政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式應(yīng)用研究
——以北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目建設(shè)為例

史學(xué)飛，孫鈺,2

（1.天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，天津 300134；2.天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部，天津 300072）

政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式應(yīng)用研究
——以北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目建設(shè)為例

史學(xué)飛1，孫鈺1,2

（1.天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，天津 300134；2.天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部，天津 300072）

政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的有效途徑。為加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)大力發(fā)展公私合作的PPP模式。文章對(duì)PPP模式的概念、基本要素、特征、基本結(jié)構(gòu)和實(shí)施流程進(jìn)行了歸納總結(jié)。通過(guò)對(duì)北京地鐵四號(hào)線案例的研究，對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行SWOT分析，總結(jié)其成功經(jīng)驗(yàn)，并提出有利于PPP模式發(fā)展的對(duì)策。

PPP模式；公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；特許經(jīng)營(yíng)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求不斷增加，地方政府通過(guò)成立融資平臺(tái)等方式進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)于改善民生起到了積極的作用，但由于地方政府直接參與到規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等過(guò)程中，忽視了監(jiān)督功能，導(dǎo)致其職能邊界模糊、公共物品供給效率低下、政府資金緊張而民間資本卻難以進(jìn)入等系列問(wèn)題?，F(xiàn)階段，為了加快城鎮(zhèn)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐，必須建立有效的現(xiàn)代財(cái)政制度，深化財(cái)稅體制改革，完善市場(chǎng)配置的基礎(chǔ)性作用，化解政府現(xiàn)有的債務(wù)危機(jī)。黨的十八屆三中全會(huì)提出使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)。這種政府和社會(huì)資本合作路徑（Private-Public-Partnership，本文簡(jiǎn)稱“PPP模式”）為我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)提供了新思路，也是深入貫徹落實(shí)這一要求的體制機(jī)制變革[1]。

在PPP模式發(fā)展的過(guò)程中，國(guó)內(nèi)外學(xué)者針對(duì)這一投融資方式進(jìn)行了大量的研究，并取得一定的成果。首先，國(guó)外PPP模式的研究始于20世紀(jì)80年代。英國(guó)首先提出公私伙伴關(guān)系的概念，認(rèn)為PPP模式是一種多部門的利益聯(lián)盟[2]，在公私部門中許多私營(yíng)實(shí)體為基礎(chǔ)設(shè)施供給提供支持[3]，并達(dá)到改善經(jīng)濟(jì)行動(dòng)的目標(biāo)[4]。文森特·奧斯特羅姆提出了以政府、市場(chǎng)、社會(huì)為基礎(chǔ)的“多中心治理理論”，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)在治理社會(huì)公共事務(wù)中由政府、私營(yíng)部門和公民個(gè)人三方共擔(dān)責(zé)任和共享權(quán)力，一起參與治理，這樣各方可以建立相互合作、相互依賴、相互協(xié)商的關(guān)系。其次，國(guó)內(nèi)PPP模式的發(fā)展經(jīng)歷了探索、試點(diǎn)、推廣、反復(fù)和普及五個(gè)階段，已經(jīng)取得了一定的成效，如廣西來(lái)賓市B電廠項(xiàng)目和成都市第六自來(lái)水廠項(xiàng)目建設(shè)。但與國(guó)外的項(xiàng)目建設(shè)相比，我國(guó)PPP模式在建設(shè)發(fā)展過(guò)程中，成功率相對(duì)較低。本文以北京地鐵四號(hào)線為例，分析PPP模式在實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，并提出有利于PPP模式發(fā)展的對(duì)策。

一、PPP模式的理論基礎(chǔ)研究

（一）PPP模式的概念

國(guó)家發(fā)展改革委在《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出，PPP模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力，提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的長(zhǎng)期合作關(guān)系[5]。PPP模式通過(guò)吸收社會(huì)資金，引進(jìn)民間資本，有效地減輕了政府財(cái)政壓力，轉(zhuǎn)變了政府職能，同時(shí)也充分發(fā)揮民間資本的作用。

（二）PPP模式的基本特征

PPP 是一種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟時(shí)期的管理模式，主要包括合作伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)三個(gè)基本特征，其中合作伙伴關(guān)系是這種管理模式的基礎(chǔ)和核心。

第一，合作伙伴關(guān)系。這是PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)，是強(qiáng)調(diào)各參與方平等協(xié)商的關(guān)系和機(jī)制。遵守契約精神，政府和市場(chǎng)主體以平等民事主體的身份協(xié)商訂立法律協(xié)議，即建立具有法律效力的契約伙伴關(guān)系，雙方的權(quán)益受到相關(guān)法律、法規(guī)的確認(rèn)和保護(hù)。

