改革開放以來中國文化旅游產(chǎn)業(yè)政策演變及啟示

謝正發(fā)

摘要：當前，文化旅游產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為國民經(jīng)濟的重要增長點。通過梳理改革開放以來我國文化旅游產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展的軌跡，概括出產(chǎn)業(yè)定位日趨明確、產(chǎn)業(yè)管制逐步松動、產(chǎn)業(yè)思路不斷拓展的政策演變趨勢，從產(chǎn)業(yè)化的高度，提出歷史啟示。

關(guān)鍵詞：文化旅游；產(chǎn)業(yè)政策；演變趨勢；啟示

文化旅游作為一種新的生活消費方式，日益引起世界各國人們的關(guān)注和青睞。改革開放以來，我國文化旅游業(yè)從散、弱、小，逐漸成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟的主導產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)。縱觀其改革開放以來發(fā)展歷程，與產(chǎn)業(yè)政策演變密切相關(guān)?；旧辖?jīng)歷了萌芽、初步發(fā)展、全面深化三個階段。

一、1978～1991年的萌芽階段：旅游產(chǎn)業(yè)的提出與地位的確立

1981年成立國務院旅游工作領(lǐng)導小組，1986年改為旅游協(xié)調(diào)小組。1988年，國務院將旅游協(xié)調(diào)小組撤銷，成立了國家旅游事業(yè)委員會。此外，中國旅行游覽事業(yè)管理總局，于1982年變更為國家旅游局。隨后，國家旅游局和國旅總社不再一同辦公。國家旅游局不再直接進行接待或者負責組建旅行團，國旅總社實行企業(yè)化管理。管理機構(gòu)名稱和職責變化，逐步由政府主管的行政職能向政府主導的事業(yè)化、企業(yè)化轉(zhuǎn)變。

在1981年3月舉行的國務院常務會議上提出“積極發(fā)展，量力而行，穩(wěn)步前進”的旅游發(fā)展方針，并確立了旅游管理體制的原則，即“統(tǒng)一領(lǐng)導，分散經(jīng)營”，要求在政策、制度、規(guī)劃、協(xié)調(diào)和紀律這五個方面高度統(tǒng)一。同年10月，國務院出臺《關(guān)于加強旅游工作的決定》，明確要進一步發(fā)展旅游。

1984 年7月國家旅游局提出《關(guān)于開創(chuàng)旅游工作新局面幾個問題的報告》，指出將我國建設成為旅游業(yè)比較發(fā)達國家的發(fā)展目標。同年，我國旅游業(yè)實施了一系列重大體制變革，由領(lǐng)導型職能改為服務型職能、由政治性轉(zhuǎn)為經(jīng)濟性、從獨家經(jīng)營模式到以國營經(jīng)濟為主體的多種經(jīng)濟形式并存模式、由原來的封閉式等客上門轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放式經(jīng)營。

1985年初，由國務院批轉(zhuǎn)的國家旅游局《關(guān)于當前旅游體制改革幾個問題的報告》中明確我國將以“政企分開，統(tǒng)一領(lǐng)導，分級管理，分散經(jīng)營，統(tǒng)一對外”作為旅游管理體制原則。

1985年，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家統(tǒng)計局《關(guān)于建立第三產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計的報告》。將第三產(chǎn)業(yè)劃分為三個層次，其中第二層次為生產(chǎn)和生活服務部門，將旅游業(yè)包含其中。1986年，《中華人民共和國經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃》首次把旅游業(yè)發(fā)展納入到國家發(fā)展規(guī)劃之中，同時表明旅游業(yè)被正式提出。到1991年4月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和第八個五年計劃綱要》正式確立了旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)地位。

二、1992～2001年的初步發(fā)展：旅游產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)認識的進一步深化

在中國共產(chǎn)黨第十四次代表大會上，江澤民明確提出發(fā)展以旅游業(yè)為代表的第三產(chǎn)業(yè)。同時提出要調(diào)動國家、集體、個人三方面的積極性，加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。

1992年6月中共中央國務院《關(guān)于加快第三產(chǎn)業(yè)的決定》第二部分明確指出，要創(chuàng)造條件、大力扶持、加快發(fā)展旅游業(yè)，進一步突出政策扶持力度，把旅游業(yè)放在重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)的第一系列。1995年，十四屆五中全會，旅游業(yè)列在積極發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的第一位，對旅游業(yè)的重視程度進一步提高。

1998年，國務院在中央經(jīng)濟工作會議上決定明確旅游的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)地位，并把旅游業(yè)作為國民經(jīng)濟新的增長點。

