公法上無(wú)因管理致人損害的國(guó)家賠償責(zé)任

齊晨晨

【摘要】公法上無(wú)因管理是在借鑒私法上無(wú)因管理制度形成的一個(gè)法律概念，是指沒(méi)有法定職責(zé)或特定義務(wù)，在緊急情況下，公民為保護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益，主動(dòng)代替或協(xié)助行政機(jī)關(guān)履行相關(guān)職責(zé)的行為。公法上的無(wú)因管理必須符合一定的構(gòu)成要件，鑒于無(wú)因管理人的管理意圖是出于維護(hù)公共利益而非私利，無(wú)因管理人的管理原因是由于行政機(jī)關(guān)的不作為或作為不能、無(wú)因管理人為行政機(jī)關(guān)分散了一定的風(fēng)險(xiǎn)等因素，國(guó)家應(yīng)對(duì)管理不當(dāng)?shù)膿p害后果承擔(dān)賠償責(zé)任。當(dāng)然，如果無(wú)因管理人存在干擾行政活動(dòng)或重大過(guò)失的情形，無(wú)因管理人自身應(yīng)對(duì)其債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。

【關(guān)鍵詞】公法上無(wú)因管理 國(guó)家賠償 公共利益

一、公法上無(wú)因管理的含義

無(wú)因管理是指沒(méi)有法定或約定的義務(wù)，為避免他人利益受損，自愿管理他人事務(wù)或?yàn)樗颂峁┓?wù)的行為。傳統(tǒng)意義上來(lái)講，無(wú)因管理是個(gè)民法概念，或者說(shuō)是個(gè)私法概念。然而，由于現(xiàn)實(shí)生活中已經(jīng)出現(xiàn)了大量與公權(quán)力密切相關(guān)的符合民法中“無(wú)因管理”基本構(gòu)成要件的法律事實(shí)，許多學(xué)者提出了公法上的無(wú)因管理。何謂公法上的無(wú)因管理？是指沒(méi)有法定職責(zé)或特定義務(wù)，在緊急情況下，公民為保護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益，主動(dòng)代替或協(xié)助行政機(jī)關(guān)履行相關(guān)職責(zé)的行為。在公法上無(wú)因管理的法律關(guān)系中，代替或協(xié)助行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的是管理人，行政機(jī)關(guān)是受益人。

二、公法上無(wú)因管理的構(gòu)成要件

首先，無(wú)因要件。這是指管理人的管理行為沒(méi)有法律上的原因，也就是沒(méi)有法定授權(quán)或委托的情形，如果管理人管理公共事務(wù)是基于行政機(jī)關(guān)的委托實(shí)施的，如受交警部門委托，某公民臨時(shí)維護(hù)交通秩序，則不構(gòu)成公法上的無(wú)因管理。

其次，主觀要件。管理人在從事無(wú)因管理時(shí)主觀上存在保護(hù)國(guó)家、集體或其他公共利益的目的。

再次，客體要件。公法上無(wú)因管理的客體是指處于或面臨緊急危險(xiǎn)的國(guó)家、集體或其他社會(huì)公共利益。這里有兩點(diǎn)需要注意，一是無(wú)因管理的對(duì)象是國(guó)家、集體或其他社會(huì)公共利益；二是公共利益必須面臨或處于緊急危險(xiǎn)的狀態(tài)，公權(quán)力的國(guó)家壟斷性決定了在通常情況下公民一般是無(wú)權(quán)行使該權(quán)力的，只有在緊急情況下才能代替或協(xié)助行政機(jī)關(guān)行使。

最后，客觀要件。公法上無(wú)因管理的客觀表現(xiàn)是管理人代替或協(xié)助行政機(jī)關(guān)實(shí)施一定的管理行為或提供一定的公共服務(wù)。

三、公法上無(wú)因管理引起損害的國(guó)家賠償原因

（一）管理人實(shí)施無(wú)因管理的目的是為了維護(hù)公共利益

1968年美國(guó)教授加勒特·哈丁在他的著作中提出了“公地悲劇”模型，盡管這一理論是用來(lái)說(shuō)明公民在使用公共資源時(shí)不加節(jié)制的現(xiàn)象，但也指明了普通大眾對(duì)公共利益漠不關(guān)心的現(xiàn)實(shí)。特別是我國(guó)目前存在著誠(chéng)信缺失、道德滑坡的現(xiàn)象，在這樣一種社會(huì)氛圍下，公法上的無(wú)因管理便顯得尤為可貴，因?yàn)楣芾砣藢?shí)施無(wú)因管理不是出于私心，而是為了公益。如果把出于此目的的管理不當(dāng)?shù)馁r償責(zé)任歸于無(wú)因管理人，則會(huì)極大地打擊見義勇為、積極協(xié)助公務(wù)的自愿者的積極性，挫傷高尚的品德和良好的社會(huì)風(fēng)尚。

