參與式治理視角下江西省農(nóng)村污水治理模式探討

眭頁嬌

摘要：中國大部分農(nóng)村地區(qū)的水源受到污染，村民飲水安全得不到保障，農(nóng)村污水治理迫在眉睫。以江西省為例，在分析農(nóng)村污水現(xiàn)狀、特點及危害的基礎(chǔ)上，從參與式治理的角度出發(fā)，探討了江西省農(nóng)村污水治理的成效，以期為其他地區(qū)農(nóng)村污水治理提供參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村污水；參與式治理；成效；江西省

中圖分類號：F323.22 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）15-2947-03

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.15.037

Abstract： The polluted headwaters in most rural areas of China have led to the drinking water insecurity of villagers， the rural sewage treatment is extremely urgent. Taking Jiangxi province as an example， based on analysis of the status， characteristics and hazards of rural sewage，and from the perspective of participatory governance， the effectiveness of rural sewage treatment in Jiangxi province was discussed， so as to provide references for the rural sewage treatment in other areas.

Key words： rural sewage； participatory governance； effectiveness； Jiangxi province

中國是人口大國，根據(jù)第六次人口普查顯示，中國農(nóng)村人口占比約為50.32%，但相當多的人口，尤其是農(nóng)村人口，基本的飲水安全得不到保障。針對農(nóng)村飲水安全堪憂、污染物排放增加、污水處理覆蓋率低的現(xiàn)象，“十三五”規(guī)劃中提出要通過提升基礎(chǔ)設(shè)施和完善管理來解決農(nóng)村安全飲水和水污染治理問題。農(nóng)村污水治理與飲水安全息息相關(guān)，若農(nóng)村地區(qū)污水得不到有效的收集和處理，會持續(xù)污染水環(huán)境，直接影響到居民的飲水安全，農(nóng)村污水治理已經(jīng)迫在眉睫。江西省政府在“十三五”規(guī)劃綱要中提出要突出抓好污水處理設(shè)施的建設(shè)和運營，實現(xiàn)工業(yè)污水全面達標排放、城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施全覆蓋和穩(wěn)定運行，大力整治城鎮(zhèn)黑臭水體，強化農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)。本研究在對江西省污水治理項目分析的基礎(chǔ)上，探討參與式污水治理模式，以便為將來該省其他縣市的污水治理提供參考。

1 農(nóng)村污水概述

1.1 農(nóng)村污水的現(xiàn)狀

隨著江西省經(jīng)濟的發(fā)展、人民生活水平的提高和農(nóng)村人口的增加，農(nóng)村污水的排放量也日益增加；加上長期以來對農(nóng)村水環(huán)境衛(wèi)生的忽視，人們的環(huán)保意識薄弱；政府的污水治理資金缺位，造成農(nóng)村污水隨意排放的局面，嚴重污染了地下水甚至整個水環(huán)境系統(tǒng)，給農(nóng)村居住環(huán)境帶來了較大的影響。

農(nóng)村污水包括農(nóng)村工業(yè)污水、農(nóng)村生活污水、養(yǎng)殖廢水以及被農(nóng)藥污染的廢水。通過對江西省村民的實地考察和問卷訪談發(fā)現(xiàn)，江西省農(nóng)村主要污水是生活污水，包含以下三類：①農(nóng)村家庭飼養(yǎng)家禽牲畜排放的污水；②村民日常生活洗滌排放的污水；③雨水沖刷地表垃圾或污物所產(chǎn)生的廢水[1]。

1.2 農(nóng)村污水的特點

農(nóng)村與城市在生活方式和經(jīng)濟發(fā)展水平上存在著巨大的差異，跟城市污水不同，農(nóng)村污水在水量、排放方式和處理率等方面有其自身的特點。

1.2.1 水量變化大 水量變化大體現(xiàn)在時空兩個方面，即用水量區(qū)變化系數(shù)大和用水量時變化系數(shù)大。農(nóng)村分散居住的特征使得各個村莊人口數(shù)量不一，人口數(shù)量多的村莊用水量也高，反之，人口數(shù)量少的村莊用水量也低，體現(xiàn)為農(nóng)村地區(qū)之間用水量差異[2]；同時，進城務工的村民不像城市居民一樣有固定的上班時間，他們經(jīng)常會在節(jié)假日或者周末回家，因此農(nóng)村污水中占比最大的生活洗滌用水在村民回家期間排放量較大，農(nóng)村污水排放時間不集中，造成節(jié)假日期間用水量急劇變化。