第二，利益共享。政府和市場(chǎng)主體在合作協(xié)議中確立科學(xué)合理的利潤(rùn)調(diào)節(jié)機(jī)制，確保社會(huì)資本按照協(xié)議的規(guī)定取得合理的投資回報(bào)，避免項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)因政府違約等問(wèn)題造成社會(huì)資本無(wú)法收回投資成本的后果。

第三，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。其旨在實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的最小化，要求合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，由政府承擔(dān)政策、法律和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)，由社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)[6]。

二、PPP模式實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）相關(guān)法律法規(guī)制定進(jìn)程滯后

國(guó)家層面的PPP項(xiàng)目管理立法缺失，國(guó)務(wù)院及地方性行政法規(guī)的約束力不足，項(xiàng)目相關(guān)者的違法成本低，制約了PPP模式的發(fā)展[7]。目前我國(guó)還沒(méi)有制定有關(guān)完善PPP模式的法律法規(guī)，PPP項(xiàng)目管理主要參照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》以及《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》。這些法律法規(guī)沒(méi)有全面闡述PPP項(xiàng)目建設(shè)中可能產(chǎn)生的特需授權(quán)形式以及如何化解項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容。

（二）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不健全

風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)、管理和合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是PPP項(xiàng)目能否成功運(yùn)作的關(guān)鍵。PPP項(xiàng)目實(shí)施周期長(zhǎng)，參與各方關(guān)系復(fù)雜，投資者承擔(dān)更多的不可預(yù)見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)。由于PPP模式在我國(guó)尚未成熟，沒(méi)有形成風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。一方面，為了吸引資金，提升政績(jī)，地方政府盲目引進(jìn)PPP模式，在招標(biāo)過(guò)程中承諾過(guò)高的投資回報(bào)率以及過(guò)長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)期和兜底市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，政府在將項(xiàng)目授權(quán)給私人投資者時(shí)把責(zé)任一起推卸掉，從而導(dǎo)致私人投資者的總體風(fēng)險(xiǎn)和成本增加。

（三）誠(chéng)信基礎(chǔ)不牢，缺乏契約精神

政府與市場(chǎng)的界限不清，部分地方政府在政企合作的過(guò)程中不是依靠市場(chǎng)、法制和契約，而是依靠領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和人際關(guān)系。由于政府部門處于絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位，社會(huì)資本與政府合作時(shí)，處于弱勢(shì)地位，難以保障其自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。地方政府在與企業(yè)合作的談判中設(shè)置過(guò)多門檻，讓企業(yè)覺(jué)得缺少誠(chéng)意。部分地方政府過(guò)度強(qiáng)調(diào)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任和義務(wù)，忽略了企業(yè)創(chuàng)造利潤(rùn)承擔(dān)法律責(zé)任的主體性，違背了市場(chǎng)規(guī)律。在企業(yè)與政府合作的過(guò)程中，企業(yè)違約，政府可以追究企業(yè)的責(zé)任，但如果政府違約，企業(yè)則沒(méi)有保障自身權(quán)利的工具，導(dǎo)致企業(yè)不敢與政府合作，打擊了社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。

三、北京地鐵四號(hào)線案例分析

（一）北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目概況

北京地鐵四號(hào)線是我國(guó)第一條引入外資并且采取PPP模式建設(shè)的地鐵線路，是中國(guó)內(nèi)地第一個(gè)社會(huì)投資者參與投資的地鐵項(xiàng)目。該項(xiàng)目總投資153億元人民幣，工程投資建設(shè)總體劃分為A、B兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的部分，土建工程部分為A部分，投資額約為107億元，占四號(hào)線項(xiàng)目總投資的70%，由已成立的四號(hào)線投資公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)；信號(hào)、車輛、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備為B部分，投資額約為46億元，占四號(hào)線項(xiàng)目總投資的30%，由通過(guò)市場(chǎng)化方法組建的北京京港地鐵有限公司（PPP公司）負(fù)責(zé)投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)。由公司運(yùn)營(yíng)整個(gè)項(xiàng)目30年，特許經(jīng)營(yíng)期滿后，將A部分使用權(quán)歸還，并將B部分設(shè)施無(wú)償移交給政府。

