關(guān)于PPP項目運營風(fēng)險分配的探討

付洪偉 （貴州陽光產(chǎn)權(quán)交易所，貴陽550081）

關(guān)于PPP項目運營風(fēng)險分配的探討

付洪偉 （貴州陽光產(chǎn)權(quán)交易所，貴陽550081）

當(dāng)前，PPP模式在我國開展得如火如荼，特別是《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）和《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號）兩個文件下發(fā)以來，政府基礎(chǔ)設(shè)施和公建項目通過融資代建模式、政府購買服務(wù)模式、BT（Build-Transfer,建設(shè)-移交）模式已經(jīng)基本被堵死（除個別特殊規(guī)定的除外，如棚戶區(qū)改造、異地安置房建設(shè)可以采用政府購買服務(wù)），而作為國家深化體制改革的一項國策，PPP模式是當(dāng)前國家政策支持最多、應(yīng)用最廣泛的項目運作模式。

但PPP模式自推行三年多來，項目落地難成為各界共識。落地難在主觀方面有各級地方政府官員政績觀錯位、法律法規(guī)有待完善、政府及社會資本各方對PPP模式認(rèn)識需要一個過程等因素，客觀方面則有PPP項目要求高、程序復(fù)雜、周期長，合同體系復(fù)雜，地方政府和中央推PPP目的目標(biāo)不完全一致等因素，但更重要的一個原因是風(fēng)險分配（特別是使用者付費和可行性缺口補貼類PPP項目）。因此，使用者付費和可行性缺口補助PPP項目的運營風(fēng)險分配的問題值得討論研究。

PPP項目運營風(fēng)險對于社會資本來說，風(fēng)險等級一般而言是政府付費項目風(fēng)險小于可行性缺口補貼項目風(fēng)險，可行性缺口補貼項目風(fēng)險小于使用者付費項目風(fēng)險。特別是旅游、物流港等類型項目，屬于市場變化難以預(yù)測項目，按照《建設(shè)項目經(jīng)濟(jì)評價方法預(yù)參數(shù)》（第三版）的表述，該類項目屬于市場需求變化較快項目，風(fēng)險較大。在貴州陽光產(chǎn)權(quán)交易所（以下簡稱“交易所”）PPP項目的咨詢實踐中，多數(shù)使用者付費項目和可行性缺口補貼項目投資人很多，但主要都想通過工程施工獲取利潤，當(dāng)談到運營就作鳥獸散，沒有人敢接招，比如交易所咨詢的一個公園項目，該項目被納入國家第三批示范項目，項目總投資3.7億元，政府以投資補助形式給項目公司補助5000萬元，補助資金主要用于土地流轉(zhuǎn)，公園內(nèi)允許修建不高于項目用地3%的建筑面積的建筑，該建筑主要為項目資源配置，根據(jù)項目規(guī)劃設(shè)計，公園內(nèi)還可以設(shè)游樂場、體育、健身、停車場等經(jīng)營性項目作為資源配置，在項目運營中政府不再給予補貼。起初，多家社會資本對該項目表示很感興趣，但當(dāng)?shù)搅藢嵸|(zhì)性市場測試時，社會資本通過測算認(rèn)為項目運營風(fēng)險高，不可預(yù)計因素多，以致于該項目至今沒有落地。

從這個例子可以看出，使用者付費和可行性缺口補貼項目（供水等比較成熟的項目除外）在運營過程中，由于各種不確定因素多，投資人通過運營獲得使用者付費存在變數(shù)多，風(fēng)險大，此類PPP項目難以獲得投資人的青睞，比較典型的如旅游、物流、養(yǎng)老等項目。這類項目盡管已有不少成功落地，但有一部分卻做成了偽PPP，即：社會資本在項目全生命周期中只負(fù)責(zé)融資和建設(shè)，建設(shè)完之后項目公司作為一個殼運作項目運營和移交，項目公司與政府平臺公司簽訂運營合同，將項目下包給政府平臺公司（一般為政府出資人代表），平臺公司按照運營合同約定定期付費給項目公司，從而實現(xiàn)社會資本投資收益和合理回報。這種模式運營風(fēng)險通過運營協(xié)議全部轉(zhuǎn)移到政府平臺公司，間接把風(fēng)險轉(zhuǎn)移給政府，社會資本獲得豐厚的施工利潤和投資的合理回報，不承擔(dān)運營風(fēng)險。當(dāng)前這種披著PPP模式外衣的偽PPP現(xiàn)象不在少數(shù)，需要高度警惕。