（二）管理人實(shí)施無(wú)因管理的原因是行政機(jī)關(guān)不作為或能力不足

公法上的無(wú)因管理主要存在兩種情形：一種是行政機(jī)關(guān)不在場(chǎng)的情況下公民自己主動(dòng)從事的無(wú)因管理；一種是行政機(jī)關(guān)，包括行使職權(quán)的公務(wù)員在場(chǎng)，但無(wú)力一人完成行為，由無(wú)義務(wù)的公民主動(dòng)協(xié)助其完成的行政行為。在第一種情況下，行政機(jī)關(guān)作為不能致使公共利益無(wú)人看護(hù)，管理人是代替行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)；第二種情況是行政機(jī)關(guān)無(wú)力履行好行政職責(zé)，管理人協(xié)助行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)。可見，管理人實(shí)施無(wú)因管理的原因是行政機(jī)關(guān)的不作為或能力不足，那行政機(jī)關(guān)理應(yīng)為自己的不作為或能力缺陷買單，對(duì)管理不當(dāng)而造成的第三人損害承擔(dān)賠償責(zé)任。

（三）行政機(jī)關(guān)自己履行職責(zé)也存在著行政侵權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)今社會(huì)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。盡管行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員相較于普通群眾來(lái)說(shuō)有著更為豐富的行政處理經(jīng)驗(yàn)或更為理性的行政處理方法，但在緊急情況下，行政機(jī)關(guān)自己履行職責(zé)也無(wú)法完全避免侵害結(jié)果的發(fā)生。也就是說(shuō)，從某種程度上來(lái)講，無(wú)因管理人是分擔(dān)了行政機(jī)關(guān)承受的行政侵權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)無(wú)因管理人管理不當(dāng)?shù)膿p害結(jié)果承擔(dān)賠償責(zé)任。

四、公法上無(wú)因管理引起損害的國(guó)家賠償規(guī)則

（一）原則

基于管理人維護(hù)公共利益的目的、承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)以及管理人行使行政權(quán)力的客觀表現(xiàn)，國(guó)家應(yīng)對(duì)公法上無(wú)因管理不當(dāng)?shù)膿p害后果承擔(dān)賠償責(zé)任。

（二）例外

（1）管理人干預(yù)行政權(quán)。行政權(quán)屬于行政機(jī)關(guān)，管理人只有在緊急情況下才能短暫地代替或協(xié)助行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)。因此，無(wú)因管理人的管理行為應(yīng)當(dāng)在適度的范圍內(nèi)，不能無(wú)限擴(kuò)張，干預(yù)行政活動(dòng)，否則便違背了維護(hù)公共利益的初衷，導(dǎo)致行政效率降低。如果管理人的管理行為阻礙了行政機(jī)關(guān)的正常執(zhí)法工作，甚至以“協(xié)助管理”之名，行“干擾行政”之實(shí)，則應(yīng)由管理人自己對(duì)管理不善所造成的損害后果承擔(dān)賠償責(zé)任。

（2）管理人未盡合理的注意義務(wù)。在私法領(lǐng)域的無(wú)因管理中，管理人應(yīng)承擔(dān)善良管理人的注意義務(wù)，如果由于重大過(guò)失造成本人利益受損，則本人可要求管理人承擔(dān)賠償責(zé)任。根據(jù)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在賠償后，可向有故意或重大過(guò)失的工作人員或受委托的組織或者個(gè)人追償。相應(yīng)地，無(wú)因管理人在進(jìn)行無(wú)因管理時(shí)也要承擔(dān)相應(yīng)的注意義務(wù)，但考慮到無(wú)因管理人實(shí)施管理的公益性和非專業(yè)性，這種注意的要求相較于國(guó)家公務(wù)人員來(lái)講應(yīng)當(dāng)降低。有學(xué)者提出，管理人的注意義務(wù)應(yīng)當(dāng)以管理人自身為參照，而不是以“通常情況下一般人的注意事項(xiàng)”為標(biāo)準(zhǔn)。如果管理人證明自己在主觀上已經(jīng)盡到基于自身的認(rèn)知、判斷、預(yù)見能力在當(dāng)時(shí)具體的管理情境下所能盡到的注意義務(wù)，即使與社會(huì)的一般標(biāo)準(zhǔn)有差異，均應(yīng)認(rèn)為其主觀上是無(wú)過(guò)失的，不應(yīng)對(duì)其管理后果承擔(dān)責(zé)任。相反，如果管理人在管理時(shí)確實(shí)存在重大過(guò)失，則應(yīng)由管理人對(duì)損害后果承擔(dān)責(zé)任。

參考文獻(xiàn)：

[1]沈巋.國(guó)家賠償法：原理與案例[M].北京大學(xué)出版社，2017，（1）.

[2]寧立波.論公法上的無(wú)因管理引起的國(guó)家補(bǔ)償[J].江漢論壇，2008，（1）.

[3]周海波.論公法上無(wú)因管理之行政補(bǔ)償[D].西南政法大學(xué)，2011，（5）.

[4]李曉新.論公法性質(zhì)之無(wú)因管理[J].公法研究，2009，（10）.

[5]張弘.行政法無(wú)因管理研究——以公民為行政機(jī)關(guān)從事行政活動(dòng)為分析視角[J].東方法學(xué)，2011，（4）.endprint