1.2.2 分散排放 江西省地處江南丘陵，地形較為復雜，大致呈不規(guī)則環(huán)狀結(jié)構(gòu)分布。其中山地丘陵占78%，平原占12%，湖泊河流占10%，因此江西省大部分村莊相距較遠、占地面積較城市多、村莊間地形差異大。這種地形地勢造成農(nóng)村污水排放分散且排放面廣，難以建立統(tǒng)一的排水系統(tǒng)[3]。

1.2.3 污水排放缺乏處理 由于江西省農(nóng)村地區(qū)思想觀念和經(jīng)濟條件相對落后，村民的污水治理和水環(huán)境保護意識淡薄，大部分村民沒有意識到生活污水隨意排放的危害；同時江西省地處丘陵地帶，配水管網(wǎng)和污水治理系統(tǒng)的建設(shè)成本高；加上政府資金的缺位，導致江西省農(nóng)村生活污水處理率非常低[4]。

1.3 農(nóng)村污水的危害

不經(jīng)收集處理的農(nóng)村污水隨意排放，嚴重污染了地下水甚至整個水環(huán)境系統(tǒng)，給村民的身體健康和農(nóng)村居住環(huán)境帶來了較大的影響，制約著江西省經(jīng)濟的進一步發(fā)展。

1.3.1 對水體環(huán)境的影響 隨意排放的農(nóng)村生活污水會流入一些地勢較低的河流、湖泊、池塘等各類水源中，污染地表水，使得水體中磷和氮的含量迅速增加，造成水體富營養(yǎng)化，大量水生動物死亡，嚴重破壞了農(nóng)村的水環(huán)境系統(tǒng)。

1.3.2 對村民自身的影響 農(nóng)村家庭式飼養(yǎng)的家禽牲畜散養(yǎng)在村莊，其糞便則散落在村莊各處，經(jīng)由雨水把摻著糞便的水沖到水體中污染地表水或滲透到地下污染地下水。目前江西省有些偏遠農(nóng)村還未通自來水，村民仍然以自然水作為飲用水，受到污染的自然水傳播各種諸如血吸蟲、痢疾等疾病，對村民的身體健康造成了巨大的危害。endprint

1.3.3 對農(nóng)村發(fā)展的影響 地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的滯后制約著江西省農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。江西省農(nóng)村污水治理相關(guān)設(shè)施的不完善，導致農(nóng)村污水隨意排放，污染河流湖泊等農(nóng)作物灌溉水源，影響農(nóng)作物的收成。同時，隨處亂排放的污水影響了一個村莊的村容村貌，不利于該地農(nóng)村旅游業(yè)的發(fā)展。

2 參與式治理：農(nóng)村污水治理之道

2.1 參與式治理

參與式治理最早起源于西方的民主理論和政治治理理論，在此之前有關(guān)“參與”的研究有“參與式扶貧”、“參與式管理”、“參與式評估”等。引入中國后，參與式治理首先應用于社區(qū)建設(shè)領(lǐng)域，之后隨著城鄉(xiāng)一體化和村民自治的推進，參與式治理也逐漸應用到農(nóng)村治理當中。參與式治理的核心是“居民參與”，也被稱為是“協(xié)商民主”的實踐，參與的實質(zhì)是賦權(quán)，它強調(diào)政府、社會團體和公民個體等利益相關(guān)者一起參與決策、資源分配、承擔責任及合作治理的過程[5]。筆者認為，參與是指參與的過程和程序，即通過政府“自上而下”和村民“自下而上”的雙軌制模式參與到農(nóng)村污水治理的準備規(guī)劃階段、項目施工階段、運行維護階段和監(jiān)督評價階段[6]。江西省污水治理項目的具體工作流程如圖1所示。

