氣象服務提供方式研究現(xiàn)狀與展望

鄭治斌+崔新強

摘要：在概要介紹國外氣象服務提供方式的基礎上，重點介紹了中國氣象服務提供方式的研究進展，并對氣象服務提供方式研究重點進行了闡述，提出了深化氣象服務提供方式改革的思路。

關鍵詞：氣象服務；提供方式；現(xiàn)狀分析

中圖分類號：P49 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）15-2806-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.15.002

Abstract： Based on the brief introduction of providing modes of meteorological service abroad， this paper introduces the current research progress of providing mode of meteorological service，discusses the research priority and proposes the ideas of deepening reform on providing mode of meteorological service.

Key words： meteorological service；providing mode；current status analysis

中國共產黨第十八屆三中全會明確提出，政府要加強各類公共服務提供，對推廣政府購買服務提出了明確要求。在國家大力推進公共服務改革的新形勢下，中國氣象局出臺了《關于全面深化氣象改革的意見》，明確提出了氣象部門要主動適應氣象服務市場開放和政府職能轉變的要求，進一步改進氣象服務提供方式，探索建立適應多樣化需求、分類運行的多元氣象服務發(fā)展模式?；诖?，本文對氣象服務提供方式的研究進展進行了初步梳理和分析，闡述了氣象服務提供方式研究的重點，以適應和滿足國家經濟社會發(fā)展和人民群眾日益增長的個性化、多元化、專業(yè)化、針對性的氣象服務需求。

1 國外氣象服務提供方式概況

從世界各國氣象事業(yè)發(fā)展歷史來看，氣象服務均始于無償服務，只是隨著氣象事業(yè)的迅速發(fā)展，為解決政府撥款不足的問題，到20世紀初期才逐漸出現(xiàn)了商業(yè)化氣象服務。美國、日本、加拿大、新西蘭、歐盟等都是較早開展商業(yè)化氣象服務的國家和地區(qū)，其商業(yè)化氣象服務已經處在一個相對成熟的階段?？v觀世界各國的氣象服務類型，主要分為以下5種模式[1，2]。

1.1 傳統(tǒng)公益型

傳統(tǒng)公益型多為發(fā)展中國家，氣象服務保持純公益性質或基本公益性質，禁止或限制商業(yè)化氣象服務。

1.2 國家壟斷型

國家壟斷開展公益性氣象服務和商業(yè)化氣象服務，國家氣象部門在做好公益性氣象服務的同時，開展成本補償性專業(yè)有償氣象服務和商業(yè)化氣象服務，氣象服務市場不對私人公司開放，商業(yè)化氣象服務的收入全部上繳國家財政，國家將氣象部門所需經費納入國家財政預算，進行全額撥款，如馬來西亞。

1.3 公私分明型

國家氣象部門只開展公益性氣象服務，商業(yè)化氣象服務對私人公司完全開放，私人公司所需的氣象資料和信息由公共氣象部門免費提供，公益性氣象服務和商業(yè)化氣象服務有明確的界限劃分，如美國、日本等。

1.4 公私競爭型

國家氣象部門和私人公司均開展公益性氣象服務和商業(yè)化氣象服務，實行公平競爭。私人氣象公司一般規(guī)模較小，但專業(yè)性很強，可以免費獲取氣象資料，也可以修改氣象部門的預報結論。政府部門和公共單位使用氣象信息也需支付費用，但只能使用國家氣象部門提供的氣象服務，如加拿大、英國、德國、法國等。

1.5 完全市場型

國家實行氣象信息全部商業(yè)化，國家沒有公共氣象部門，或者公共氣象部門完全按商業(yè)公司方式運行，政府接受氣象服務也需按合同付費。政府徹底退出氣象服務領域，氣象服務完全采取市場化方式供應，如新西蘭。新西蘭是世界上第一個氣象信息完全商業(yè)化的國家。

2 中國氣象服務提供方式研究現(xiàn)狀分析

氣象服務是政府公共服務職能在氣象領域的具體體現(xiàn)，是為滿足公共需求，使用各種公共資源或公共權力，向政府決策部門、社會公眾、公共部門提供氣象信息和技術的過程。作為公共服務的重要組成部分，氣象服務分為基本氣象服務和非基本氣象服務。

2.1 氣象服務政府直接提供方式

改革開放以來，隨著中國經濟社會的快速發(fā)展，各方面對氣象服務的需求日益增加，要求越來越高，雖然近年來逐步開始探索市場提供、政府購買、社會組織提供氣象服務等方式，但在整體上還是以政府直接提供為主要方式。政府直接提供氣象服務存在以下主要問題。