2000 年以后我國政府對旅游業(yè)發(fā)展更加重視。2001 年國務院召開全國旅游發(fā)展工作會議，同時下發(fā)了《國務院關(guān)于進一步加強旅游業(yè)發(fā)展的通知》，明確提出把中國建設成旅游強國的目標，提出把發(fā)展國內(nèi)旅游放在重要的位置，進一步從國家層面促進了旅游業(yè)的發(fā)展。

此外，國家旅游局在《中國旅游業(yè)發(fā)展十年規(guī)劃和第八個五年計劃》中提出：要把國內(nèi)旅游作為第三產(chǎn)業(yè)的一個重點產(chǎn)業(yè)認真抓好。國家旅游局擬定了《中國旅游業(yè)發(fā)展九五計劃和2010年遠景目標綱要》。其中仍然明確了適度超前的發(fā)展方針，爭取使我國旅游業(yè)總收入的比重，達到國內(nèi)生產(chǎn)總值的5%，初步成為國民經(jīng)濟中的支柱產(chǎn)業(yè)。

其次，文化產(chǎn)業(yè)的地位也得到確立，政策不斷完善。

1998年8月，文化部文化產(chǎn)業(yè)司成立，標志著我國文化產(chǎn)業(yè)的正式確立。2000年10月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》在中國共產(chǎn)黨第十五屆五中全會通過?！拔幕a(chǎn)業(yè)”和“文化產(chǎn)業(yè)政策”概念在中央正式文件中首次出現(xiàn)。2000年12月，國務院出臺《關(guān)于支持文化事業(yè)發(fā)展若干經(jīng)濟政策的通知》，制定出了有利于我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政、稅收和金融的系列政策。

這一時期，對旅游產(chǎn)業(yè)的地位認識，經(jīng)歷了從國民經(jīng)濟新的增長點，到支柱性產(chǎn)業(yè)地位的不斷深化。

三、2002～2012年的全面深化：文化旅游產(chǎn)業(yè)的形成與發(fā)展

2003年9月，《文化部關(guān)于支持和促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》提出大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，明確了文化旅游業(yè)是文化產(chǎn)業(yè)的一部分。2004年10月，文化部《關(guān)于鼓勵、支持和引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的意見》從經(jīng)濟上明確對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行大力扶持。2005年各省市相繼按照中央意見，因地制宜，制定了詳細的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展綱要或戰(zhàn)略。2006 年，我國旅游業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要，明確提出將旅游業(yè)培育成國民經(jīng)濟主要產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標。此后，各省、市、自治區(qū)出臺了 60 多個關(guān)于發(fā)展旅游業(yè)的意見和建議，將旅游業(yè)確定為未來發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)、主導產(chǎn)業(yè)。

2009 年8月，文化部、國家旅游局《關(guān)于促進文化與旅游結(jié)合發(fā)展的指導意見》，提出打造活動品牌，推出高品質(zhì)演藝產(chǎn)品，進行品牌化經(jīng)營，舉辦項目推介洽談會，加強市場推廣，積極培育人才，規(guī)范經(jīng)營秩序等內(nèi)容。9月，文化部頒布《關(guān)于加快文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》，提出促進文化與旅游相結(jié)合，建立《文化旅游節(jié)慶活動扶持名錄》和《國家文化旅游重點項目名錄》。鼓勵對演藝與旅游資源整合，在知名旅游景區(qū)打造高品質(zhì)、有特色的演藝精品。9月，國務院又發(fā)布《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》，明確提出擴大文化消費，標志著發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略層面。2009 年12月，國務院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》，大力推進旅游與文化等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。提出要發(fā)揮文化資源優(yōu)勢，開展多種形式的文體旅游活動。endprint

2011 年10月，《中共中央關(guān)于深化文化體制改革 推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》，提出推動文化產(chǎn)業(yè)與旅游等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。積極發(fā)展文化旅游，促進非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護傳承與旅游相結(jié)合，發(fā)揮旅游對文化消費的促進作用。11 月，國家旅游局《關(guān)于進一步加快發(fā)展旅游業(yè)促進社會主義文化大發(fā)展大繁榮的指導意見》，提出支持文化旅游活動品牌，推出一批非物質(zhì)文化遺產(chǎn)旅游精品，提升一批旅游演藝精品，制作旅游工藝品等五點具體措施。

2012 年 2 月，中辦、國辦《國家“十二五”時期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，加快發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展文化旅游，積極擴大文化消費等。文化部《十二五”時期文化產(chǎn)業(yè)倍增計劃》，編制文化旅游發(fā)展規(guī)劃，打造特色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、國際知名旅游演藝及系列活動品牌，深度開發(fā)文化旅游工藝品。

