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積的動(dòng)態(tài)平衡原則。對(duì)于基本農(nóng)田實(shí)行繳納基本農(nóng)田補(bǔ)劃費(fèi)，落實(shí)基本農(nóng)田的補(bǔ)劃任務(wù)，落實(shí)耕地的占補(bǔ)平衡。（2）依法報(bào)經(jīng)國(guó)土資源部門(mén)批準(zhǔn)后，增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積，減少農(nóng)村集體建設(shè)用地，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地儲(chǔ)備庫(kù)；將已經(jīng)報(bào)廢的工礦企業(yè)用地、廢棄的學(xué)校用地都置換成城鄉(xiāng)建設(shè)用地。通過(guò)土地整體的改革管理，新增的耕地可以直接用于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)。（3）實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，建立統(tǒng)一的土地收購(gòu)整理機(jī)構(gòu)，先征收集體土地，納入政府用地儲(chǔ)備，并制定相關(guān)的建設(shè)用地和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地管理、農(nóng)村建設(shè)用地管理的統(tǒng)籌。

2、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理中的土地利用方式。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理中土地利用方式：第一，農(nóng)村土地征用，土地征用是集體土地向城市用地轉(zhuǎn)換的合法途徑，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地是城市化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進(jìn)的客觀要求和必然結(jié)果，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢(shì)，集體所有制化的土地作為城市用地的重要補(bǔ)充，保證了工業(yè)化、城市化推進(jìn)對(duì)土地急劇增長(zhǎng)的需求；第二，對(duì)土地以招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌的方式進(jìn)行城市建設(shè)的配套開(kāi)發(fā)以及城市土地的綜合管理利用。對(duì)城市土地以拍賣(mài)的方式賣(mài)給房地產(chǎn)商，以招標(biāo)的方式將城市基礎(chǔ)建設(shè)的任務(wù)分配到有能力的單位，從而綜合利用土地資源。

三、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理中土地管理存在的主要問(wèn)題

1、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理中土地利用問(wèn)題的分析。筆者認(rèn)為主要表現(xiàn)在：（1）土地征用方面的問(wèn)題。土地價(jià)格在土地征用中的作用發(fā)揮不到位。征用是國(guó)家運(yùn)用強(qiáng)制性的行政手段有償征用農(nóng)民土地的方式。在我國(guó)，征用農(nóng)民土地后給農(nóng)民較少的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，土地征用費(fèi)占土地出讓價(jià)格的比重很低，土地的收益分配混亂，加之政府對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的截留，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益。此外，市價(jià)和土地征用價(jià)格的巨大反差，土地在集體經(jīng)濟(jì)組織以及其他類(lèi)型經(jīng)濟(jì)組織之間的不規(guī)范流轉(zhuǎn)大量存在，這種自發(fā)性的流轉(zhuǎn)由于沒(méi)有納入統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，帶來(lái)諸多問(wèn)題。如用地權(quán)不清晰、產(chǎn)生由價(jià)格和產(chǎn)權(quán)問(wèn)題而發(fā)生的爭(zhēng)端、土地資源的濫用等。（2）利用招標(biāo)拍賣(mài)等方式對(duì)土地進(jìn)行分配利用的問(wèn)題。土地競(jìng)拍的價(jià)格一般較高，尤其是房地產(chǎn)商為了追逐自身的經(jīng)濟(jì)利益，在高價(jià)得到土地使用權(quán)后，對(duì)土地進(jìn)行配套建設(shè)開(kāi)發(fā)，造成房屋價(jià)格上漲、炒房現(xiàn)象嚴(yán)重。

2、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理中從業(yè)人員素質(zhì)的問(wèn)題分析。土地開(kāi)發(fā)與管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它涉及諸如：農(nóng)業(yè)工程、林業(yè)工程、環(huán)境工程、機(jī)械土方工程、建筑工程、農(nóng)田水利工程、道路橋梁工程、農(nóng)業(yè)設(shè)施工程等眾多分項(xiàng)工程，具有跨行業(yè)、多學(xué)科和多技術(shù)的特點(diǎn)。規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中的土地開(kāi)發(fā)與管理是一項(xiàng)技術(shù)性較強(qiáng)的工作，要求從業(yè)者具備較高的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)。一支高素質(zhì)的隊(duì)伍是保證高質(zhì)量、高效益進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)整理工作的必要條件。加強(qiáng)土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃設(shè)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，通過(guò)業(yè)務(wù)培訓(xùn)提高從業(yè)人員的整體素質(zhì)。