1）政府氣象行政職能轉變未完全到位。如何發(fā)揮政府在氣象服務中的職能和主導作用仍然缺乏必要的法律和政策保障?；鶎託庀蟛块T政事不分、事企不分的現(xiàn)象還比較普遍，一定程度上影響了氣象服務提供能力和水平。

2）政府對基本氣象服務投入嚴重不足。使用公共財政投入基本氣象服務生產與提供是政府的職責，但長期以來政府對基本氣象服務投入嚴重不足，從而使氣象部門難以集中精力做好基本氣象服務。主要原因是中央公共氣象財政支出保障水平偏低，地方公共氣象財政經費保障不穩(wěn)定，人員經費保障嚴重不足等。

3）公共氣象服務不到位。隨著經濟社會發(fā)展，氣象服務能力與日益增長的需求不相適應的矛盾日漸突出，但公共氣象服務應由政府提供到位。目前，根據(jù)氣象事權劃分，公共氣象服務不到位現(xiàn)象客觀存在，如氣象數(shù)據(jù)和氣象資料不能免費開放、公共部門之間難以實現(xiàn)公共信息資源共享等。

4）公共氣象服務不均衡。公眾氣象服務和氣象災害預警服務涉及基本國計民生，涉及到居民生命財產安全，其服務必須實現(xiàn)全民覆蓋。但是，目前一些偏遠農村、山區(qū)、湖區(qū)、庫區(qū)群眾和城市流動人口，存在難以及時收到氣象預警預報信息的現(xiàn)象，一些裝有氣象災害預警信息傳播設施設備的農村也缺乏相應的維持經費保障。公共氣象服務在發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)存在較大差距，地區(qū)不平衡現(xiàn)象比較明顯，城鄉(xiāng)失衡和城區(qū)城郊失衡的現(xiàn)象尤其突出。endprint

2.2 氣象服務政府購買方式

隨著服務型政府的加快建設和公共財政體系的不斷健全，政府購買氣象服務將可能成為政府提供公共氣象服務的有效方式。政府購買氣象服務可界定為：政府為履行向社會公眾提供氣象服務的職能，通過財政手段，以契約的方式向各類社會服務組織購買部分的氣象服務，即“政府承擔、定項委托、合同管理、評估對現(xiàn)”，其最終目的在于向社會公眾提供更加優(yōu)質高效的氣象服務產品，推進城鄉(xiāng)基本氣象服務均等化[3]。

2.2.1 政府購買氣象服務的現(xiàn)狀 近年來，陜西、黑龍江、福建、安徽、河南、湖北等省份立足實際，在政府購買氣象服務方面進行了積極的探索，收到了一定的成效。但從各省的實踐來看，政府購買氣象服務的規(guī)范性還有待進一步完善，同時，一些政府購買氣象服務的內容也值得商榷，無論是從政府角度還是社會公眾角度，無論是在制度層面還是機制層面，都面臨不少問題和挑戰(zhàn)。

1）政府購買氣象服務的認識還不到位。一些地方政府的思想認識跟不上形勢的發(fā)展，仍不習慣讓社會公眾說了算，可能使購買服務流于形式。另外，在起步階段，可能出現(xiàn)該購買與不該購買之間邊界不清，進而出現(xiàn)該買而未買，不該買而買的現(xiàn)象。

2）政府購買氣象服務的制度還沒有形成。目前各地購買氣象服務仍處于探索階段，在國家層面還沒有形成完善的制度體系。各地差別較大，社會各界認識不一，對于購買氣象服務的主體和承接主體、權力和責任、范圍和標準、原則和方法、方式和程序、評估和監(jiān)管等，還沒有明確的規(guī)定。

3）政府購買氣象服務的運行規(guī)則還沒有建立。一是目前各地對購買氣象服務項目選擇的原則、標準、條件都不統(tǒng)一，政府購買什么類型的氣象服務項目、購買多少、怎么購買等都還存在著一定的隨意性。二是購買氣象服務的招投標機制有待規(guī)范，公開、公正的招投標信息發(fā)布制度，嚴格的投標方資格審查制度以及招投標的方式、程序和評估規(guī)則都有待完善。三是政府購買氣象服務的項目資金未納入財政預算體系，購買氣象服務的總體規(guī)模仍然很小。

4）政府購買氣象服務監(jiān)管機制尚待建立。政府在購買氣象服務過程中的責任依然存在，既要對服務項目的實施過程進行監(jiān)管，也要對完成的服務項目進行績效評價。當前，政府購買氣象服務的監(jiān)管還尚未提到議事日程，缺乏獨立的第三方監(jiān)管機制。