此外，從 2010 年開始，文化部、國家旅游局確定，每 4 年推出一個中國文化旅游主題年，每兩年舉辦一屆中國國際文化旅游周，定期發(fā)布《國家文化旅游重點項目名錄》。文化與旅游不斷融合，對國民經(jīng)濟中的增長性、帶動性和輻射性日益凸顯。

四、政策演變趨勢

通過梳理改革開放以來我國文化旅游產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展軌跡，有幾個典型的趨勢。

一是產(chǎn)業(yè)定位日趨明確。中國旅游業(yè)從誕生就作為政府的外交平臺，從屬于外事接待事業(yè)，基本不具有產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟屬性，還稱不上產(chǎn)業(yè)。改革開放后，旅游業(yè)從外事接待事業(yè)，到第三產(chǎn)業(yè)的重點，旅游產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)的重要組成，再到文化旅游業(yè)的正式提出。在國民經(jīng)濟中的產(chǎn)業(yè)地位日益穩(wěn)固。陸續(xù)出臺一系列有利于文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，使其產(chǎn)業(yè)地位基本確立，開啟了我國文化旅游產(chǎn)業(yè)大發(fā)展的嶄新篇章。

二是產(chǎn)業(yè)管制逐步松動。中國旅游業(yè)的性質(zhì)，隨著一系列政治、經(jīng)濟制度改革，也發(fā)生了根本性的變化，逐漸從計劃性、福利性，成為具有文化性質(zhì)的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，同時又具有經(jīng)濟性質(zhì)的文化產(chǎn)業(yè)，文化與旅游日益交融。市場經(jīng)濟體制的建立與不斷健全，旅游產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、以及文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路不斷拓展，不斷出臺順應市場的相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，市場機制作為資源配置的基礎性作用得到了重視，政府逐步放松了對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的管制，充分調(diào)動了各方的積極性，投資主體日趨多元化。

三是產(chǎn)業(yè)思路不斷拓展。由市場需求而產(chǎn)生的文化與旅游的資本化運作、市場化融合的產(chǎn)品供給不斷增多、發(fā)展、成熟，并取得較好的經(jīng)濟效益。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展以及文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路的不斷拓展，使得各地政府八仙過海，各顯神通，大力發(fā)展文化旅游。各地紛紛依托自身豐富的文化資源，吸引社會資本的旅游開發(fā)，不斷推進文化資源開發(fā)的市場化。充分展示出獨特的文化內(nèi)涵與魅力，也創(chuàng)造了豐厚的經(jīng)濟效益。

五、歷史啟示

一是要放開所有制限制。由于文化旅游資源的特殊性，長期處于國有旅游經(jīng)濟壟斷的格局。應逐步打破國家壟斷地位，采取政府主導、發(fā)展公有制的集體、私營、個體和合資等多種經(jīng)濟形式，實現(xiàn)多種所有制經(jīng)濟并存。大力推進旅游市場化進程，賦予旅游企業(yè)以充分經(jīng)營自主權(quán)，增加其活力，對于國家歷史文化名城文化旅游健康、快速發(fā)展是極為重要的。

二是要完善相關(guān)法規(guī)體系。政府應制定方針政策，在更深層次上提高文化旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)地位，確立政府及相關(guān)部門協(xié)作的文化旅游發(fā)展保障機制。更為有效地促進文化旅游法制建設，嚴格規(guī)定保護、規(guī)劃、開發(fā)的法律責任和處罰標準，并保障其嚴格執(zhí)行，體現(xiàn)其剛性約束。保護合理公平競爭，規(guī)范經(jīng)營主體行為，實行優(yōu)勝劣汰的機制，以期不斷提高服務質(zhì)量，降低消費成本，保護經(jīng)營者、消費者的利益。

三是要堅持政府宏觀調(diào)控。實行有利于文化旅游發(fā)展的政策導向，政府主管部門負責文化旅游發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃與布局。在發(fā)揮政府旅游主管部門作用的同時，改變對旅游企業(yè)直接干預的狀況，對企業(yè)要賦予充分的自主權(quán)。加強對目的地的宣傳與促銷，為來訪游客搭建信息服務平臺。另外，還需要通過調(diào)控價格、匯率和外匯管制實行差別稅率等手段，適當鼓勵或控制旅游需求。

四是要突出行業(yè)協(xié)會作用。政府部門應簡政放權(quán)，從繁瑣的事務中解脫出來，拓展文化旅游專家委員會、保護協(xié)會、規(guī)劃協(xié)會等行業(yè)管理權(quán)限。更大力度強化行業(yè)管理手段，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在文化旅游開發(fā)利用中的監(jiān)管作用。在行業(yè)協(xié)會的組織上，要學習借鑒發(fā)達旅游國家的經(jīng)驗，使政府專司旅游經(jīng)濟管理的職責得到強化。

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（作者單位：吉首大學）endprint