2.2 參與式治理模式的運作機制

農(nóng)村污水治理項目的開展往往是由政府和受影響地區(qū)村民共同推進的。為了更好地了解農(nóng)村污水治理中的公眾參與情況，筆者走訪了污水治理涉及的縣市，并對項目區(qū)進行了為期一周的調(diào)研。調(diào)查發(fā)現(xiàn)該污水治理工程共分為4個工作流程，分別是規(guī)劃設(shè)計、工程施工、工程運行和維護及工程檢測與評價。項目中村民的參與則被歸結(jié)為“賦權(quán)”，參與式治理中村民具有項目決策權(quán)、實施參與權(quán)、管理維護權(quán)和監(jiān)督評估權(quán)等4項權(quán)利。

2.2.1 多元參與、共商對策 江西省污水治理的參與主體多元，有政府、企業(yè)和村民等。政府臨時成立項目辦作為法人代表來推動項目的建設(shè)，政府主要起到領(lǐng)導指示作用；另外還有施工單位、環(huán)評單位、設(shè)計院、監(jiān)理單位等企業(yè)，這些企業(yè)在項目中各司其職，發(fā)揮著各自的作用；除此之外，作為參與式治理中最核心的村民，他們是項目的受益者，同時也是決策者，他們通過村委會和村民代表以及各種形式的座談會、問卷調(diào)查、結(jié)構(gòu)訪談的形式參與污水治理的前期摸底調(diào)查，表達自己的利益訴求。在以政府為主導，多方參與構(gòu)建的平等合作伙伴關(guān)系中，各方在決策中磋商，政府積極聽取來自設(shè)計院、施工單位等企業(yè)和項目影響區(qū)的村民的聲音，統(tǒng)籌各方意見，最終制定出相關(guān)的決策。

2.2.2 全程參與、互相監(jiān)督 在參與式治理過程方面，不同治理主體廣泛參與到?jīng)Q策、實施、監(jiān)督、評估的各個環(huán)節(jié)，是一種全過程的參與，呈現(xiàn)出動態(tài)性和循環(huán)性。作為污水治理項目受益主體的村民的參與并不局限在工程的某一個階段，而是在污水治理工程的4個階段都參與，并行使了項目決策權(quán)、實施參與權(quán)、管理維護權(quán)和監(jiān)督評估權(quán)等4項權(quán)利。第一，項目準備規(guī)劃階段的主要任務是決策。這一階段通過鄉(xiāng)村宣傳公示、入戶訪談、座談會等方式動員村民參與到項目決策當中，建言獻策，最終形成項目建議書；第二，項目施工階段，村民參與到施工環(huán)節(jié)，在施工現(xiàn)場勞動，對采購物資進行管理，對施工材料的質(zhì)量進行把關(guān)，以保障項目的有效合理運行；第三，污水治理設(shè)施建立完畢后即進入到了設(shè)施的運行維護階段。在這個階段村民參與治理已經(jīng)形成了自組織的形式，成立了污水治理小組，小組成員對污水治理設(shè)施進行日常管理和維護，工作內(nèi)容包括檢查污水管道是否被堵塞或者漏水，如有問題及時反饋維修，每日安排人輪流值班，并形成一套工作制度；第四，監(jiān)測評價階段，污水治理工程建好只是一個良好的開端，能否運行管理好才是關(guān)鍵，監(jiān)測評價工作可以及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，使得隱患被消滅在萌芽狀態(tài)。對污水治理工程建好后的監(jiān)測評價，通過污水治理工程管理中的各企業(yè)單位的參與和當?shù)鼗鶎诱呐浜现鲗?，對污水治理設(shè)施進行定期監(jiān)測，并收集有關(guān)數(shù)據(jù)，在當?shù)厮纸⑿畔⒐芾硐到y(tǒng)進行數(shù)據(jù)處理和分析，從而形成監(jiān)測評價報表，達到監(jiān)測的目的。

2.2.3 參與治理、雙軌并進 參與式治理是一種雙軌制的治理模式，否定政府對權(quán)力的一元化或壟斷；強調(diào)權(quán)力中心的多元化，否定權(quán)力運用“自上而下”的單一性和單向性；強調(diào)政府與企業(yè)、村民等各種權(quán)力的互動合作[7]?！白韵露稀钡闹卫砟Ｊ綇娬{(diào)企業(yè)、村民等政府外部勢力的參與，有利于調(diào)動村民建設(shè)家園的積極性，與之相反的“自上而下”的治理模式則強調(diào)政府對污水治理工程的絕對管控，忽視了公眾參與的重要性。