（二）北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目的SWOT分析

1.北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)（Strengths）

北京地鐵四號(hào)線是我國(guó)第一個(gè)中外合作特許經(jīng)營(yíng)的城市軌道交通項(xiàng)目，全線采用鋪設(shè)地下線路方式。從路線圖看，途徑北京市豐臺(tái)區(qū)、西城區(qū)和海淀區(qū)三個(gè)人口密集的行政區(qū)，這三個(gè)區(qū)有人流量大的北京南站，有西單、新街口、菜市口等繁華商業(yè)區(qū)，有清華、北大、人大等文化和體育集中的科教區(qū)，還有中關(guān)村等高科技園區(qū)和頤和園等旅游資源豐富的地區(qū)，投資條件較為成熟。

2.北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目的劣勢(shì)（Weaknesses）

該項(xiàng)目在內(nèi)地沒(méi)有成功的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，在建設(shè)期的完工風(fēng)險(xiǎn)以及運(yùn)營(yíng)期的客流風(fēng)險(xiǎn)和票價(jià)風(fēng)險(xiǎn)等不確定因素對(duì)項(xiàng)目的正常運(yùn)轉(zhuǎn)都可能造成影響。北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目2002年開(kāi)始籌劃，于2005年2月草簽了《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，但是直到2006年4月才簽署正式協(xié)議，審批時(shí)間過(guò)長(zhǎng)。繁冗的審批程序拖延了社會(huì)投資方介入項(xiàng)目的時(shí)間，而對(duì)項(xiàng)目工期完成的要求迫使投資有限公司不得不墊付款項(xiàng)，從而導(dǎo)致稅款重復(fù)繳納的問(wèn)題。

3.北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目的發(fā)展契機(jī)（Opportunities）

北京地鐵集團(tuán)成立北京地鐵建設(shè)公司、北京地鐵運(yùn)營(yíng)公司和北京基礎(chǔ)設(shè)施投資公司（簡(jiǎn)稱京投公司）。地鐵集團(tuán)體制的改革，加快了項(xiàng)目的規(guī)劃和建設(shè)。國(guó)外PPP項(xiàng)目經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展，已經(jīng)取得一些成功的經(jīng)驗(yàn)，北京地鐵四號(hào)線在項(xiàng)目評(píng)估過(guò)程中利用國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的技術(shù)，形成了較為科學(xué)合理的可行性分析報(bào)告。

4.北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目的威脅（Threats）

我國(guó)尚未形成完善的PPP制度框架與法規(guī)體系，地方政府信用評(píng)價(jià)體系尚未建立，對(duì)于政府失信違約如何處理也沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定，對(duì)政府的約束力不足。

北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目的SWOT分析道斯矩陣如表1所示。

（三）北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

1.建立有力的政策保障體系

北京市政府的積極協(xié)調(diào)，為項(xiàng)目順利開(kāi)展提供多方面的保障，促使項(xiàng)目成功實(shí)施。在整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，政府由領(lǐng)導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c者，并出臺(tái)《關(guān)于本市深化城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》等文件。同時(shí)，政府成立招商領(lǐng)導(dǎo)小組。

2.構(gòu)建合理的收益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)測(cè)算預(yù)計(jì)客流量，從而制定符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的地鐵票價(jià)。通過(guò)票價(jià)調(diào)整機(jī)制和客流風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，在政府公共利益和社會(huì)投資人的經(jīng)濟(jì)效益之間找到平衡點(diǎn)，既為投資人帶來(lái)合理的預(yù)期收益，也提高了北京市軌道交通領(lǐng)域的管理水平和服務(wù)效率。

表1 北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目的SWOT矩陣

3.建立了完備的PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系

在PPP模式下充分發(fā)揮政府監(jiān)管工作的關(guān)鍵是確定政府與市場(chǎng)的邊界，詳細(xì)設(shè)計(jì)相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制。在四號(hào)線項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，政府的監(jiān)督體現(xiàn)了事前、事中、事后的全過(guò)程控制，主要表現(xiàn)為文件、計(jì)劃、申請(qǐng)的審批，建設(shè)、試運(yùn)營(yíng)的驗(yàn)收與備案，運(yùn)營(yíng)過(guò)程和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督檢查三個(gè)方面。監(jiān)管體系的范圍包括投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的全過(guò)程；在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)上，結(jié)合具體內(nèi)容，遵守定量與定性結(jié)合分析的原則。

4.引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高地鐵營(yíng)運(yùn)的管理水平

轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。北京地鐵四號(hào)線通過(guò)引進(jìn)有經(jīng)驗(yàn)的投資人，引入先進(jìn)的地鐵建設(shè)、管理和經(jīng)營(yíng)理念，提高了地鐵行業(yè)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率。通過(guò)制定和簽署《特許協(xié)議》等法律文件，明確政府、投資者和PPP公司的權(quán)利與義務(wù)，有利于政企分開(kāi)，促進(jìn)城市軌道交通投資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)化和規(guī)范化[8]。