5）政府購買氣象服務實際運作機制有待完善。政府購買氣象服務涉及購買主體、行業(yè)管理與監(jiān)管部門之間的關系，還涉及到財政工作。因此，政府購買氣象服務較為復雜，一是氣象服務很難確定市場指標，難以度量，以什么標準或計算方法購買氣象服務難以明確；二是氣象服務公共性強、受眾面廣，政府購買氣象服務的效果難以統(tǒng)一評測。同時，政府購買氣象服務的承接主體力量薄弱，氣象服務市場沒有完全放開。

2.2.2 政府購買氣象服務的對象 政府購買氣象服務在中國應當還是處于起步和試驗階段，能夠通過政府購買的氣象服務存在著“向誰購買”、“為誰提供”、“誰來組織”、“誰來評價”、“誰來監(jiān)督”等一系列問題[4]。從政府購買氣象服務的對象即承接主體來看，主要是通過發(fā)揮市場機制作用，實現(xiàn)氣象服務提供主體和提供方式多樣化，在促進氣象服務業(yè)發(fā)展的同時提升氣象服務績效，因此，政府購買氣象服務對象應是除國家一類氣象事業(yè)單位以外的氣象社會組織，包括氣象企業(yè)和氣象中介組織。

氣象服務需求的多元性及社會發(fā)展的非均衡性，決定著政府購買服務方式的多樣性，也決定了必須在按需求進行科學分類的基礎上，按照方式靈活、程序簡便、競爭有效、結果評價的原則組織開展政府購買氣象服務工作。

2.2.3 政府購買氣象服務的范圍 在理論層面上，凡是能確認受益主體且能衡量受益程度的氣象服務產品或氣象服務，就可以交由社會生產、政府買單。在操作層面中，政府購買氣象服務往往還需要具備以下條件：市場上有大量的氣象服務提供者；有相對健全的政策和法律支撐；政府監(jiān)管要到位，開展正確的監(jiān)督與評價。因此，哪些氣象服務項目適合通過政府購買方式去實現(xiàn)，這就需要具體情況具體分析?，F(xiàn)階段，氣象探測、公眾氣象預報和氣象災害預警產品制作與發(fā)布、涉及國家安全的基本性氣象科學技術等不適用政府購買的氣象服務范圍。而適合政府購買氣象服務的范圍主要有以下方面：（1）氣象電話、氣象短信、電視氣象服務、公眾氣象服務網(wǎng)站；（2）農業(yè)氣象服務；（3）人工影響天氣服務；（4）重大活動氣象保障服務；（5）重大工程氣象保障服務；（6）公共衛(wèi)生氣象服務；（7）森林防火氣象服務；（8）氣象科學知識普及；（9）氣象災害風險評估；（10）氣象法規(guī)、標準、規(guī)劃、政策等研究類服務；（11）氣象探測設備設施維護維修；（12）農業(yè)氣候區(qū)劃；（13）氣象軟科學研究；（14）氣象軟件開發(fā)；（15）非基礎性氣象科學技術研究；（16）其他需要由政府購買的氣象服務。

2.3 氣象服務市場提供方式

氣象服務市場提供是指政府通過行政過程做出決策，確定氣象服務的供給數(shù)量和質量標準，并以市場機制為杠桿，通過多種形式調動私營部門、非贏利部門參與，在競爭中完成氣象服務的供給，其目的是在政府部門不放棄公共政策制定責任的前提下，通過引入市場機制，挖掘社會一切可利用資源來提高氣象服務的提供能力[5]。市場提供氣象服務，既能增加氣象服務的數(shù)量，也能拓展氣象服務獲取途徑，還能通過市場競爭機制提高氣象服務質量，從而提高氣象服務供給效率。

2.3.1 氣象服務市場提供的現(xiàn)狀分析 中國市場參與提供氣象服務起步比較晚，總體來說，目前國內從事氣象服務的公司仍較少，氣象服務社會化程度和市場參與度仍然較低，利用市場機制推進氣象服務發(fā)展仍然比較緩慢。但在網(wǎng)絡、手機等新載體中，提供主體有增加趨勢，如：“墨跡天氣”、“騰訊天氣通”等。目前，一方面，由于應該由市場主導提供的氣象服務長期依賴政府；另一方面，中國尚未建立市場提供氣象服務的管理體制機制，提供氣象服務市場主體缺乏足夠的政策支持和發(fā)展環(huán)境，市場提供氣象服務方式還處在起步階段。endprint