3 參與式治理視角下的農(nóng)村污水處理成效分析

單軌制的“自上而下”的治理模式缺乏對村民主體視角的關(guān)注，參與式治理模式正好擺脫了傳統(tǒng)的由政府主導、統(tǒng)一規(guī)劃、大包大攬的“自上而下”單一治理模式的缺陷[8]。在污水治理的各個過程中加入了公眾參與的環(huán)節(jié)，使得村民對項目具有擁有感；增加了對污水治理設(shè)施運行、維護、管理和監(jiān)督的責任感，村民的主體性地位得以凸顯；增強了村民的主體責任意識，這種主體性意識降低了農(nóng)村污水治理的難度，更加卓有成效地發(fā)揮了參與式污水治理的作用[9]。

3.1 參與互動：改善多方關(guān)系，推進項目順利開展

政府單方面決策具有片面性，基于這些片面的信息來制定的農(nóng)村污水治理政策質(zhì)量令人堪憂，最終會影響后續(xù)治理措施的實施。因此，只有集思廣益，征求廣大群眾的意見和建議，才能制定出符合廣大人民群眾利益的決策。參與式污水治理模式要求農(nóng)村污水治理項目中所有的受影響人都參與到項目前期的準備規(guī)劃當中來，就農(nóng)村污水治理問題進行討論，共同出謀劃策來參與決策的制定，有利于充分地表達項目相關(guān)者的利益訴求和觀點，從而發(fā)揮村民和社會組織的積極性，這樣可以消除廣大村民對地方政府的不信任和不理解，改善多方關(guān)系，降低了政府的污水治理成本和企業(yè)的施工阻力，從而推進項目的順利開展。

3.2 參與施工：規(guī)避施工風險，推動雙方共贏

一般來說，當?shù)卮迕駥ψ约杭覉@每個角落是最熟悉的，在農(nóng)村污水治理項目施工過程中，鼓勵當?shù)卮迕駞⑴c進來，能夠取得雙方共贏的效果。首先，對村民來說，參與施工為其提供了就業(yè)機會，可以賺取工資，增加老百姓的經(jīng)濟收入，而當?shù)卮迕駞⑴c施工建設(shè)，可以更好地了解項目設(shè)施的鋪設(shè)狀況，為后期參與維護打好基礎(chǔ)；其次，當?shù)卮迕駥κ┕さ貐^(qū)比較了解，在施工過程中可以與施工單位進行實時溝通，從而規(guī)避施工中一些不必要的風險或及時解決施工中不必要的麻煩，最終促進施工進度的加快，節(jié)省了施工的時間成本。endprint

3.3 參與維護：節(jié)約運營成本，維持項目的可持續(xù)

有資料顯示，以往中國有些地方因長期失修或者惡意破壞等原因，污水治理設(shè)施逐漸報廢無法繼續(xù)運行，對國家和村民造成了重大損失。在污水治理設(shè)施建成之后，受影響村莊的村民形成的自組織管理形式，廣大村民參與到污水治理小組中來，做到自己的事自己管，降低了聘請外人運營維護的成本。與此同時，村民在參與治理污水當中培育出主人翁精神，對污水治理設(shè)施維護就如同在維護私人物品一樣，降低了污水治理設(shè)施被破壞的風險，有利于維持項目的可持續(xù)運行。

4 結(jié)語

通過對江西省農(nóng)村污水治理模式的探討可知，參與式治理模式是一種“自上而下”和“自下而上”兩條路徑相結(jié)合的治理模式，符合江西省污水治理現(xiàn)狀的要求，并獲得了諸多成效，為江西省甚至是全國其他農(nóng)村地區(qū)的污水治理工程建設(shè)提供了可借鑒的范本。只有充分調(diào)動村民的參與積極性和主人翁意識，傾聽來自民間的聲音和利益訴求，以村民的需求為導向，項目才能順利實施并發(fā)揮可持續(xù)性的作用，村民也能因此獲得更多收益。

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