四、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理中加強(qiáng)土地管理的措施

1、土地管理中的土地開(kāi)發(fā)利用要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和切實(shí)增加農(nóng)民收入為前提。土地開(kāi)發(fā)整理要與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展結(jié)合起來(lái)，與發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)結(jié)合起來(lái)，與增加農(nóng)民的收入結(jié)合起來(lái)，成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民收入的增長(zhǎng)點(diǎn)。土地開(kāi)發(fā)整理的指導(dǎo)思想、管理政策與規(guī)劃設(shè)計(jì)上，要從增加和建造高質(zhì)量耕地與農(nóng)用地出發(fā)，立足干服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，服務(wù)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，服務(wù)提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量和綜合經(jīng)濟(jì)效益，只有這樣，土地開(kāi)發(fā)整理才真正具有生命力。

2、土地管理中的土地開(kāi)發(fā)規(guī)劃應(yīng)充分考慮保護(hù)生態(tài)環(huán)境。土地開(kāi)發(fā)規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、水利工程規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、小流域治理規(guī)劃結(jié)合起來(lái)。實(shí)行生態(tài)型土地開(kāi)發(fā)整理，搞好必須的農(nóng)田基本建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢(shì)，使其融合于現(xiàn)有農(nóng)地與社區(qū)景觀中，構(gòu)成和諧的統(tǒng)一整體，做到既增加耕地，又不破壞環(huán)境。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、資源、環(huán)境三者有機(jī)地統(tǒng)一。

3、土地管理中的土地開(kāi)發(fā)要求投資主體多元化，要體現(xiàn)公益性和有償性。土地開(kāi)發(fā)與管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，除政府投資外，必須拓寬渠道。從社會(huì)各方面籌集資金，建立高效的、市場(chǎng)化的籌資機(jī)制。從投資主體多元化看，籌資機(jī)制的核心問(wèn)題就是效益問(wèn)題。各種經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)和個(gè)人參與土地整理，其根本原因就是土地整理的后續(xù)產(chǎn)業(yè)有非常好的效益和非常高的回報(bào)，因此，土地開(kāi)發(fā)整理中社會(huì)性投資必須體現(xiàn)自愿和有償?shù)脑瓌t。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地整理體現(xiàn)政府行為的性質(zhì)，兼顧市場(chǎng)選擇，要從中找到政府行為和市場(chǎng)選擇的結(jié)合點(diǎn)。政府的目的是增地，企業(yè)的目的是增效，個(gè)人的目的是增收，盡管角度不同，出發(fā)點(diǎn)不一樣，但都以土地為對(duì)象，這就是政府、企業(yè)和個(gè)人三者的結(jié)合點(diǎn)。要圍繞這個(gè)結(jié)合點(diǎn)，建立良性機(jī)制，政府投資體現(xiàn)公益性，企業(yè)、個(gè)人投資體現(xiàn)有償性。

4、土地管理中的土地開(kāi)發(fā)規(guī)劃要不斷提高從業(yè)人員的綜合素質(zhì)。土地開(kāi)發(fā)與管理是一項(xiàng)技術(shù)性較強(qiáng)的業(yè)務(wù)工作，要求從業(yè)者具備較高的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)。當(dāng)前土地開(kāi)發(fā)整理專(zhuān)業(yè)技術(shù)隊(duì)伍多為新手，素質(zhì)不高，而一支高素質(zhì)的隊(duì)伍是保證高質(zhì)量、高效益進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)整理工作的必要條件。加強(qiáng)土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃設(shè)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，通過(guò)業(yè)務(wù)培訓(xùn)提高從業(yè)人員的整體素質(zhì)。通過(guò)新技術(shù)應(yīng)用培訓(xùn)，提高土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃與管理的科學(xué)性與先進(jìn)性。建立土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、施工單位的資質(zhì)認(rèn)證和考評(píng)制度，對(duì)其從業(yè)人員也需進(jìn)行執(zhí)業(yè)資格認(rèn)定。只有具備相關(guān)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人才能承接項(xiàng)目。另外，還需建立一支訓(xùn)練有素的工程質(zhì)量監(jiān)督、工程施工和管理隊(duì)伍，以保障土地開(kāi)發(fā)整理工作科學(xué)有序地發(fā)展。

結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，土地不僅為城鎮(zhèn)發(fā)展提供布局與建設(shè)的空間，而且是融資的重要工具。并且城市健康有序的發(fā)展與政府充分控制和分配土地收益密切相關(guān)，因此加強(qiáng)土地管理對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)發(fā)展具有重要意義。

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