2.3.2 氣象服務市場提供的制約因素 新形勢下，氣象服務發(fā)展面臨著一系列新形勢、新要求和新需求，氣象服務特別是其中的專業(yè)化、個性化氣象服務，必然要尋求市場化的發(fā)展之路[6]。當前，推進實施氣象服務市場提供方式面臨以下方面的制約因素。

1）傳統(tǒng)的氣象服務體制機制限制了氣象服務市場提供主體的成長。長期以來，由于客觀上的一些原因，氣象服務市場主體缺乏萌芽、發(fā)展、壯大的土壤，在很大程度上影響了氣象服務市場主體成長的命脈，限制了氣象服務市場主體的成長。

2）在國家層面上，缺乏相應的政策支持。目前，氣象服務市場已經客觀存在，但氣象服務市場的法規(guī)和政策體系不健全，氣象服務市場規(guī)則尚未建立。構建什么樣的管理、政策、法規(guī)體系，逐步形成有序競爭、多元化參與的氣象服務市場格局還缺乏明確的思路。

3）在技術層面上，專業(yè)氣象服務技術儲備和技術研發(fā)相對欠缺。中國氣象服務產品在深度、廣度、精細度等方面相對薄弱，與專業(yè)氣象服務的市場需求還存在較大的差距。

2.3.3 氣象服務市場提供的范圍 積極推進氣象服務市場提供是大勢所趨。就現(xiàn)階段而言，推進氣象服務市場提供應集中體現(xiàn)在非基本氣象服務領域。針對不同的非基本氣象服務項目，可將其分為二類：一類為可以部分由市場配置資源的氣象服務，如法定應當承擔傳播義務的媒體載體，通過不同的形式可部分利用市場配置資源；另一類為可以完全由市場配置資源的氣象服務，如氣象探測裝備的研發(fā)、生產、維修等則完全可以通過市場形式進行資源配置。

2.4 氣象服務社會組織提供方式

氣象服務社會組織提供是指各類社會組織在允許的職責范圍內，依法依規(guī)向社會提供氣象服務。這類社會組織可以有一些經營性行為，但不以盈利為目的，具有公益性、服務性、非政府性等特征[7]。

2.4.1 氣象服務社會組織提供的現(xiàn)狀分析 隨著中國各項改革的不斷深入，社會組織將成為提供氣象服務不可缺少的重要力量。但目前氣象服務社會組織提供明顯不足，存在一些主要問題。

1）目前中國氣象社會組織的數(shù)量較少，規(guī)模較小，無法形成氣象服務的“生產者”市場，更談不上開展市場競爭。氣象行業(yè)組織起步晚，權威性低，發(fā)揮作用有限，還不足以承接政府轉移的相關職能。

2）社會組織參與氣象服務還沒有形成常態(tài)化機制。盡管近年來各類社會組織有了較快發(fā)展，但由于社會組織參與提供氣象服務政策不足，也沒有完全形成常態(tài)化機制。

3）中國政社不分、政事不分問題仍較突出，各類社會組織發(fā)展空間不足。從目前狀況來看，現(xiàn)有獨立的社會組織發(fā)展緩慢、規(guī)模偏小、自身實力弱小、能力偏弱、資源不足以及專業(yè)技術人員不確定性等問題比較普遍，難以承接政府購買氣象服務的內容，政府在向各類社會組織購買氣象服務時選擇有限。

4）對社會組織參與提供氣象服務的認識不到位、重視程度不夠，同時各類氣象社會組織發(fā)育不成熟與承接能力不足，自身管理水平和服務能力還有待提高，成為制約氣象服務社會組織提供的重要因素。

2.4.2 氣象服務社會組織提供的承擔主體 社會組織參與氣象服務具有服務對象廣泛、服務方式多樣、服務渠道多元、服務層次各異等特點和優(yōu)勢[8]。目前，社會組織參與提供氣象服務的承擔主體，可以包括社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會等。

2.4.3 氣象服務社會組織提供的范圍 社會組織既可以通過承接政府轉移職能、政府購買服務參與氣象服務，也可以通過市場競爭與合作機制參與氣象服務；既可以面向公眾提供專業(yè)化、規(guī)?；臍庀蠓?，也可以面向社區(qū)居民和特定群體提供多樣化、個性化、便捷化的氣象服務[9]。根據(jù)氣象服務的特點和社會組織的屬性，氣象社會組織可以參與承擔部分非基本氣象服務、參與部分氣象服務管理事項、承擔部分氣象行政管理機構轉移的職能。