從社會資本的角度來看，該類項目在經(jīng)營中有很多不可預(yù)計因素，社會資本不敢輕易介入。而這類項目又是政府要提供的公共服務(wù)，怎么做才能達(dá)到政府、社會資本和老百姓三方共贏？

根據(jù)《財政部關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）常見風(fēng)險分配安排，項目設(shè)計、建設(shè)和運營的風(fēng)險通常由項目公司承擔(dān)，據(jù)此，我們在很多類似項目風(fēng)險設(shè)計的時候往往把運營風(fēng)險全部分配給項目公司，如果這樣，這類項目就很難落地，很難有社會資本愿意進(jìn)入。我們暫且認(rèn)為社會資本有運營經(jīng)驗，但由于風(fēng)險收益不對等，社會資本風(fēng)險極大，投資者在風(fēng)控時難以通過。再看風(fēng)險分配原則之一，風(fēng)險由最具有控制力的一方承擔(dān)，在物流項目和旅游項目中政府方對風(fēng)險承擔(dān)相對于社會資本方更具控制力，比如政府可以對物流項目進(jìn)行整合，對旅游項目游客進(jìn)行引導(dǎo)等，發(fā)揮項目更好的效率。因此在設(shè)計此類項目時風(fēng)險分配要合理，政府在項目運營中要適當(dāng)分擔(dān)項目運營風(fēng)險。比如對旅游項目而言，門票是重要的收入來源，往往交易所作為咨詢機構(gòu)在做測算時，對游客的預(yù)測大多參照同類項目的票價和近幾年游客增長率來測算，但我國近幾年由于改革開放紅利的影響，經(jīng)濟(jì)增長較快，加之各級政府對旅游行業(yè)的發(fā)展愈加重視，勞動節(jié)、國慶節(jié)等假期推出的高速公路免收通行費等等因素的影響，旅游收入增長較快，但這種增長持續(xù)性難以準(zhǔn)確預(yù)測，此外一些項目的定位是否科學(xué)等因素的影響，都造成了社會資本的風(fēng)險巨大。

因此，在設(shè)計此類項目時，一是要做好項目前期論證，對項目前期手續(xù)的合規(guī)性以及項目經(jīng)濟(jì)效益、社會效益要充分論證；二是合理分配風(fēng)險是關(guān)鍵。此類項目中，政府方更具控制力，在運營風(fēng)險分配時要在政府和社會資本之間進(jìn)行合理分配。因此，建議此類項目可以參照高速公路、垃圾處理、污水處理等項目，設(shè)定保底量，如因為客觀原因項目的使用量不足，致使項目公司虧損，政府要承擔(dān)一定補貼責(zé)任或救助責(zé)任。再則，此類項目本身就是政府應(yīng)該提供的公共服務(wù)，政府有責(zé)任承擔(dān)一定比例的風(fēng)險。

另外，在設(shè)計此類項目時還要重視對項目公司運營績效考核，制定切實可行的績效考核管理辦法，如因項目公司管理、經(jīng)營不善造成虧損政府不應(yīng)當(dāng)給予補貼或救助；政府補貼或者救助數(shù)額以不超過投資人當(dāng)年的合理收益為限；績效考核和超額處理收益機制要匹配，確保權(quán)利義務(wù)對等。

通過保底量的設(shè)計，可以達(dá)到“修明渠、堵暗道”的作用，確保PPP項目規(guī)范實施，推動PPP項目落地。另外，通過超額收益合理設(shè)計，實現(xiàn)政府和社會資本的共贏，可以吸引更多的社會資本進(jìn)入，提供更多的公共服務(wù)，逐步化解人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要和落后的生產(chǎn)力之間的矛盾。

（作者為貴州陽光產(chǎn)權(quán)交易所副總經(jīng)理）