四、化解實(shí)施PPP模式存在問(wèn)題的對(duì)策

（一）完善頂層設(shè)計(jì)，健全法律制度

第一，制訂配套的政策細(xì)則，公平劃分政企責(zé)任和義務(wù)，從法律上明確PPP各參與方的權(quán)利義務(wù)以及違約責(zé)任和損失保障等，嚴(yán)格規(guī)范PPP項(xiàng)目審批流程，細(xì)化合作項(xiàng)目類型、采購(gòu)程序、績(jī)效評(píng)估等環(huán)節(jié)，保障有序運(yùn)營(yíng)，使項(xiàng)目建設(shè)全周期、各環(huán)節(jié)有法可依。第二，明確準(zhǔn)入要求，保證社會(huì)資本參與的廣泛性，同時(shí)營(yíng)造穩(wěn)定的政策環(huán)境，以保持政策的連續(xù)性。突破已有的法律及政策障礙，將PPP模式在推廣過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題納入法規(guī)體系中，并在政府授權(quán)、融資渠道及方式、項(xiàng)目申請(qǐng)與審批、土地獲取等方面，頒布相應(yīng)的法律法規(guī)[9]。

（二）完善PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

合理進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，有利于降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和風(fēng)險(xiǎn)管理成本。首先，按照風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，政企各擔(dān)其責(zé)，社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)政策、法律和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由二者共擔(dān)。其次，增強(qiáng)特許經(jīng)營(yíng)雙方的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，建立健全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制。通過(guò)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行長(zhǎng)期規(guī)劃，建立PPP項(xiàng)目信息庫(kù)，使參與方可以充分掌握PPP項(xiàng)目的相關(guān)信息，從而在項(xiàng)目規(guī)劃與建設(shè)的過(guò)程中制定相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避措施。

（三）建立信用制度，培育契約精神

為了正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，充分發(fā)揮政府職能，應(yīng)建立政府與社會(huì)資本的信用制度，約束政府與企業(yè)的不守信行為，改變過(guò)去靠領(lǐng)導(dǎo)批示、靠紅頭文件推動(dòng)工作的做法，按合同、章程和法規(guī)辦事，保障PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。首先，明確規(guī)定政府部門的職責(zé)和違約行為的判定依據(jù)，并制定不同程度的違約懲罰措施，將政府部門的違約情況納入政府部門的年度工作情況考核中，由上級(jí)政府部門對(duì)其進(jìn)行管理。政府部門的契約精神將成為政府部門的考核指標(biāo)之一，定期向社會(huì)公眾報(bào)告PPP項(xiàng)目的進(jìn)展情況，由社會(huì)公眾對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。其次，私人部門參與PPP項(xiàng)目時(shí)向第三方繳納一定的保證金，提高私人部門的違約成本。在PPP項(xiàng)目結(jié)束時(shí)，由第三方核查私人部門是否有違約行為，如果無(wú)違約行為就全額退還保證金，并給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。

[1]從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看成功實(shí)施PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵因素[J].中國(guó)財(cái)政，2014（15）：44-45.

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（編輯：徐永生）

Application of PPP Model:A Case Study

SHI Xue-fei1，SUN Yu1,2

A public-private partnership（PPP）model can effectively promote the transformation of government functions and play a decisive role in the allocation of resources.In order to speed up the construction of public infrastructures,PPP model can be applied in infrastructure management.This paper first summarizes the concept of PPP,its basic elements,characteristics,basic structures and implementation process;then,by doing a case study and a SWOT analysis of Beijing Metro Line 4 construction project,summarizes the project’s successful experience,and finally puts forward suggestions for the implementation of PPP model in China.

PPP model;public infrastructure construction;franchise

F 283

A

1671-4806（2017）04-0062-04

2017-04-25

國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目“城市公共基礎(chǔ)設(shè)施利用效益研究”（NSF 71273186）

史學(xué)飛（1992—），女，山西陽(yáng)泉人，碩士研究生，研究方向?yàn)楣苍O(shè)施運(yùn)營(yíng)與管理；孫鈺（1965—），女，天津人，教授，博士研究生導(dǎo)師，天津商業(yè)大學(xué)TUC-FIU合作學(xué)院院長(zhǎng)，研究方向?yàn)楣苍O(shè)施運(yùn)營(yíng)與管理。

（1.School of Public Management,Tianjin University of Commerce,Tianjin 300134,China 2.School of Management and Economics,Tianjin University,Tianjin 300072,China）