3 氣象服務提供方式研究的重點

3.1 堅持基本氣象服務政府提供

政府提供是指政府主要通過直接生產和間接生產途徑向社會提供氣象服務的一種制度安排。在這種供給制度下，政府扮演政策制定者、資金供應者和生產安排者角色，政府是氣象服務提供的主體。政府提供主要有政府全額保障提供、政府財政補助性提供、政府購買服務提供等方式[10]。

3.2 推進非基本氣象服務市場提供

市場提供是指引入市場競爭機制提供氣象服務的制度安排。氣象服務市場提供可改善氣象服務的供給效率，而現(xiàn)實社會中部分消費者具有超額氣象服務需求，營利組織（企業(yè)）能夠促使其營利目標與超額氣象服務需求相結合，為氣象服務的市場供給提供了可能[11，12]。為了激勵企業(yè)對氣象服務有效供給，政府還可以通過稅收優(yōu)惠等誘導性政策，提高市場提供氣象服務的積極性。通過市場提供氣象服務需要建立相應的氣象政策和法規(guī)體系，應加快制定《氣象信息服務條例》，為嘗試市場提供方式創(chuàng)造條件。氣象服務市場提供主要包括合同外包、特許經營、用者付費等幾種形式[10]。

3.3 規(guī)范氣象服務社會組織提供

社會組織提供是指通過各級氣象學會、防雷協(xié)會、人工影響天氣協(xié)會和各有關行業(yè)協(xié)會組織、各類社會組織向社會提供氣象服務的制度安排。近些年來，這些行業(yè)協(xié)會組織、社會組織已經承擔了相應的氣象服務，已經形成了相當規(guī)模，成為實現(xiàn)氣象服務均等化的重要力量，其作用越來越大。因此，在推進氣象服務社會組織提供進程中，必須進一步規(guī)范社會組織承擔氣象服務的行為和責任，建立相應的激勵機制，以引導各類社會組織更好地發(fā)揮作用[13，14]。

3.4 探索氣象服務自愿提供

自愿提供是指通過志愿團體和各類志愿者為社會免費提供氣象服務的制度安排，其本質是社會成員以其專業(yè)性和自愿性向社會提供氣象服務，實現(xiàn)公共利益。氣象服務自愿提供能夠在一定程度上滿足社會成員特定的氣象服務需要，特別是在政府或市場無力、無法提供全部氣象服務，或者政府與市場供給氣象服務成本過高的情況下，可以將氣象服務提供委托給志愿組織，志愿組織依靠政府委托和政策優(yōu)惠、企業(yè)組織及個人資助為社會提供氣象服務，實現(xiàn)社會福利最大化[14]。氣象服務自愿提供主要包括捐贈、志愿服務、沒有營利性的收費服務等形式[10]。endprint

3.5 試行氣象服務混合提供

混合提供方式是由上述提供方式有機結合提供氣象服務的制度安排。近年來，許多省市在公路、鐵路、水電、旅游、煙草行業(yè)和部分人工影響天氣服務方面采取了這種混合提供的方式。氣象服務異質性程度的增加，需求偏好和受益范圍的差異性，尤其是氣象服務供給和生產的分離，為混合提供方式提供了可能性和可行性。氣象服務混合提供方式具有較大的靈活性，既不排斥政府提供，也不排斥市場化，并且能有效整合社會組織和非營利組織、社區(qū)、個人的力量。因此，在上述幾種提供制度各自存在一定局限的情況下，為了提高氣象服務的提供效率，將幾種提供制度結合起來，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，形成一種分工合作和協(xié)調的關系，最終形成提供氣象服務產品與服務的合適方式[10]。

4 結語與展望

黨的十八大報告提出“加快健全基本公共服務體系”和“加強防災減災體系建設，提高氣象、地質、地震災害防御能力”，這是黨中央對新時期氣象服務和氣象防災減災工作提出的新要求。在全球氣候變暖的背景下，氣象災害的突發(fā)性、反常性和不可預見性日益突出，社會對氣象服務的需求更加多樣化。深化氣象服務提供方式改革，主動適應氣象服務市場開放和政府職能轉變的要求，探索建立適應多樣化需求、分類運行的多元氣象服務發(fā)展模式，適應和滿足氣象服務多元化增長的需求。因此，在實踐中，應堅持公共氣象服務由政府提供為主體，由公共財政承擔相應支出責任；制定政府購買氣象服務辦法和指導目錄，推進政府購買氣象服務常態(tài)化發(fā)展；制定逐步開放氣象服務市場的政策措施，探索氣象服務負面清單管理方式，推進非公共氣象服務市場提供；制定發(fā)展社會氣象服務組織的指導意見，鼓勵發(fā)展氣象社會組織，加快構建多元參與具有中國特色的現(xiàn)代氣象服務體系。

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